內(nèi)容提要：人口老齡化快速發(fā)展是我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，養(yǎng)老保障問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律需要遵循系統(tǒng)觀念，在體系上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“縱橫一體化”；在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)圍繞“一老一小”制定具體法律抓手，重點(diǎn)突出老年人的生活保障與權(quán)利保護(hù)，并統(tǒng)籌兼顧生育、就業(yè)等方面。要維護(hù)老年人的社會(huì)參與權(quán)和勞動(dòng)權(quán)，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老壓力；又要優(yōu)化生育政策減輕生育負(fù)擔(dān)，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)改善與人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，從根本上解決養(yǎng)老保障問(wèn)題。完善應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系，將更好地推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：人口老齡化 法治應(yīng)對(duì) 一老一小 養(yǎng)老保障 生育政策
引言：人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題不斷突顯
2022年我國(guó)人口出現(xiàn)近60年來(lái)首次負(fù)增長(zhǎng)，人口老齡化是我國(guó)當(dāng)前面臨的重要社會(huì)現(xiàn)實(shí)。人口結(jié)構(gòu)快速老齡化直接導(dǎo)致了我國(guó)的養(yǎng)老保障壓力不斷增大，帶來(lái)了醫(yī)療保健服務(wù)的供需矛盾更加突出、市場(chǎng)勞動(dòng)力供給不足、社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整、家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、社會(huì)保障支出壓力加大、老年人權(quán)益保障問(wèn)題突顯等諸多挑戰(zhàn)。
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“妥善解決人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來(lái)應(yīng)對(duì)。”我國(guó)的老年人口數(shù)量最多、增長(zhǎng)最快，人口老齡化情況十分復(fù)雜。“發(fā)展環(huán)境越復(fù)雜越要強(qiáng)調(diào)法治。”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化必須發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。
人口老齡化下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法治應(yīng)對(duì)是一項(xiàng)系統(tǒng)精密的工作布局，涉及立法、實(shí)施、保障、監(jiān)督和黨內(nèi)法規(guī)，本文主要從立法層面展開(kāi)論述。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)對(duì)人口老齡化重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，構(gòu)建以老年人權(quán)益保障、人口與計(jì)劃生育等法律為統(tǒng)領(lǐng)，行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件為主體的法律體系，實(shí)現(xiàn)人口老齡化應(yīng)對(duì)做到有法可依、有法必依。將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施納入法治軌道，運(yùn)用法治方法解決養(yǎng)老保障問(wèn)題，不斷細(xì)化老年人權(quán)益保障機(jī)制、三孩生育政策及配套支持措施等規(guī)定，系統(tǒng)發(fā)揮立法在保障老年人權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)參與、減輕生育負(fù)擔(dān)、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展等方面的重要作用。
一、應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的“縱橫一體化”法律體系
人口老齡化并不單純是老年人口增加，而是與新生人口、勞動(dòng)人口相聯(lián)系的整體人口結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，因此要標(biāo)本兼治地解決養(yǎng)老保障問(wèn)題，需要兼顧老年人口與新生人口兩個(gè)方面。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要完善老年人權(quán)益保障法的配套政策法規(guī)，統(tǒng)籌好生育、就業(yè)、退休、養(yǎng)老等政策。”應(yīng)對(duì)人口老齡化的立法不僅要關(guān)注老年人群體還要統(tǒng)籌兼顧生育、就業(yè)等相關(guān)方面，形成“縱橫一體化”的法律體系。
(一)應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題法律體系的關(guān)鍵抓手
構(gòu)建人口老齡化背景下應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系，要從導(dǎo)致人口老齡化的決定性因素入手，抓住應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵點(diǎn)，制定針對(duì)性的配套法律法規(guī)。從整體人口結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程看，可以發(fā)現(xiàn)與人口老齡化密切相關(guān)的兩個(gè)因素：人口預(yù)期壽命和生育率，即“一老一小”?！?ldquo;十四五”規(guī)劃》“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”提出，“制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，以‘一老一小’為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。”可見(jiàn)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的根本立足點(diǎn)在于改善人口結(jié)構(gòu)。要促進(jìn)我國(guó)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展，就要完善人口服務(wù)體系，重點(diǎn)就在于做好“一老一小”工作。因此，“一老一小”雖然在表達(dá)上是“十四五”規(guī)劃中人口服務(wù)體系的發(fā)展方向，但在體系上是整個(gè)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的法治方略的工作基礎(chǔ)。
一方面，我國(guó)人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)已成大趨勢(shì)，是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國(guó)人口平均預(yù)期壽命在建國(guó)初期僅為35歲左右，到1980年就已提升到67.77歲，2015年提高到76.34歲。2022年，我國(guó)人均預(yù)期壽命已經(jīng)達(dá)到77.93歲，接近80歲。人口預(yù)期壽命持續(xù)上升，反映了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，正經(jīng)歷著規(guī)模最大、速度最快的人口老齡化進(jìn)程。人口結(jié)構(gòu)變化將對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面產(chǎn)生深刻影響。另一方面，我國(guó)生育率不斷下降，總和生育率遠(yuǎn)低于正常人口世代更替的水平，呈現(xiàn)明顯的“少子化”特征。2020年，我國(guó)總和生育率僅為1.3，即每名女性一生平均生育1.3個(gè)孩子。中國(guó)人口與發(fā)展研究中心的研究顯示，初步測(cè)算2022年中國(guó)總和生育率已下滑至1.09，在目前世界上人口過(guò)億的國(guó)家中屬于最低生育水平，低于同期日本的1.29，略高于韓國(guó)的0.8。國(guó)際上，一般將總和生育率達(dá)到2.1作為正常世代人口更替的水平指標(biāo)。一旦總和生育率降到1.5以下，低生育率就會(huì)產(chǎn)生“自我強(qiáng)化機(jī)制”使生育率持續(xù)降低并難以回升，進(jìn)入“低生育率陷阱”。我國(guó)的總和生育率已跌破了1.5的“高度敏感警戒線(xiàn)”，發(fā)出了嚴(yán)重預(yù)警。目前，我國(guó)人口問(wèn)題的主要矛盾已由總量壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。人口預(yù)期壽命和生育率是決定人口老齡化進(jìn)程的關(guān)鍵因素，因此完善養(yǎng)老保障體系與優(yōu)化生育政策成為構(gòu)建應(yīng)對(duì)人口老齡化法律體系的關(guān)鍵抓手。
“一老”立法方面，1996年，我國(guó)頒布《老年人權(quán)益保障法》，并于2009、2012年、2015年和2018年四次修正，不斷完善老年人權(quán)益的法律保障。“一小”立法方面，2015年和2021年我國(guó)修訂《人口與計(jì)劃生育法》，將“提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女”先后修改為“提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”和“一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女”，以促進(jìn)人口出生率提高。同時(shí)，2010年我國(guó)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，著力保障與改善民生，推動(dòng)社會(huì)保障制度的法治化。國(guó)務(wù)院、部委與地方政府也出臺(tái)了大量相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方性法律。整體而言，雖然由全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、部委、地方政府制定的應(yīng)對(duì)人口老齡化的法律法規(guī)數(shù)量不少，但分散在不同領(lǐng)域處于“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的零散狀態(tài)，沒(méi)有形成有機(jī)協(xié)調(diào)的法律群。應(yīng)對(duì)人口老齡化的法律體系要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，既保證法律供給又協(xié)調(diào)相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)同頻共振的整體效應(yīng)。
(二)應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的“縱橫一體化”法律體系
人口老齡化北京下養(yǎng)老保障問(wèn)題的各方面相互關(guān)聯(lián)，相關(guān)立法要系統(tǒng)考慮人口老齡化過(guò)程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的相互作用。應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的立法涉到老年人權(quán)益保障、人口與計(jì)劃生育、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等多方面，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念構(gòu)建“縱橫一體化”的法律體系。
1.“橫向一體化”應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系
“橫向一體化”是指應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系不僅應(yīng)關(guān)注老年人，還應(yīng)將視角橫向擴(kuò)展到總?cè)丝凇⑷巳?，通過(guò)立法促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)立法規(guī)范對(duì)象的關(guān)聯(lián)性與全面性。提高人口出生率增加新生人口，是應(yīng)對(duì)人口老齡化的根本之策。2001年，我國(guó)頒布《人口與計(jì)劃生育法》強(qiáng)調(diào)我國(guó)人口眾多，計(jì)劃生育是基本國(guó)策，人口與計(jì)劃生育實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定控制人口數(shù)量。雖然在2000年，我國(guó)就已經(jīng)步入了老齡化社會(huì)。但是該法沒(méi)有及時(shí)關(guān)注到人口老齡化問(wèn)題，對(duì)我國(guó)人口的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)缺乏科學(xué)預(yù)判。這顯示當(dāng)時(shí)的立法機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化。該法不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“良法之治”的目標(biāo)，反而使我國(guó)錯(cuò)過(guò)了本可以緩解人口老齡化進(jìn)程的第四波“嬰兒潮”。2015年、2021年，《人口與計(jì)劃生育法》兩次修正，先是規(guī)定“提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”，后又從立法上明確了三孩生育政策的法律地位。
但是從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，法律實(shí)施效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這是多種原因造成的：第一，鼓勵(lì)生育政策的效果，通常需要5到10年的較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)。新加坡、日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均存在這一問(wèn)題。第二，我國(guó)生育政策的轉(zhuǎn)變還不夠積極，這是更重要的原因。生育政策從限制到放開(kāi)只是轉(zhuǎn)變的第一步，并不足以完全扭轉(zhuǎn)生育率下降的頹勢(shì)。生育政策的轉(zhuǎn)變還應(yīng)更加積極，要從放開(kāi)到支持，并以實(shí)際舉措鼓勵(lì)生育。目前，我國(guó)法律促進(jìn)生育的力度仍顯不足，鼓勵(lì)生育政策及配套支持措施還未充分落實(shí)。國(guó)家可以通過(guò)立法明確發(fā)放兒童津貼、家庭津貼，減免家庭稅收，規(guī)定帶薪孕產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假，完善普惠托育等措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育成本以及保障女性就業(yè)權(quán)益，從而形成鼓勵(lì)生育的社會(huì)氛圍，增強(qiáng)全社會(huì)生育意愿，提高總體人口出生率。
2.“縱向一體化”應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系
“縱向一體化”指應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系需要從頂層設(shè)計(jì)到具體落實(shí)的多層級(jí)細(xì)化規(guī)定，強(qiáng)調(diào)立法層級(jí)上下銜接與內(nèi)容因地制宜。相關(guān)立法需要實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的體系整合與效力銜接，構(gòu)建法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法律整體融通的“縱向一體化”立體構(gòu)架。
目前，我國(guó)多部法律規(guī)定了老年人權(quán)益條款。包括但不限于《憲法》第45條、《刑法》第260條、《民法典》第1041條、《老年人權(quán)益保障法》第3條、《人口與計(jì)劃生育法》第32條、《婦女權(quán)益保障法》第38條、《社會(huì)保險(xiǎn)法》第2條、《勞動(dòng)法》第70條、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第25條、《法律援助法》第45、《數(shù)據(jù)安全法》第15條、《公共圖書(shū)館法》第34條、《旅游法》第11條、《公共文化服務(wù)保障法》第9條、《體育法》第16條、《反家庭暴力法》第5條等。老年人對(duì)美好生活的需要與老年人權(quán)利本位思想，具有高度統(tǒng)一性。這些法律覆蓋公私領(lǐng)域，涵納了生活保障權(quán)、健康保障權(quán)、參與社會(huì)權(quán)、精神慰藉權(quán)等老年人權(quán)益保障內(nèi)容，從生理、心理、物質(zhì)、精神等多方面規(guī)定了老年人的各項(xiàng)合法權(quán)益。同時(shí)，地方政府也紛紛根據(jù)本地情況制定了相關(guān)地方性法規(guī)。2005年北京市最早發(fā)布了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，之后多地陸續(xù)制定了“養(yǎng)老服務(wù)條例”“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”“老年人權(quán)益保障條例”等地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)大都規(guī)定以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障老年人權(quán)益、發(fā)展老齡事業(yè)為目的，以《老年人權(quán)益保障法》等法律、行政法規(guī)為依據(jù)，相關(guān)內(nèi)容主要從家庭與社會(huì)兩大方面進(jìn)行規(guī)定。目前，各地制定應(yīng)對(duì)人口老齡化的地方性法規(guī)的趨勢(shì)還在不斷加強(qiáng)，但要避免簡(jiǎn)單重復(fù)上位法內(nèi)容而缺乏結(jié)合地方實(shí)際的細(xì)化規(guī)定。
二、“樂(lè)享晚年”——完善養(yǎng)老保障立法，激發(fā)老齡社會(huì)活力
應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的立法，應(yīng)當(dāng)努力挖掘老齡社會(huì)蘊(yùn)含的活力，保障老年人能夠“樂(lè)享晚年”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要努力挖掘人口老齡化給國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的活力和機(jī)遇。”人口老齡化給社會(huì)帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)蘊(yùn)含著機(jī)遇，應(yīng)當(dāng)辯證看待人口老齡化的影響。一方面，健全養(yǎng)老保障是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的基礎(chǔ)。激發(fā)老齡社會(huì)活力應(yīng)建立在滿(mǎn)足老年人生存需求與保障基本生活的基礎(chǔ)上。另一方面，促進(jìn)老有所為是激發(fā)老齡社會(huì)活力的關(guān)鍵?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定“老有所為”主要是為滿(mǎn)足老年人的社會(huì)需求。讓老年人積極參與社會(huì)、持續(xù)發(fā)光發(fā)熱是保障老年人尊嚴(yán)的有效方式，可以增強(qiáng)老年人生活信心，提升生活質(zhì)量。
(一)健全養(yǎng)老保障體系，立法保障幸福晚年
解決人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題，首先要健全養(yǎng)老保障法律體系，可以從鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位與完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系兩方面入手，形成規(guī)范合力。
1.強(qiáng)化家庭養(yǎng)老立法保障
構(gòu)成中國(guó)人重要的生活意義的不是個(gè)體，而是家庭。我國(guó)有尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，歷來(lái)強(qiáng)調(diào)家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)地位。雖然我國(guó)經(jīng)歷了高速現(xiàn)代化發(fā)展，但并不意味著要告別家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能。”社會(huì)養(yǎng)老制度不能完全替代家庭養(yǎng)老功能，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位仍應(yīng)關(guān)注并強(qiáng)化。
第一，立法要回應(yīng)家庭養(yǎng)老功能弱化的客觀現(xiàn)實(shí)，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出小型化趨勢(shì)，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。我國(guó)養(yǎng)老模式經(jīng)歷了數(shù)次變遷：建國(guó)初期以家庭養(yǎng)老為主；改革開(kāi)放后，福利社會(huì)化推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)走出家庭；2000年后，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系逐步明確了居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老模式；2013年后養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步推動(dòng)養(yǎng)老模式多樣化。一方面，我國(guó)養(yǎng)老模式多樣化發(fā)展已經(jīng)成為大趨勢(shì)。另一方面，我國(guó)受孝道文化傳統(tǒng)、人口數(shù)量龐大、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、城鄉(xiāng)差異明顯等因素影響，其他養(yǎng)老模式可作為有益補(bǔ)充，但不能替代家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。傳統(tǒng)上，養(yǎng)老問(wèn)題道德化導(dǎo)致子女乃至相關(guān)機(jī)構(gòu)較少意識(shí)家庭養(yǎng)老的法律屬性，削弱了法律對(duì)養(yǎng)老保障的效力。在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化不斷推進(jìn)中，法律已成為維護(hù)家庭養(yǎng)老功能的重要載體。立法強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能的法律保障，有利于明確家庭成員養(yǎng)老責(zé)任，規(guī)范家庭成員養(yǎng)老行為，約束相關(guān)主體的支持行為。
第二，立法要強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的法治保障，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能?！稇椃ā吩?ldquo;公民基本權(quán)利義務(wù)”章明確規(guī)定了“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”，不僅將該項(xiàng)義務(wù)提升至憲法層面，也寓示國(guó)家就保障老年人權(quán)益方面應(yīng)擔(dān)當(dāng)適切的立法給付責(zé)任?！睹穹ǖ洹芬捕嗵幰?guī)定了成年子女對(duì)父母負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)，并且強(qiáng)化了家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任，將贍養(yǎng)義務(wù)擴(kuò)展到有負(fù)擔(dān)能力的(外)孫子女?！独夏耆藱?quán)益保障法》“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”專(zhuān)章規(guī)定了家庭成員的養(yǎng)老義務(wù)，強(qiáng)調(diào)了家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。同時(shí)，該法不僅關(guān)注老年人的物質(zhì)生活保障，還關(guān)注老年人的精神生活需要，規(guī)定家庭成員要關(guān)心老年人精神生活與享有探親休假的權(quán)利?？梢?jiàn)，我國(guó)立法對(duì)家庭養(yǎng)老功能的維護(hù)，從粗放化日益走向精細(xì)化。
但是總體來(lái)看，這些規(guī)定仍然相對(duì)原則和抽象，可操作性較差。具體而言，存在法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)的范圍相對(duì)狹窄、法律沒(méi)有對(duì)贍養(yǎng)扶養(yǎng)的先后性表明立場(chǎng)、對(duì)老年人精神需求的關(guān)注不夠等問(wèn)題。同時(shí)家庭養(yǎng)老權(quán)益的津貼、休假、稅收、就業(yè)、住房等社會(huì)性保障力度還有待進(jìn)一步落實(shí)與加強(qiáng)。立法增強(qiáng)家庭養(yǎng)老法律保障還需細(xì)化具體規(guī)定增強(qiáng)可操作性。立法可從明確家庭養(yǎng)老責(zé)任體系和落實(shí)家庭養(yǎng)老法律支持兩方面著手，將家庭養(yǎng)老的倫理之善與良法善治的制度之基統(tǒng)籌起來(lái)。
2.完善養(yǎng)老服務(wù)立法網(wǎng)絡(luò)
美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系時(shí)，采取了龍頭立法為主、相關(guān)立法補(bǔ)充的方式，通過(guò)全方位、多角度法律規(guī)范構(gòu)成了嚴(yán)密的法治保障體系。例如，美國(guó)于1965年頒布了《美國(guó)老人法》專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)老年人相關(guān)法律事務(wù)。在此之后，美國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《老年人志愿者工作方案》《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)條例》《雇員退休收入保障法》《禁止歧視老年就業(yè)法》《退休平等法》等專(zhuān)門(mén)保障老年人生活的法律。同時(shí)，除專(zhuān)門(mén)法律之外，《社會(huì)保障法》《醫(yī)療保障法》《家庭和醫(yī)療病假法案》等都涉及老年人生活保障。這些法律統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成了多層次、立體化、全方位的養(yǎng)老服務(wù)法律體系。日本作為全球老齡化程度最高的國(guó)家之一，1995年出臺(tái)了《高齡對(duì)策基本法》作為龍頭法。同時(shí)，《國(guó)民年金法》《老人福利法》《老人保健法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》《社會(huì)福利法》等法律在經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療保健、長(zhǎng)期護(hù)理等多方面對(duì)老年人生活進(jìn)行補(bǔ)充立法保障。相關(guān)立法的陸續(xù)出臺(tái)與更新，使日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系完備齊全，效用明顯。
我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第5條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。”三種養(yǎng)老模式相輔相成，構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的基本體系。目前，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律體系，除總括性的《老年人權(quán)益保障法》之外，老年人生活照顧、醫(yī)療保健、長(zhǎng)期護(hù)理、精神慰藉、社會(huì)參與等方面的專(zhuān)門(mén)立法多處于空白狀態(tài)。完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅憑《老年人權(quán)益保障法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要織密系統(tǒng)性、整體性的養(yǎng)老服務(wù)法律網(wǎng)絡(luò)。例如，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)行為的性質(zhì)如何認(rèn)定就缺乏明確法律規(guī)定，導(dǎo)致政府在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的合同締結(jié)、履行和應(yīng)對(duì)違約時(shí)均存在一定風(fēng)險(xiǎn)，不利于調(diào)動(dòng)政府積極性促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)的鋪開(kāi)。同時(shí)，民政部等相關(guān)部委的部門(mén)規(guī)章雖然對(duì)一些具體問(wèn)題有所規(guī)定，但規(guī)定相對(duì)零散、效力層級(jí)不高，難以形成集群效應(yīng)、發(fā)揮協(xié)同作用。針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)具體的專(zhuān)項(xiàng)立法，形成完備協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)法律網(wǎng)絡(luò)是完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要保障。
(二)建設(shè)積極老齡化社會(huì)，立法保障老有所為
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要著力增強(qiáng)全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的思想觀念。要積極看待老齡社會(huì)，積極看待老年人和老年生活。”這為構(gòu)建應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系完善指明了具體方向。
1.重新定位老年人社會(huì)角色，保障社會(huì)參與權(quán)利
世界衛(wèi)生組織在《積極老齡化政策構(gòu)架》文件中，將“積極老齡化”明確為，“為改善與提高老年生活質(zhì)量，盡可能使健康、參與和保障的機(jī)會(huì)獲得最佳過(guò)程”。積極老齡化不僅滿(mǎn)足老年人生活需求，而且更加強(qiáng)調(diào)尊重老年人權(quán)利，促進(jìn)老年人參與社會(huì)。隨著我國(guó)社會(huì)老齡化進(jìn)程不斷加快，老年人已經(jīng)成為社會(huì)治理的重要主體。立法需要重新定位老年人的社會(huì)角色，保障老年人參與社會(huì)發(fā)展的權(quán)利。
國(guó)際上，保障老年人的社會(huì)參與權(quán)利已成為了普遍共識(shí)?！?982年老齡問(wèn)題維也納國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》提出，參與社會(huì)是老齡化問(wèn)題的重要組成部分，各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)為老年人參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活提供便利。1991年，《聯(lián)合國(guó)老年人原則》提出“獨(dú)立、參與、照顧、自我充實(shí)、尊嚴(yán)”五項(xiàng)基本原則。2002年，第二次老齡問(wèn)題世界大會(huì)通過(guò)《馬德里政治宣言》。其第12條強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)當(dāng)讓老年人參與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化生活。增強(qiáng)老年人的能力和促進(jìn)他們的充分參與，是促進(jìn)老有所事的基本要素。”《2002年馬德里老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》提出：“老年人必須充分參與發(fā)展進(jìn)程。確保老年人不斷融入社會(huì)，并賦予老年人權(quán)利。”老年人通過(guò)社會(huì)參與保證自主性與獨(dú)立性，維持尊嚴(yán)與自我實(shí)現(xiàn)，從而保證個(gè)體老齡化的積極性。因此，立法保障老年人社會(huì)參與權(quán)利是建設(shè)積極老齡化社會(huì)的法治基礎(chǔ)。
在我國(guó)，老年人社會(huì)參與常與“老有所為”“發(fā)揮余熱”相聯(lián)系。參與社會(huì)生活不僅是老年人的重要權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)老年人的全面發(fā)展的必然選擇?！独夏耆藱?quán)益保障法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了老年人的社會(huì)參與權(quán)利。第3、4條明確規(guī)定，老年人有參與社會(huì)發(fā)展與共享發(fā)展成果的權(quán)利。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)采取措施，保障老年人參與社會(huì)發(fā)展的條件，實(shí)現(xiàn)“老有所為”。在我國(guó)，老年人的社會(huì)參與不僅要關(guān)注社會(huì)參與本身，更要注重社會(huì)參與的權(quán)利屬性與權(quán)利要求。目前，我國(guó)老年人社會(huì)參與的法律保障還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：第一，立法觀念相對(duì)滯后，缺乏積極指導(dǎo)思想。老年人的社會(huì)參與權(quán)利和積極老齡化密切相連，積極老齡化要求理解老齡化的積極價(jià)值尊重老年人權(quán)利，并將“以需求為基礎(chǔ)”的政策定位逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以權(quán)利為基礎(chǔ)”的法治體系。但是，我國(guó)目前的立法并沒(méi)有體現(xiàn)出“積極老齡化”的指導(dǎo)思想，立法思路仍然停留在以滿(mǎn)足老年人生活需求為主的傳統(tǒng)觀念。例如，《憲法》關(guān)于老年人權(quán)利保障的條款，主要還是聚焦于老年人社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生等獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，對(duì)老年人的社會(huì)參與和全面發(fā)展缺乏關(guān)注。第二，法律缺乏系統(tǒng)性，配套制度供給不足?！独夏耆藱?quán)益保障法》是我國(guó)老年人社會(huì)參與法律保障的龍頭與核心，但在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)服務(wù)、繼續(xù)教育、文化學(xué)習(xí)等具體方面卻沒(méi)有清晰明確的系統(tǒng)性配套規(guī)定。這使得《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定的老年人社會(huì)參與權(quán)，在實(shí)踐中缺乏具體抓手。因此，國(guó)家要在具體領(lǐng)域提供更加清晰的法律規(guī)定。例如，美國(guó)在1965年出臺(tái)《老人法》，宗旨是關(guān)注老年人社會(huì)福利，保障老年人社會(huì)參與。1967年通過(guò)了《禁止在雇傭中利用年齡歧視法案》；之后又陸續(xù)通過(guò)了1975年《禁止歧視老年就業(yè)法》、1984年《退休平等法》等。從而形成了相對(duì)完善的、具有可操作性的老年人社會(huì)參與配套法律支撐體系。
我國(guó)老年人社會(huì)參與問(wèn)題的根源在于，社會(huì)對(duì)老年人社會(huì)角色的認(rèn)識(shí)還停留在“被供養(yǎng)者”的傳統(tǒng)階段。我國(guó)近六成老年人的社會(huì)參與度低。因此，通過(guò)立法轉(zhuǎn)變老年人的社會(huì)角色定位，掃清老年人社會(huì)參與的法律障礙，是實(shí)現(xiàn)老有所為的有效方式。老年人的社會(huì)角色應(yīng)當(dāng)是靈活積極的，不能片面認(rèn)為老年人是需要被照顧、被幫助的對(duì)象。全社會(huì)應(yīng)當(dāng)看到老年人對(duì)社會(huì)發(fā)展的積極價(jià)值，通過(guò)立法將老有所為與老有所養(yǎng)具體結(jié)合起來(lái)。立法促進(jìn)老年人社會(huì)參與，將使老年人的社會(huì)角色從家庭和社會(huì)的依賴(lài)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)者。這將從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)鐣?huì)對(duì)人口老齡化的認(rèn)識(shí)。
2.維護(hù)老年人勞動(dòng)權(quán)利，依法保障老有所為
維護(hù)老年人勞動(dòng)權(quán)利將老年人的參與社會(huì)建設(shè)與分享發(fā)展成果有機(jī)統(tǒng)一，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的題中之義?！独夏耆藱?quán)益保障法》第4條規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)采取措施，健全保障老年人權(quán)益的各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)老有所為。”《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出，探索適合老年人靈活就業(yè)的模式。維護(hù)老年人勞動(dòng)權(quán)利，開(kāi)發(fā)老齡人力資源是社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。
國(guó)際社會(huì)對(duì)老年人勞動(dòng)權(quán)利的保障已有共識(shí)?！?982年老齡問(wèn)題維也納國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》在“行動(dòng)方面的建議”第37條規(guī)定：“各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)消除老年人勞動(dòng)力市場(chǎng)中存在的歧視，保證職業(yè)生活中的平等待遇。”《聯(lián)合國(guó)老年人原則》規(guī)定：“老年人應(yīng)有工作機(jī)會(huì)或其他創(chuàng)造收入機(jī)會(huì)。”《2002年馬德里老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)之一是“為所有想要工作的老年人提供就業(yè)機(jī)會(huì)”。在美國(guó)，1975年《禁止歧視老年就業(yè)法》、1984年《退休平等法》等為老年人工作提供了完善的立法保障。法律明確規(guī)定，除部分有年齡、身體條件限制的行業(yè)外，在全社會(huì)各行業(yè)范圍內(nèi)廢除法定退休制度，確保任何個(gè)人或單位不得以年齡為由，將老年人排除在勞動(dòng)力市場(chǎng)之外，侵犯其平等就業(yè)權(quán)利。在德國(guó)，如果雇主以雇員年齡以及領(lǐng)取退休金為由解雇勞動(dòng)者，雇員有權(quán)提出退休豁免解雇保護(hù)。在日本，《雇用對(duì)策法》《職業(yè)安定法》《有關(guān)高齡者的雇傭安定法》等都對(duì)老年人的就業(yè)歧視問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。
在我國(guó)，保障老年人勞動(dòng)權(quán)利日益重要。由于社會(huì)福利條件提高，人均壽命不斷延長(zhǎng)，大量低齡老年人具有繼續(xù)工作的條件與意愿。雖然老年人進(jìn)行社會(huì)參與的形式是多樣的，但不可否認(rèn)勞動(dòng)就業(yè)仍然是最佳也是最主要方式。老年人勞動(dòng)就業(yè)不僅對(duì)促進(jìn)自身發(fā)展具有積極意義，同時(shí)對(duì)緩解養(yǎng)老金緊張行社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力具有現(xiàn)實(shí)作用。當(dāng)前，我國(guó)阻礙老年人勞動(dòng)的突出問(wèn)題是，立法將老年人排斥在正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)之外。這不僅造成了勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)，而且由此帶來(lái)了就業(yè)年齡歧視、平等就業(yè)權(quán)遭受侵害等突出法律問(wèn)題。
我國(guó)法律對(duì)超齡勞動(dòng)者權(quán)益保障存在制度性缺失，主要表現(xiàn)為超齡勞動(dòng)者沒(méi)有被納入《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)的保護(hù)范圍。超齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利受到年齡歧視。大量身體健康、經(jīng)驗(yàn)豐富的超齡勞動(dòng)者被拒絕進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)或者不能確定勞動(dòng)關(guān)系。我國(guó)司法實(shí)踐大多認(rèn)定已經(jīng)達(dá)到退休年齡并且享有養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的超齡勞動(dòng)者，退休后再次與用人單位形成的是勞務(wù)關(guān)系，不再是勞動(dòng)關(guān)系。因而，超齡勞動(dòng)者無(wú)法得到勞動(dòng)法保護(hù)，發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議只能通過(guò)民事訴訟進(jìn)行維權(quán)，耗時(shí)長(zhǎng)成本高。例如，超齡勞動(dòng)者在工作中受傷能否被認(rèn)定為工傷，在司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。
為掃清老年人勞動(dòng)的不合理規(guī)定，可以采取下列舉措：第一，在《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》中明確規(guī)定禁止就業(yè)年齡歧視，并適時(shí)出臺(tái)《反就業(yè)歧視法》將年齡作為禁止就業(yè)歧視的要素之一。第二，進(jìn)一步細(xì)化禁止就業(yè)年齡歧視的具體規(guī)定。立法可以從規(guī)范對(duì)象范圍、主客觀標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任倒置等方面，詳細(xì)規(guī)定就業(yè)年齡歧視行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第三，暢通完善超齡勞動(dòng)者就業(yè)歧視維權(quán)的法律救濟(jì)渠道。例如，消除歧視行為的禁制令、損害勞動(dòng)收入的經(jīng)濟(jì)賠償、侵害基本勞動(dòng)權(quán)利的精神損害賠償?shù)取Ａ⒎ㄐ柘到y(tǒng)地規(guī)制勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)超齡勞動(dòng)者就業(yè)年齡的歧視行為，讓老年人勞動(dòng)權(quán)利得到切實(shí)保障，真正實(shí)現(xiàn)老有所為。
三、“后繼有人”——優(yōu)化生育福利立法，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)改善
應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的立法還應(yīng)當(dāng)著力促進(jìn)生育率提高與增加新生人口，才能從根本上解決這一問(wèn)題。從短期看，這可以為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化做好觀念更新、制度設(shè)計(jì)以及資源整合等爭(zhēng)取更長(zhǎng)的“窗口期”；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這是延緩人口老齡化進(jìn)程、解決人口老齡化問(wèn)題的根本之策。
(一)立法優(yōu)化生育政策，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)改善
在決定人口老齡化進(jìn)程的“一老一小”兩個(gè)關(guān)鍵因素中，我國(guó)人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)已不可逆，生育率則是可以積極作為的可變因素。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》指出，“優(yōu)化生育政策，有利于改善人口結(jié)構(gòu)，減緩人口老齡化進(jìn)程，促進(jìn)代際和諧。”該決定強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)化生育政策，要以法治為保障。生育政策改革將長(zhǎng)期以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題方面的創(chuàng)新理念、改革成果、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律。”
從2011年到2021年的十年時(shí)間里，我國(guó)生育政策經(jīng)歷了從“允許雙獨(dú)二孩”到“全面放開(kāi)三孩”的巨大轉(zhuǎn)變，這背后是我國(guó)新生人口大幅減少的急迫現(xiàn)實(shí)。我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入“低生育率時(shí)代”，“少子化”特征明顯。2020年我國(guó)人口出生率僅為0.852%，首次跌破1%。2021年我國(guó)凈增人口僅48萬(wàn)人，已基本接近人口零增長(zhǎng)。而到2022年末，全國(guó)人口比上年末減少85萬(wàn)人，正式開(kāi)啟了人口負(fù)增長(zhǎng)的進(jìn)程。我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化表現(xiàn)為人口生育率下降速度和人口老齡化上升速度“雙過(guò)快”勢(shì)頭。新生人口大幅下降、老年人口迅速增長(zhǎng)，共同作用導(dǎo)致我國(guó)人口老齡化程度嚴(yán)重加劇。中國(guó)人口的主要風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)從人口數(shù)量過(guò)大和增長(zhǎng)過(guò)快，轉(zhuǎn)向持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)、極低生育率與快速老齡化。目前，我國(guó)生育政策日漸放開(kāi)，但受到生育負(fù)擔(dān)、社會(huì)觀念、生活方式等因素影響，總體生育意愿仍然不高。我國(guó)還需通過(guò)立法進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量以構(gòu)建生育、養(yǎng)育、教育成本的社會(huì)共擔(dān)機(jī)制，形成支持積極生育的社會(huì)環(huán)境，釋放社會(huì)生育潛能。
(二)“全面三孩”政策及配套支持措施的立法保障
我國(guó)生育政策逐步放開(kāi)，已經(jīng)進(jìn)入“全面三孩”時(shí)代。立法優(yōu)化生育政策，包括兩個(gè)方面：一是消除法律上的生育限制，這是“可不可以生”的問(wèn)題；二是從法律上減輕生育負(fù)擔(dān)，這是“愿不愿意生”的問(wèn)題。立法優(yōu)化生育政策不僅要允許生育更要支持生育，為實(shí)施“全面三孩”政策及配套支持措施提供具體立法保障?！度丝谂c計(jì)劃生育法》兩次修改，亮點(diǎn)不僅是放開(kāi)生育限制，更關(guān)鍵的是配套實(shí)施積極生育支持措施。
1.放開(kāi)生育限制，提倡適齡婚育
第一，2021年《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定“一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女”，為實(shí)施“全面三孩”政策提供了立法保障。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，總和生育率至少要達(dá)到2.1以上才能保證正常的人口世代更替水平。根據(jù)之前的“全面二孩”政策，即使全國(guó)平均一對(duì)夫妻生育兩名子女，我國(guó)人口數(shù)量從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看依然將呈現(xiàn)緩慢減少趨勢(shì)。并且，部分育齡夫妻生育意愿低、沒(méi)有生育意愿或者無(wú)法生育。還有一定數(shù)量的適齡青年沒(méi)有結(jié)婚意愿。因此至少部分夫妻生育三名子女以上，才能保證我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。人口發(fā)展具有長(zhǎng)周期性和強(qiáng)慣性，一旦出現(xiàn)問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。我國(guó)的人口基數(shù)龐大，需要特別重視人口風(fēng)險(xiǎn)的積聚放大。“嬰兒潮”是國(guó)家發(fā)展生生不息的源動(dòng)力?！度丝谂c計(jì)劃生育法》的修訂為“全面三孩”政策提供了立法保障，有助于激發(fā)社會(huì)生育潛力促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。
第二，2021年《人口與計(jì)劃生育法》新增的“國(guó)家提倡適齡婚育”，并非內(nèi)容空洞的宣傳口號(hào)而是具有價(jià)值意涵的法律規(guī)范。對(duì)提倡適齡婚育的規(guī)范內(nèi)涵建構(gòu)，可以在立法層面引入“積極生育”觀。提倡適齡婚育對(duì)包括憲法、民法、社會(huì)法等在內(nèi)的與人口相關(guān)的整個(gè)法律體系，都具有價(jià)值貫徹和規(guī)范誡命的意義以及系統(tǒng)調(diào)整的要求。提倡適齡婚育是以法治促進(jìn)形成鼓勵(lì)生育的社會(huì)氛圍的重要方式。但應(yīng)當(dāng)注意，“積極生育”觀的規(guī)范展開(kāi)必須注意公權(quán)力與私權(quán)利的協(xié)調(diào)。加大輿論宣傳、強(qiáng)化價(jià)值引導(dǎo)以及完善支持措施是落實(shí)“積極生育”觀的首要方式。在“積極生育觀”的規(guī)范展開(kāi)中，要盡可能避免用“社會(huì)強(qiáng)制的生育計(jì)劃”代替“家庭自主的生育安排”。
2.完善支持措施，減輕生育負(fù)擔(dān)
《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、子女照料、女性對(duì)職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂(yōu)等成為制約生育的主要因素。”因此，降低生育、養(yǎng)育、教育成本(“三育成本”)以及保障女性就業(yè)權(quán)益，是完善和落實(shí)積極生育支持措施的立法保障的重要內(nèi)容?！度丝谂c計(jì)劃生育法》新增第24條規(guī)定：“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。”同時(shí)，《人口與計(jì)劃生育法》需要與《社會(huì)保險(xiǎn)法》《個(gè)人所得稅法》《教育法》《義務(wù)教育法》《勞動(dòng)法》《婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律協(xié)調(diào)配合，并涉及地方性法規(guī)的細(xì)化規(guī)定與具體落實(shí)。
人口經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，生育成本高低決定了生育意愿高低。生育成本可以分為三大部分：第一，以養(yǎng)育子女花銷(xiāo)為代表的“直接成本”；第二，以生育期間不能工作失去收入為代表的“薪酬損失”；第三，以因生養(yǎng)子女而離開(kāi)工作為代表的“人力損失”。2022年7月25日，國(guó)家衛(wèi)健委等17部門(mén)日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，旨在加快建立積極生育支持政策體系，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平、促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展提供有力支撐。調(diào)查顯示，不同年齡階段的生育群體對(duì)不同類(lèi)型生育成本的敏感度差異較大。經(jīng)濟(jì)壓力是“70、80、90后”共同面臨的問(wèn)題。但是“70后”和“80后”主要是受到直接成本與薪酬損失約束而被迫放棄生育，“90后”則對(duì)于人力損失更敏感，考慮個(gè)人發(fā)展和生活質(zhì)量而主動(dòng)放棄生育。因此，針對(duì)不同群體的顧慮與需求，完善積極生育支持措施需要一套“法律組合拳”。
第一，完善生育休假與保險(xiǎn)制度，降低生育成本。
完善生育休假制度是降低生育成本的重要法律手段。一方面，產(chǎn)假可以幫助女性減少在生育期間的收入損失。《人口與計(jì)劃生育法》第25條、《社會(huì)保險(xiǎn)法》第56條，《勞動(dòng)法》第62條，《婦女權(quán)益保護(hù)法》第27條等明確規(guī)定，產(chǎn)假是女性在生育期間享有的法定權(quán)利。全國(guó)已有北京、上海、浙江、湖北、陜西等多地修訂了《人口與計(jì)劃生育條例》，明確延長(zhǎng)產(chǎn)假。另一方面，中央提出“探索實(shí)施父母育兒假，支持有條件的地方開(kāi)展父母育兒假試點(diǎn)。”2021年《人口與計(jì)劃生育法》第25條新增“國(guó)家支持有條件的地方設(shè)立父母育兒假”，以立法形式鼓勵(lì)育兒假落實(shí)。在地方層面，北京、上海、浙江、河北、山西、黑龍江等多地增設(shè)了育兒假。延長(zhǎng)生育假、增設(shè)育兒假，休假期間工資按出勤照發(fā)讓生育家庭特別是女性的經(jīng)濟(jì)與時(shí)間壓力大大減輕。
立法在完善生育休假制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到由女性專(zhuān)享的過(guò)長(zhǎng)產(chǎn)假可能并不利于女性權(quán)益保護(hù)。例如，根據(jù)《陜西省人口與計(jì)劃生育條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》規(guī)定，在陜西生育三孩的產(chǎn)假長(zhǎng)達(dá)350天。用工單位負(fù)擔(dān)加重，效果可能適得其反。1974年，瑞典成為首個(gè)以由夫妻共享的育兒假取代女性產(chǎn)假的國(guó)家，成功將生育率從1.5大幅提升到2.0。由夫妻雙方共享的育兒假，不僅可以減輕家庭生育經(jīng)濟(jì)、時(shí)間壓力，而且有助于減少女性因生育而中斷工作的風(fēng)險(xiǎn)與歧視，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更有利于維護(hù)女性權(quán)益。
完善生育保險(xiǎn)制度也是降低生育成本的重要法律手段。2021年，生育保險(xiǎn)首次被寫(xiě)入國(guó)家人口戰(zhàn)略的最高文件?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》指出，要“完善生育保險(xiǎn)制度，減輕生育醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。”《人口與計(jì)劃生育法》第24條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生育保險(xiǎn)社會(huì)保障制度。”生育保險(xiǎn)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度，但是相較于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，生育保險(xiǎn)的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第54條規(guī)定，生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼。生育保險(xiǎn)不只為女性職工生育提供醫(yī)療保障，津貼制度還具有更加廣義的制度保障功能。但是，我國(guó)現(xiàn)有的生育保險(xiǎn)制度是在計(jì)劃生育時(shí)期制定的，存在覆蓋范圍窄、待遇保障水平低、生育津貼改革滯后等問(wèn)題。為適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)促進(jìn)生育的人口戰(zhàn)略，立法對(duì)于生育保險(xiǎn)的目標(biāo)理念、制度內(nèi)容與運(yùn)行保障都需要及時(shí)修訂更新。
第二，加強(qiáng)稅收與住房支持，降低養(yǎng)育成本。
降低養(yǎng)育成本，需要在再分配領(lǐng)域以政府為主體充分和均等地提供基本公共服務(wù)。通過(guò)立法提供制度化解決方案，保障服務(wù)的穩(wěn)定、透明、規(guī)范、公平。在減輕家庭養(yǎng)育子女負(fù)擔(dān)方面。2021年《人口與計(jì)劃生育法》新增第27條規(guī)定，國(guó)家采取稅收、住房等支持措施，減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。受計(jì)劃生育政策影響，我國(guó)有大量雙獨(dú)生子女組成的家庭。這些家庭對(duì)上要贍養(yǎng)四位老人，對(duì)下要養(yǎng)育多名子女，經(jīng)濟(jì)壓力巨大。養(yǎng)育子女成本變化對(duì)這些家庭的生育意愿有明顯影響。2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除的通知》，新增嬰幼兒照護(hù)費(fèi)用作為個(gè)稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目以減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。生育問(wèn)題不僅關(guān)系個(gè)人與家庭的延續(xù)，更關(guān)系社會(huì)持續(xù)發(fā)展，國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法調(diào)節(jié)個(gè)人稅收撬動(dòng)社會(huì)生育意愿。例如，德國(guó)的個(gè)人所得稅制具有“生育友好”特點(diǎn)。國(guó)家通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)扣除項(xiàng)目、特別支出扣除項(xiàng)目、非常費(fèi)用扣除項(xiàng)目、津貼補(bǔ)貼免稅項(xiàng)目等使家庭的子女撫養(yǎng)本外部化，以促進(jìn)家庭生育意愿。調(diào)整稅收立法幫助生育家庭減輕經(jīng)濟(jì)壓力，是體現(xiàn)稅法人文關(guān)懷的題中之義。
同時(shí)，住房作為人們生存發(fā)展不可或缺的基本物質(zhì)條件，對(duì)于家庭生育意愿影響明顯。“未能安居，焉能育兒？”很多育齡家庭因住房問(wèn)題不敢或延遲生育。高房?jī)r(jià)是系統(tǒng)性問(wèn)題，加強(qiáng)公租房立法保障可以減輕家庭養(yǎng)育子女的住房壓力?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》提出：“地方政府在配租公租房時(shí)，可根據(jù)未成年子女?dāng)?shù)量在戶(hù)型選擇等方面給予適當(dāng)照顧”。北京市住建委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)公共租賃住房資格復(fù)核及分配管理的通知》規(guī)定，“對(duì)取得公租房備案資格的未成年子女?dāng)?shù)量較多的家庭，區(qū)住房保障管理部門(mén)也可結(jié)合本區(qū)實(shí)際，直接發(fā)放選房通知單組織選房。”北京市成為全國(guó)首個(gè)配合“全面三孩”政策實(shí)施制定公租房配租政策的城市，具有積極示范效應(yīng)。但從內(nèi)容看，該項(xiàng)政策還需要細(xì)化配租標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)可由北京市人大制定地方性法規(guī)以提高效力層級(jí)。
第三，促進(jìn)教育均衡發(fā)展與科學(xué)發(fā)展，降低教育成本。
我國(guó)生育觀念已總體轉(zhuǎn)向“少生優(yōu)育”。高昂的教育成本已成為不少家庭生育的“攔路虎”?！度丝谂c計(jì)劃生育法》第27條規(guī)定，國(guó)家采取支持措施減輕家庭教育負(fù)擔(dān)。雖然《個(gè)人所得稅法》規(guī)定子女教育專(zhuān)項(xiàng)附加減除，可以在一定程度上減輕教育成本，但是不能根本上解決過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的教育成本激增。十九屆六中全會(huì)提出“學(xué)有所教”。“學(xué)有所教”主要體現(xiàn)在教育均衡發(fā)展與科學(xué)發(fā)展兩大方面。
一方面，促進(jìn)教育均衡發(fā)展是避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，減少教育成本的有效方式。公民受教育權(quán)是《憲法》規(guī)定的基本權(quán)利，《教育法》保障公民受教育權(quán)的落實(shí)?！督逃ā返?1條規(guī)定：“國(guó)家采取措施促進(jìn)教育公平，推動(dòng)教育均衡發(fā)展。”《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定：“政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。”子女教育成本一直是我國(guó)家庭花銷(xiāo)的重要部分。推動(dòng)教育均衡發(fā)展減少教育成本是國(guó)家的重要責(zé)任。2021年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)條例(草案征求意見(jiàn)稿)》提出：“推行大學(xué)區(qū)招生和辦學(xué)管理模式，建立義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)制度，健全優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享機(jī)制。”深圳市通過(guò)地方立法打破劃片入學(xué)難題，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。但需注意，“教育均衡”不等于“教育平均”。促進(jìn)教育均衡發(fā)展應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)引導(dǎo)學(xué)校發(fā)展特色辦學(xué)，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)增加教育成本。
另一方面，促進(jìn)教育科學(xué)發(fā)展是防止不當(dāng)教學(xué)，減輕教育負(fù)擔(dān)的重要方法。目前，我國(guó)基礎(chǔ)教育存在優(yōu)質(zhì)教育資源壟斷、市場(chǎng)化教育擴(kuò)張、教育功利化傾向等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。教育負(fù)擔(dān)沉重抑制了年輕人生育意愿，甚至使年輕人對(duì)生育產(chǎn)生畏懼心理。教育教學(xué)應(yīng)當(dāng)遵循學(xué)生成長(zhǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)教育科學(xué)發(fā)展。《義務(wù)教育法》第34條規(guī)定：“教育教學(xué)工作應(yīng)當(dāng)符合教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展特點(diǎn)。”《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》提出，“全面減輕學(xué)生過(guò)重作業(yè)負(fù)擔(dān)，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”即“雙減”政策。“雙減”政策是國(guó)家對(duì)教育科學(xué)化發(fā)展作出的重要指導(dǎo)，從根本上引領(lǐng)教育的發(fā)展方向，從源頭上解決教育負(fù)擔(dān)過(guò)大問(wèn)題。“雙減”政策為具體落實(shí)《教育法》《義務(wù)教育法》的相關(guān)規(guī)定提供了政策支撐。《教育法》《義務(wù)教育法》等則為貫徹執(zhí)行“雙減”政策提供了法治保障。依法落實(shí)“雙減”政策，是解決教育負(fù)擔(dān)過(guò)重而導(dǎo)致“生育焦慮”的有效舉措。
第四，保障就業(yè)權(quán)益完善托育服務(wù)，減輕女性人力負(fù)擔(dān)。
一方面，推動(dòng)性別平等、保障女性就業(yè)權(quán)益是我國(guó)立法的重要目標(biāo)。
生育是女性職業(yè)生涯與社會(huì)生活的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，女性因?yàn)樯龝?huì)暫時(shí)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。客觀上，生育會(huì)對(duì)女性的勞動(dòng)參考率與收入水平產(chǎn)生負(fù)面影響，成為影響女性生育意愿的重要因素。破解生育對(duì)于女性就業(yè)的不利影響，僅憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)法律進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。通過(guò)科學(xué)立法在全社會(huì)植入生育保護(hù)理念，是減輕女性生育負(fù)擔(dān)、提振生育意愿的重要方式。2012年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》以解決女職工在勞動(dòng)中的特殊困難。2021年《人口與計(jì)劃生育法》第3條規(guī)定：“開(kāi)展人口工作，應(yīng)當(dāng)與增加?jì)D女就業(yè)機(jī)會(huì)、提高婦女地位相結(jié)合。”新增第26條規(guī)定：“國(guó)家保障婦女就業(yè)合法權(quán)益，為因生育影響就業(yè)的婦女提供就業(yè)服務(wù)。”2018年《勞動(dòng)法》第13、29、58、62條等，2018年《婦女權(quán)益保障法》第四章“勞動(dòng)與社會(huì)保障權(quán)益”第22、23、24、26、27條等都專(zhuān)門(mén)規(guī)定了女性的平等勞動(dòng)權(quán)利。這些條文規(guī)定用人單位不得以性別與婚育情況為由歧視女性勞動(dòng)者，并為女性在孕期、產(chǎn)期等時(shí)期提供特殊保護(hù)。2021年，《婦女權(quán)益保障法》再次迎來(lái)修改，《婦女權(quán)益保障法(修訂草案)》首次闡釋了“歧視婦女”的具體含義。草案明確列舉了“就業(yè)性別歧視”的主要情形，包括禁止將女性婚育情況作為錄用條件等。并且，草案進(jìn)一步完善了消除就業(yè)性別歧視機(jī)制，建立用人單位約談?wù)闹贫?，推廣女職工特殊權(quán)益專(zhuān)項(xiàng)集體合同等。這些措施有助于鼓勵(lì)用人單位承擔(dān)生育友好的社會(huì)責(zé)任。草案通過(guò)系統(tǒng)化、科學(xué)化的修改，起到預(yù)防、制止和懲治為一體的綜合性的法律社會(huì)功能，為女性權(quán)益特別是女性就業(yè)權(quán)益提供了更加有力的法治保障。
另一方面，十九屆六中全會(huì)提出“幼有所育”。托育服務(wù)有助于消除女性對(duì)生育與工作難以兼顧的擔(dān)憂(yōu)。研究指出，兒童托育服務(wù)覆蓋率每增加2.9%，生育率會(huì)增加0.82%。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口均衡發(fā)展的決定》強(qiáng)調(diào)，“將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展多種形式的普惠服務(wù)。”完善托育服務(wù)是減少育兒人力成本的有效方式。立法保障是完善發(fā)展普惠托育服務(wù)體系的法治基礎(chǔ)。2021年《人口與計(jì)劃生育法》新增第11條規(guī)定：“加強(qiáng)母嬰保健和嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，促進(jìn)家庭發(fā)展。”新增第28條規(guī)定：“各級(jí)政府推動(dòng)建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性。”立法將托育服務(wù)應(yīng)定位為由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)與社會(huì)福利，可全面調(diào)動(dòng)單位、企業(yè)、社區(qū)等各方社會(huì)力量共同建設(shè)普惠托育服務(wù)體系。托育服務(wù)的推廣普及可以讓家庭節(jié)省照護(hù)孩子的精力與時(shí)間，打消生育顧慮?！度丝谂c計(jì)劃生育法》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦托育機(jī)構(gòu)，支持幼兒園和機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)。同時(shí)，《人口與計(jì)劃生育法》強(qiáng)調(diào)政府在建設(shè)普惠托育服務(wù)體系中的主體責(zé)任、引導(dǎo)責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任，明確推動(dòng)建設(shè)普惠托育服務(wù)體系的各項(xiàng)支持措施。立法促進(jìn)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，有助于降低養(yǎng)育成本、改善福利預(yù)期，促進(jìn)家庭實(shí)現(xiàn)未盡的生育意愿。
結(jié)語(yǔ)
人口老齡化是我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)都將面臨的基本國(guó)情，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化與中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)系密切。構(gòu)建與完善應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系，著力解決老年人群面臨的“急難愁盼”問(wèn)題，加強(qiáng)“一老一小”服務(wù)體系建設(shè)，努力走出一條符合中國(guó)實(shí)際、具有中國(guó)特色的積極應(yīng)對(duì)人口老齡化之路，將更好地推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程。
解決人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題，要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用。構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的法律體系，是應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。構(gòu)建應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系，要遵循系統(tǒng)觀念，在架構(gòu)上實(shí)現(xiàn)“縱橫一體化；在內(nèi)容上應(yīng)圍繞“一老一小”制定具體法律抓手，重點(diǎn)突出老年人的生活保障與權(quán)利保護(hù)并統(tǒng)籌兼顧生育、就業(yè)等相關(guān)問(wèn)題。應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問(wèn)題的法律體系，既要通過(guò)健全養(yǎng)老保障立法，維護(hù)老年人的社會(huì)參與權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)利，及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)人口快速老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老壓力；又要通過(guò)優(yōu)化生育政策，減輕生育負(fù)擔(dān)促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)改善，長(zhǎng)遠(yuǎn)根本上解決人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題。
（李賢森：北京理工大學(xué)法學(xué)院副研究員，北京理工大學(xué)國(guó)際爭(zhēng)端預(yù)防和解決研究院研究員，北京理工大學(xué)科技人權(quán)研究中心研究員，法學(xué)博士。）
【本文受北京理工大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)啟動(dòng)計(jì)劃支持。本文系國(guó)家社科重大項(xiàng)目“美國(guó)技術(shù)出口管制的法律制度、趨勢(shì)及中國(guó)的對(duì)策”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：21VGQ002)的階段性成果?！?/p>
Abstract：The rapid development of population aging is a current social reality in China，and the issue of elderly care security has become a hot topic of social concern.The legal framework for addressing the issue of elderly care security in the context of aging population needs to follow a systematic approach，and the system should achieve“vertical and horizontal integration”；In terms of content，specific legal measures should be formulated around“old and young”，with a focus on highlighting the living security and rights protection of the elderly，and taking into account aspects such as childbirth and employment.It is necessary to establish a sound legal system for elderly care security，safeguard the social participation and labor rights of the elderly，and effectively alleviate the pressure of aging population on elderly care.It is need to optimize the birth policy to reduce the burden of childbirth，promote population structure improvement and long-term balanced development，and fundamentally solve the problem of elderly care security.Improving the legal system to deal with pension security issues in the context of population aging will better promote the process of Chinese path to modernization.
Keywords：Population aging；Legal response；the Old and the Young；Elderly care security；Maternity policy
(責(zé)任編輯 孟 濤)
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