全球人權(quán)治理視域下國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的四重監(jiān)督程序
（中國）涂云新
在人權(quán)的時(shí)代，全球人權(quán)治理是以聯(lián)合國為核心的國際體系的重大議題，它業(yè)已成為了支撐現(xiàn)代國際法和現(xiàn)代國際關(guān)系向前發(fā)展的制度基礎(chǔ)。當(dāng)代國際關(guān)系日漸呈現(xiàn)出一種高度復(fù)雜的互賴關(guān)系，無論是在區(qū)域還是在全球?qū)用嫔?，國際人權(quán)建制（International human rights regimes）都已經(jīng)深深影響了當(dāng)前的全球人權(quán)治理體系。本文將國際人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)制置于全球人權(quán)治理的語境中，試圖總結(jié)和凝練現(xiàn)有國際人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)在組織運(yùn)行方面的共通性結(jié)構(gòu)特征，重點(diǎn)分析其監(jiān)督實(shí)施程序的法律基礎(chǔ)和面臨的挑戰(zhàn)，以期能較為系統(tǒng)性地厘定國際人權(quán)建制可能面臨的挑戰(zhàn)，從而為全球人權(quán)治理貢獻(xiàn)智識。
一、國際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的四種主要監(jiān)督機(jī)制
古羅馬法諺云：“協(xié)議必須被遵守”（Pacta sunt servanda），這種理念也以國際習(xí)慣法的方式被編纂在了《維也納條約法公約》之中。條約之實(shí)施及建基于此種理念之上的監(jiān)督機(jī)制的完善是“二戰(zhàn)”以來國際人權(quán)法實(shí)踐的核心問題之一。圍繞著國際人權(quán)條約實(shí)施的一般法理和國家實(shí)踐，法學(xué)界展開了多個(gè)維度的學(xué)術(shù)爭鳴和探討，其中備受關(guān)注的問題是條約監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行結(jié)構(gòu)及其面臨的挑戰(zhàn)。為了限定論域，本文論證的前提和基礎(chǔ)是劃分和切割既相互關(guān)聯(lián)又相對獨(dú)立的三組法律問題：首先是國際人權(quán)的國際法實(shí)施問題和國際人權(quán)的國內(nèi)法實(shí)施問題，前者是基于國際人權(quán)條約的履行而生成的條約法問題，后者是基于一國憲制安排而形成的基本權(quán)利保障問題；其次是國際人權(quán)條約實(shí)施的廣義問題和人權(quán)條約本身創(chuàng)設(shè)的監(jiān)督機(jī)制問題，前者是在條約法意義上探討國際人權(quán)公約的締結(jié)、效力、解釋、適用和國家實(shí)踐等問題，而后者是在國際人權(quán)公約所設(shè)定的法律程序中探討監(jiān)督機(jī)構(gòu)的依據(jù)、權(quán)限、運(yùn)行規(guī)則、工作方法、步驟和措施等問題；三是國際人權(quán)的廣義保障問題和國際人權(quán)的準(zhǔn)司法救濟(jì)問題。
目前負(fù)責(zé)監(jiān)督國際人權(quán)條約實(shí)施的“條約機(jī)構(gòu)”已經(jīng)有十個(gè)之多，觀察和總結(jié)十個(gè)“條約機(jī)構(gòu)”在近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展歷程，我們可以看到在國際人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)制中已經(jīng)逐漸形成了以“締約國報(bào)告程序”“國家間來文程序”“個(gè)人申訴程序”“調(diào)查程序”為核心的四重程序，它們共同擔(dān)負(fù)著監(jiān)督國際人權(quán)條約履行的使命。
二、締約國報(bào)告程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)
（一）締約國報(bào)告程序的法律基礎(chǔ)
締約國報(bào)告程序系指人權(quán)條約的締約國必須按照其所批準(zhǔn)的公約之規(guī)定，向人權(quán)條約相應(yīng)的條約機(jī)構(gòu)提交定期報(bào)告，用以說明締約國為了落實(shí)人權(quán)公約所采取的包括立法、司法、行政等方面的措施，爭取人權(quán)條約所確認(rèn)的權(quán)利得到切實(shí)享有。
締約國報(bào)告制度的目的在于在國際層面上提供一個(gè)統(tǒng)一的法律框架，以便締約國在這個(gè)框架內(nèi)按照一套協(xié)調(diào)精簡的程序完成其加入的所有國際人權(quán)條約規(guī)定的報(bào)告義務(wù)。報(bào)告程序一般分為締約國搭建報(bào)告編寫機(jī)構(gòu)框架、締約國自行采集數(shù)據(jù)、締約國起草和擬定報(bào)告、締約國向條約機(jī)構(gòu)報(bào)告。締約國的報(bào)告起草和撰寫的過程被視為是一個(gè)國家行為，同時(shí)這種國家行為必須在各國憲制框架內(nèi)確保其既能夠代表國家一級的官方態(tài)度，又能夠吸納和融合民意機(jī)關(guān)、民間社會(huì)的觀點(diǎn)和訴求。
（二）締約國報(bào)告程序面臨的法律挑戰(zhàn)
在國際人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)制的四重程序中，締約國的報(bào)告義務(wù)雖然是唯一一個(gè)強(qiáng)制性的法律程序，但是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在這一機(jī)制中卻面臨著自身能力建設(shè)、審議周期、后續(xù)執(zhí)行能力等諸多挑戰(zhàn)。首先，條約機(jī)構(gòu)受制于專家人數(shù)之限制和財(cái)政資源的不足，尚不足以應(yīng)對繁重的工作負(fù)擔(dān)。其次，就審議周期而言，受制于一年中固定的會(huì)期，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)很難在每年兩次左右的短暫會(huì)期內(nèi)對大量的締約國報(bào)告進(jìn)行系統(tǒng)而細(xì)致的審議。第三，就后續(xù)執(zhí)行能力而言，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在針對締約國報(bào)告做出結(jié)論性意見后一般是通過“建議”的方式來督促締約國履行其條約義務(wù)，并無強(qiáng)制約束力。
三、國家間來文程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)
（一）國家間來文程序的法律基礎(chǔ)
與締約國的報(bào)告程序不同的是，國家間來文程序在多數(shù)情況之下是一種“任擇性程序”（Optional Procedure），也就是說，人權(quán)公約的某一個(gè)締約國（A國）認(rèn)為另一個(gè)締約國（B國）存在嚴(yán)重違反公約原則和條文的情況，則A國可以向條約機(jī)構(gòu)提起對B國的來文。就“任擇性程序”的啟動(dòng)而言，在大多數(shù)情況下，國家間來文對一締約國的可適用性需以該國事先發(fā)表接受聲明為前提。締約國的接受聲明可以隨時(shí)作出，且往往是可撤回的。國家間來文程序的有效運(yùn)行關(guān)鍵在于相關(guān)人權(quán)公約所設(shè)定的條約機(jī)構(gòu)（或相關(guān)委員會(huì)）在管轄權(quán)（Jurisdiction）上面的正當(dāng)性和合法性。若發(fā)生爭議的兩個(gè)締約國均以法定的程序明確宣示或者聲明接受條約機(jī)構(gòu)（或相關(guān)委員會(huì)）的管轄權(quán)，則國家間來文的程序才可以進(jìn)入真正的對抗階段，也唯有此，相關(guān)的條約機(jī)構(gòu)（或者有關(guān)的委員會(huì)）才可以基于國家間的同意而進(jìn)行調(diào)查、形成報(bào)告或者審查指控本身是否能夠成立。
（二）國家間來文程序面臨的法律挑戰(zhàn)
自國家間來文程序被載入諸多人權(quán)公約之后的國際實(shí)踐來看，人權(quán)公約所引發(fā)的締約國之間爭議所牽涉的范圍不僅是法律方面的，也可能是一種包含有廣義國際關(guān)系意涵的政治爭議。就人權(quán)公約的解釋方面，國家雖然基于一種主權(quán)意義上的“同意”（consent）而與他國訂立了公約且在其憲制程序內(nèi)批準(zhǔn)了公約，但是圍繞著某些公約條款履行中的法律解釋問題的爭議，可能是一個(gè)更為重大的法律難題。就廣義的國際政治而言，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)國家都不會(huì)主動(dòng)適用這種投訴程序，許多人權(quán)公約中存在的國家間來文程序也從未被啟動(dòng)，其原因在很大意義上是這種指控程序極容易被“政治化”，嚴(yán)重影響國家之間的經(jīng)貿(mào)往來和其他方面的友好關(guān)系，各國政府也一貫警惕這個(gè)被各締約國試圖回避的“潘多拉盒子”。
四、個(gè)人申訴程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)
（一）個(gè)人申訴程序的法律基礎(chǔ)
個(gè)人申訴程序（Individual Complaint）[ 申訴和來文在本文中交叉使用，理由有二：其一，一般來說，依照聯(lián)合國人權(quán)高專辦（OHCHR）官方文件的指引，向某個(gè)委員會(huì)提出的申訴或者控告也稱“來文”或“請?jiān)?rdquo;；其二，在英文原文中，Individual Communication和Individual Complaint兩個(gè)詞語也在聯(lián)合國的官方文件中交替使用。理論和實(shí)務(wù)界在中文翻譯方面也將“來文”和申訴兩個(gè)中文詞語交替使用。值得說明的是，《Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights》中的英文原文使用的是“Communication”一詞，《公民權(quán)利及政治權(quán)利國際公約議定書》（第一議定書）的官方中文翻譯文本使用了“來文”一詞。]也被稱為個(gè)人投訴程序或者個(gè)人來文程序（Individual Communication），它是指人權(quán)公約規(guī)定的權(quán)利受到侵害的個(gè)人或者個(gè)人群體向國際人權(quán)組織和機(jī)構(gòu)提請審議的一種制度。個(gè)人申訴程序的建立是對近現(xiàn)代國際法的一大貢獻(xiàn)和發(fā)展，它使得個(gè)人或者集體在某種特定條件成就的情況下也被視為了國際法的主體。人權(quán)法的發(fā)展引領(lǐng)著國際法主體理論的突破，國際法律制度突破了傳統(tǒng)主權(quán)國家或者國際組織一統(tǒng)天下的局面，國際人權(quán)法猶如一把利劍在以“主權(quán)巖石”所壘砌的傳統(tǒng)法律秩序之下開拓了新的疆域——主權(quán)國家必須對其領(lǐng)土管轄區(qū)上生活的人民的權(quán)利保障盡到最低限度的國際義務(wù)。
在國際人權(quán)法中，基于人權(quán)公約的個(gè)人申訴程序的啟動(dòng)必須符合較為嚴(yán)格的條件。任何人在滿足了一定的條件之后，均可以依據(jù)公約之規(guī)定向條約機(jī)構(gòu)提請個(gè)人申訴程序。個(gè)人申訴程序是個(gè)人（或者組織）針對締約國政府的一種申訴，這種申訴程序是一種準(zhǔn)法律程序（Quasi-judicial），具有一定的對抗性。個(gè)人申訴必須滿足以下的可受理性條件（The admissibility requirements）：第一，申訴方必須具有受害者地位（Victim Status）。第二，申訴方必須窮盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)（Exhaustion of Domestic Remedies）。第三，申訴必須在合理的期限內(nèi)提出（Reasonable Time）。第四，申訴不得被視為不可受理的屬事（ratione materiae）。第五，申訴人必須排除證據(jù)明顯不足的情況（Manifestly Ill-Founded）。
（二）個(gè)人申訴程序面臨的法律挑戰(zhàn)
個(gè)人申訴程序的建立可謂是“普遍人權(quán)體系的歷史中的一座里程碑”，它試圖通過準(zhǔn)司法個(gè)案的方式累計(jì)一種具有一致性和連貫性的判例法規(guī)則來推動(dòng)國際人權(quán)法的發(fā)展。人權(quán)條約機(jī)構(gòu)目前面臨的挑戰(zhàn)則在于能否發(fā)展出一套令締約國信服的、有關(guān)公約權(quán)利的判例理論(jurisprudence)。而這種“判例理論”的發(fā)展受制于兩個(gè)因素，一是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)本身在解釋公約權(quán)利方面的權(quán)限邊界問題，二是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在處理個(gè)人來文方面的自身能力問題。 一般而言，條約機(jī)構(gòu)對個(gè)人申訴的審查一般會(huì)同時(shí)審議申訴的可受理性問題和實(shí)質(zhì)問題。
五、調(diào)查程序的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其法律挑戰(zhàn)
（一）調(diào)查程序的法律基礎(chǔ)
所謂的調(diào)查程序（Inquiry Procedure）指的是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在符合一定條件下，根據(jù)可靠資料，顯示某一締約國嚴(yán)重或有系統(tǒng)地侵犯人權(quán)公約規(guī)定的任何權(quán)利時(shí)，可以決定指派一名或多名委員對締約國開展調(diào)查。例如，《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》第8條規(guī)定和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約任擇議定書》第11條和第12條之規(guī)定，若獲得相關(guān)締約國的同意或批準(zhǔn)，調(diào)查可能包括對該國領(lǐng)土的訪問。
（二）調(diào)查程序面臨的法律挑戰(zhàn)
就國際人權(quán)機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀來看，調(diào)查程序面臨的挑戰(zhàn)可能更為巨大。首先，調(diào)查程序在核心國際人權(quán)公約中的覆蓋面和適用率不足。第二，作為一種任擇性程序的調(diào)查程序在啟動(dòng)方面的“選擇性”問題降低了該準(zhǔn)司法程序的公信力和正當(dāng)性。第三，調(diào)查程序的實(shí)施嚴(yán)重依賴于締約國的準(zhǔn)許和配合。面對人權(quán)侵犯情形最嚴(yán)重或規(guī)模最大的情形，人權(quán)條約機(jī)構(gòu)在信息的獲取方面，不但依賴于非政府組織的報(bào)告，而且極有可能需要進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。實(shí)地調(diào)查是否能夠順利開展最終取決于締約國是否準(zhǔn)許和配合，這就使得締約國極有可能基于主權(quán)的抗辯而拒絕配合人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的調(diào)查，“嚴(yán)重或大規(guī)模的連續(xù)性人權(quán)侵犯的情形”就逃脫了調(diào)查程序的制約。
六、結(jié)論
面對人權(quán)條約機(jī)構(gòu)運(yùn)行的種種法律挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)困境，國際社會(huì)必須深刻認(rèn)識到制度設(shè)施在國際政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的角色界限問題，一方面，條約機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)守和夯實(shí)其機(jī)構(gòu)建制的民主正當(dāng)性（Democratic Legitimacy）問題，在公約的解釋權(quán)限、限度方面妥善處理好委員會(huì)解釋與締約國解釋的關(guān)系問題。另一方面，條約機(jī)構(gòu)也必須強(qiáng)化本身的制度能力（Institutional Capacity），不斷在人力資源、財(cái)政資源、工作機(jī)制和工作負(fù)荷等方面提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行的有效性和實(shí)效性。囿于國際政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及相關(guān)歷史條件等因素的制約，“條約機(jī)構(gòu)”在構(gòu)建人類和平時(shí)期的國際人權(quán)法律秩序的征程中仍然面臨諸嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但“四重程序”的推進(jìn)和完善將促使人類社會(huì)向著《世界人權(quán)宣言》所昭示的目標(biāo)不斷前進(jìn)。
（作者涂云新系復(fù)旦大學(xué)人權(quán)研究中心青年研究員）
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