摘要
卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問題是國際足聯(lián)治理世界杯人權(quán)問題的首次實(shí)踐。國際足聯(lián)是根據(jù)瑞士國內(nèi)法成立的組織，在國際法律文件與國際足聯(lián)有關(guān)的國際司法實(shí)踐中，國際足聯(lián)被認(rèn)為是國內(nèi)組織。在國內(nèi)法維度，國際足聯(lián)參與與國際足聯(lián)有關(guān)的人權(quán)治理的法律淵源由瑞士國內(nèi)法、卡塔爾國內(nèi)法，以及瑞士和卡塔爾各自締結(jié)或參加的有關(guān)人權(quán)保護(hù)的條約三部分組成。然而，沒有任何法律授權(quán)國際足聯(lián)獨(dú)立介入卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問題。國際足聯(lián)既不是卡塔爾或瑞士國內(nèi)法規(guī)定的有權(quán)處理人權(quán)問題的法定機(jī)關(guān)，也沒有取得國際人權(quán)公約、企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定的任何授權(quán)。國際足聯(lián)治理世界杯人權(quán)問題不具備合法性。
關(guān)鍵詞：國際足聯(lián)；國際人權(quán)法；人權(quán)；企業(yè)人權(quán)盡責(zé)
一、前言
2010 年，卡塔爾成功贏得 2022 年國際足聯(lián)世界杯（2022 FIFA World Cup，以下簡(jiǎn)稱“世界杯”）主辦權(quán)并開始建設(shè)比賽場(chǎng)館。在隨后的場(chǎng)館建設(shè)過程中，一直伴隨有卡塔爾侵犯人權(quán)的國際社會(huì)輿論。2021年2月，《衛(wèi)報(bào)》報(bào)道稱，自2010年卡塔爾獲得世界杯主辦權(quán)以來，有6500余名來自印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國和斯里蘭卡的移民勞工因卡塔爾世界杯場(chǎng)館建設(shè)的高強(qiáng)度勞動(dòng)而死亡。
為此，國際足聯(lián)采取了多種方式，以期解決卡塔爾在世界杯場(chǎng)館建設(shè)期間出現(xiàn)的勞工人權(quán)問題。2017年初，國際足聯(lián)成立人權(quán)咨詢委員會(huì)，旨在為國際足聯(lián)在涉人權(quán)事務(wù)上的責(zé)任提供獨(dú)立建議，尤其是卡塔爾存在的建筑工地勞工人權(quán)問題。2018年5月29日，國際足聯(lián)啟動(dòng)新的人權(quán)辯護(hù)申訴機(jī)制，為維護(hù)人權(quán)人士和媒體代表提供申訴途徑，以便在“他們認(rèn)為自己的權(quán)利受到國際足聯(lián)活動(dòng)工作的不當(dāng)限制”的情況下可以提起申訴。為了保證世界杯順利舉行，卡塔爾政府接受了國際足聯(lián)的這些做法。2019年，卡塔爾建立卡塔爾世界杯最高委員會(huì)工人福利標(biāo)準(zhǔn)（The SC's Workers Welfare Standards, WWS)，并要求所有世界杯的合作商履行該勞工標(biāo)準(zhǔn)；2020 年 3 月，卡塔爾頒布第 18 號(hào)法律，取消了移民工人更換工作需要雇主許可的規(guī)定，并確立了非歧視性的最低工資。在世界杯期間，國際足聯(lián)又進(jìn)一步設(shè)立了卡塔爾 2022 年世界杯申訴機(jī)制（FIFA World Cup Qatar 2022™ Grievance Mechanism，以下簡(jiǎn)稱“申訴機(jī)制”），以解決卡塔爾世界杯期間出現(xiàn)的人權(quán)問題。在國際足聯(lián)的參與下，卡塔爾政府改善勞工待遇的措施得到了國際社會(huì)的認(rèn)可，有部分學(xué)者認(rèn)為這是國際人權(quán)領(lǐng)域的重大發(fā)展。2022年，國際足聯(lián)主席詹尼·因凡蒂諾表示，卡塔爾在法律層面做出的改變已經(jīng)為數(shù)十萬勞工帶來了具體的好處。
盡管卡塔爾在勞工待遇方面做出了改變，但隨著世界杯場(chǎng)館的落成，卡塔爾對(duì)外國勞工的需求大大減少，其是否能夠起到積極效果仍未可知。值得注意的是，在世界杯結(jié)束之后，國際足聯(lián)保留了申訴機(jī)制，并將申訴范圍擴(kuò)大至與國際足聯(lián)活動(dòng)有關(guān)的任何人權(quán)問題。國際足聯(lián)在卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問題中的角色和作用顯示出未來類似組織參與一國人權(quán)事務(wù)的可能趨勢(shì)。對(duì)國際足聯(lián)的主體適格性和地位合法性需要進(jìn)一步探討，國際足聯(lián)基于什么身份參與人權(quán)事務(wù)，具備的效力如何？國際足聯(lián)適用的規(guī)范依據(jù)是什么，是否具有合法性？對(duì)這些問題作一個(gè)回溯澄清，有助于明確國際足聯(lián)參與人權(quán)事務(wù)的范圍和效力。
二、國際足聯(lián)的法律地位
國際足聯(lián)在對(duì)外宣傳和工作交往中，一般以足球協(xié)會(huì)的身份進(jìn)行自我介紹，很少宣稱自己是政府間組織或非政府組織，在與聯(lián)合國的多項(xiàng)人權(quán)合作中，也多將與聯(lián)合國的關(guān)系定位為戰(zhàn)略合作伙伴，雙方只在具體事務(wù)方面進(jìn)行合作。由于名稱及全球影響力等原因，國際足聯(lián)常被認(rèn)為是一個(gè)政府間國際組織。但國際足聯(lián)是一個(gè)政府間組織還是非政府組織、是國際組織還是國內(nèi)組織，涉及國際足聯(lián)的性質(zhì)和主體資格，這會(huì)對(duì)國際足聯(lián)在適用法律和行為效力問題上產(chǎn)生影響，并進(jìn)而決定其參與處置人權(quán)問題的方法和合法性。因此，有必要首先明確國際足聯(lián)在法律上的地位。
關(guān)于國際足聯(lián)的性質(zhì)，其官方章程（FIFA Statutes）第一部分“通用條款” 第一條第 1 款明確規(guī)定，國際足聯(lián)是一家根據(jù)《瑞士民法典》第60條成立的社會(huì)團(tuán)體，即一家社團(tuán)（Association）。也正因?yàn)槭且患疑鐖F(tuán)而不是國際組織，所以國際足聯(lián)才以“會(huì)員單位”而非國家組織作為基本的組成單元。據(jù)此，國際足聯(lián)應(yīng)當(dāng)被看作是一個(gè)國內(nèi)的非政府組織。
如果國際足聯(lián)被認(rèn)為是國際組織，那么他的合法性來源應(yīng)當(dāng)以一系列有關(guān)人權(quán)的國際法律文件為直接依據(jù)，而不是當(dāng)事國締結(jié)或加入的條約；如果國際足聯(lián)被認(rèn)為是國內(nèi)組織，則其合法性幾乎不可能源于國際法律文書的直接授權(quán)，除非文書經(jīng)過瑞士政府或卡塔爾政府的批準(zhǔn)或者轉(zhuǎn)化而適用于國內(nèi)。此外，確定國際足聯(lián)的法律地位還有助于確定國際足聯(lián)參與處置人權(quán)問題的方式，例如，國內(nèi)組織一般只能通過訴訟、舉報(bào)、投訴等方法向國內(nèi)政府或司法機(jī)關(guān)提出訴求，就歐洲地區(qū)而言可以向區(qū)域性法院，如歐洲人權(quán)法院提起訴訟，但不能直接要求侵害國政府停止侵害并對(duì)其施加制裁。國際組織則可以直接同侵害國政府溝通，在侵害國不同意的情況下依據(jù)國際法做出相應(yīng)處理。因此，根據(jù)現(xiàn)有的國際法規(guī)則，如果國際足聯(lián)想要通過其申訴機(jī)制處置卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問題，其似乎不能直接在國際法層面進(jìn)行干涉。
對(duì)非政府組織的法律地位和資格，1952年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)在第288(X)號(hào)決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。1968年，在聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)通過的1296號(hào)(XLIV)決議中，規(guī)定了聯(lián)合國同非政府組織關(guān)系的法律體系。美洲國家組織在1971年通過的《美洲國家組織與聯(lián)合國、聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)及其他國內(nèi)和國際組織建立合作關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)》中，把非政府組織定義為“任何由私人性質(zhì)的自然人或法人組建的國內(nèi)或國際組織”。歐洲委員會(huì)在1986年的《承認(rèn)國際非政府組織法律人格的歐洲公約》中第1條規(guī)定：“本公約適用于符合以下條件的協(xié)會(huì)、基金或其他私人機(jī)構(gòu)：它的國際事務(wù)具有非營利性目標(biāo)；根據(jù)一成員方國內(nèi)法成立并受其管轄；其活動(dòng)效力影響兩個(gè)國家以上；以及在某一成員方境內(nèi)擁有法定的辦公場(chǎng)所，并在該成員方境內(nèi)或在其它成員方境內(nèi)具有核心管理和控制力。”從歐洲委員會(huì)的定義可以看出，非政府組織即使活動(dòng)具有跨國性，也只受成立國法律的約束。1996年，聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)在其《關(guān)于聯(lián)合國與非政府組織咨商關(guān)系》的第4號(hào)決議中也對(duì)非政府組織的概念進(jìn)行了重構(gòu)。該文件將其所提及的“非政府組織”定義并解釋為“國家、次區(qū)域、區(qū)域或國際各層次的非政府組織”。綜上，非政府組織是由私人建立的，活動(dòng)范圍具有國際性的國內(nèi)組織。
然而，活動(dòng)范圍的跨國性并未賦予非政府組織國際法主體的法律地位。20世紀(jì)80年代，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為非政府組織并不具備國際法上的人格，認(rèn)為它們是在“國際法之外”的，諸如國際法學(xué)會(huì)、國際律師協(xié)會(huì)、國際法官協(xié)會(huì)等組織都是內(nèi)國法上的組織，充其量被稱為“外國組織”，而與具有國際法主體地位的國際組織所擁有的國內(nèi)和國際的法律人格具有本質(zhì)的區(qū)別。根據(jù)國際法院的觀點(diǎn)，國際法主體是指享有國際權(quán)利和義務(wù)，并有能力提起國際訴訟以維護(hù)其權(quán)利的實(shí)體。就此表述而言，成為國際法主體的必要條件首先是能夠獨(dú)立參與國際關(guān)系；其次，能夠承擔(dān)國際法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)；最后，其權(quán)利與義務(wù)直接來自國際法的規(guī)定。然而，區(qū)域性國際法院的諸多判例表明非政府組織并不符合成為國際法主體的條件。在“坦噶尼喀律師協(xié)會(huì)及法律和人權(quán)中心訴坦桑尼亞聯(lián)合共和國”（Tanganyika Law Society and the Legal and Human Rights Centre v. United Republic of Tanzania）及“姆蒂基拉訴坦桑尼亞聯(lián)合共和國”（Mtikila v. United Republic of Tanzania）兩案中，非洲人權(quán)與民族權(quán)法院認(rèn)為，坦桑尼亞共和國已經(jīng)批準(zhǔn)了《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章關(guān)于建立非洲人權(quán)與民族權(quán)法院的議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）并根據(jù)《議定書》第三十四條第6款提交了一份《任擇議定書》，視為接受法院處理來自該國個(gè)人和非政府組織的在《議定書》管轄范圍內(nèi)的案件申請(qǐng)。在該案中，非洲人權(quán)與民族權(quán)法院就將坦噶尼喀律師協(xié)會(huì)及法律和人權(quán)中心視為來自坦桑尼亞的國內(nèi)組織，從而確定其訴訟資格。西非國家經(jīng)濟(jì)共同體法院（以下簡(jiǎn)稱“西共體法院”）在“增進(jìn)法律和權(quán)利認(rèn)知信托公司訴尼日利亞聯(lián)邦共和國”（Incorporated Trustees of Laws and Rights Awareness Initiatives v. Federal Republic of Nigeria）案中認(rèn)為，凡是在締約國內(nèi)正式注冊(cè)的非政府人權(quán)組織，都可以代表受害者對(duì)侵犯人權(quán)的行為采取法律行動(dòng)，且無須獲得被害人的授權(quán)。綜上，非洲地區(qū)的國際性法院實(shí)質(zhì)上將各種非政府人權(quán)組織按照其注冊(cè)國予以劃分，如果該組織在締約國注冊(cè)則有權(quán)提起訴訟，反之則無權(quán)代表被害人提起訴訟。這明顯與國際組織有獨(dú)立參與國際法律關(guān)系的能力不同。尤其是在“穆圖和佩希施泰因訴瑞士”（Mutu and Pechstein v. Switzerland）案中，歐洲人權(quán)法院將國際足聯(lián)作出的處分決定視作是國內(nèi)組織作出的決定，不僅確認(rèn)了非政府組織和國內(nèi)組織具備同樣的法律地位，還間接確認(rèn)了國際足聯(lián)作為國內(nèi)組織的法律地位。
綜上，在國際法律文件中和國際司法實(shí)踐中非政府組織的法律地位均被認(rèn)為是國內(nèi)組織。國際足聯(lián)作為在瑞士成立的非政府組織，其法律地位應(yīng)當(dāng)是國內(nèi)組織。
三、國際足聯(lián)人權(quán)制裁措施缺少法律依據(jù)
由于國際足聯(lián)是一個(gè)國內(nèi)組織，其可能適用的法律淵源應(yīng)由國內(nèi)法產(chǎn)生。在國內(nèi)法維度，國際足聯(lián)參與人權(quán)治理的法律淵源由瑞士國內(nèi)法、卡塔爾國內(nèi)法，以及瑞士和卡塔爾各自締結(jié)或參加的有關(guān)人權(quán)保護(hù)的條約三部分組成。
（一）國內(nèi)法排除國際足聯(lián)干預(yù)人權(quán)事務(wù)的可能性
在卡塔爾世界杯勞工問題上，國際足聯(lián)的注冊(cè)地是瑞士，發(fā)生強(qiáng)迫勞動(dòng)的地點(diǎn)是卡塔爾。兩國國內(nèi)都有關(guān)于打擊強(qiáng)迫勞動(dòng)的立法，因此案件的解決可能性應(yīng)首先通過卡塔爾或瑞士國內(nèi)法加以考量。
首先，卡塔爾的工人受到卡塔爾國內(nèi)勞動(dòng)法（2004年“第14號(hào)法案”）和國內(nèi)工人法（2017年“第15號(hào)法案”）的保護(hù)。此外，卡塔爾刑法（2004年第 11號(hào)法案）第318-322條規(guī)定了不得限制個(gè)人的人身自由。在沖突規(guī)范方面，卡塔爾原則上適用本國法律，但當(dāng)事人如果能夠提供經(jīng)過公證的外國法律且不違反卡塔爾的公共政策，也可以適用外國法律。然而，在法院管轄方面，卡塔爾歷來排除其他司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，即便是在雙方當(dāng)事人達(dá)成了管轄權(quán)協(xié)議的情況下也是如此。盡管國際足聯(lián)可以以強(qiáng)迫勞動(dòng)事實(shí)為依據(jù)在卡塔爾國內(nèi)起訴相應(yīng)的建筑公司，但卡塔爾上述法案中規(guī)定有權(quán)處理此類案件的是卡塔爾法院而不是國際足聯(lián)。因此，盡管國際足聯(lián)理論上可以在卡塔爾法院起訴（不考慮法院受政治等因素的影響），但并不能通過建立申訴機(jī)制直接介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)。
其次，瑞士聯(lián)邦國際私法典（Switzerland's Federal Code on Private International Law, PILA) 第2條規(guī)定了瑞士對(duì)涉外案件的管轄權(quán)——“被告人居住地法院享有管轄權(quán)”。本案被告在卡塔爾境內(nèi)，因此瑞士不能取得該案的管轄權(quán)。盡管該法典的第3條還規(guī)定按照第2條在瑞士不能取得管轄權(quán)且案件在國外難以被合理處理的情況下，與案件有充分聯(lián)系的瑞士法院享有管轄權(quán)，但“充分聯(lián)系”的判定仍需要法律依據(jù)。要求第三方企業(yè)履行人權(quán)責(zé)任的商業(yè)人權(quán)提議（Responsible Business Initiative）并未在瑞士各州獲得批準(zhǔn)，因此，國際足聯(lián)和卡塔爾之間并不具備法律上的充分聯(lián)系。此外，國際足聯(lián)曾經(jīng)就卡塔爾人權(quán)事務(wù)向瑞士法院提起訴訟，最終被法院駁回。這也說明其與卡塔爾之間沒有法律上的充分聯(lián)系。
綜上，國際足聯(lián)并不能根據(jù)卡塔爾或瑞士的國內(nèi)法而介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)。
（二）國際人權(quán)條約未授權(quán)國際足聯(lián)介入國家人權(quán)事務(wù)
就瑞士締結(jié)、批準(zhǔn)或加入的國際人權(quán)公約而言，其中最基本的是聯(lián)合國人權(quán)法體系。這一體系以《世界人權(quán)宣言》為基礎(chǔ)，通過《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》圍繞一系列基本的公民、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化權(quán)利展開。國際足聯(lián)2017年頒布的國際足聯(lián)人權(quán)政策也將上述法案作為國際足聯(lián)處置人權(quán)問題的依據(jù)。然而，作為國內(nèi)組織，國際足聯(lián)依賴國際人權(quán)條約參與處置人權(quán)事務(wù)的途徑非常有限。
1. 聯(lián)合國人權(quán)法體系僅允許國際足聯(lián)提出報(bào)告
全球人權(quán)治理最基本的法律文件是《國際人權(quán)法案》（The International Bill of Human Rights，以下簡(jiǎn)稱《法案》）。這些文件均明確規(guī)定以《聯(lián)合國憲章》為基礎(chǔ)，并授權(quán)聯(lián)合國下的經(jīng)社理事會(huì)或人權(quán)理事會(huì)負(fù)責(zé)公約中的人權(quán)事宜。除承諾遵守上述公約中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)外，國際足聯(lián)還應(yīng)參照國際勞工組織關(guān)于工作的基本原則和權(quán)利宣言。
然而，上述條約并不包括任何對(duì)非政府組織的授權(quán)性條款，國際足聯(lián)也只是承諾尊重《法案》中的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而未承諾遵守《法案》。國際足聯(lián)作為非政府組織，由于沒有申請(qǐng)過聯(lián)合國的咨商地位，只能向聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)提交來文。然而，國際足聯(lián)僅能擔(dān)任來文發(fā)起者的角色，一旦來文得到初步支持，案件就不再需要國際足聯(lián)的任何進(jìn)一步參與。實(shí)踐中，國際足聯(lián)也從未采用來文制度參與人權(quán)治理，而是通過和聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)簽署諒解備忘錄或協(xié)議的方式解決人權(quán)問題。由此可以看出，國際足聯(lián)更傾向于依照自己的活動(dòng)程序?qū)崿F(xiàn)人權(quán)保護(hù)。
除了《法案》，國際足聯(lián)還宣稱遵守《國際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）。然而，國際足聯(lián)只是尊重《宣言》中提及的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，而不是尊重《宣言》中的所有規(guī)范。尊重人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)并不意味著國際足聯(lián)因此取得任何參與違反公約行為的權(quán)力，因?yàn)楣s明確規(guī)定僅授權(quán)聯(lián)合國下屬機(jī)構(gòu)或國際工會(huì)此等權(quán)力。國際足聯(lián)的承諾行為只是一種自律行為，并不具有強(qiáng)制約束力。因此，國際足聯(lián)如果以《法案》和《宣言》為依據(jù)，便只對(duì)國際足聯(lián)內(nèi)部出現(xiàn)的人權(quán)事務(wù)享有權(quán)力，而且國際足聯(lián)已經(jīng)通過自身的人權(quán)政策將《法案》轉(zhuǎn)化為國際足聯(lián)的內(nèi)部規(guī)則，而上述文件并未授予國際足聯(lián)約束第三方的權(quán)力。
2. 當(dāng)事國締結(jié)的人權(quán)條約未提供合法性依據(jù)
如前所述，國際足聯(lián)作為國內(nèi)組織，介入處置卡塔爾人權(quán)問題的法律依據(jù)還可能包括瑞士或卡塔爾締結(jié)和加入的國際人權(quán)條約。由于條約的效力不及于第三方，因此國際足聯(lián)介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)應(yīng)以卡塔爾批準(zhǔn)或加入的國際人權(quán)條約為準(zhǔn)。
根據(jù)聯(lián)合國官方數(shù)據(jù)，卡塔爾一共批準(zhǔn)或加入了14項(xiàng)人權(quán)方面的國際公約。其中，有關(guān)保護(hù)勞工權(quán)益的公約僅一項(xiàng)，即《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）。
從《公約》的條款來看，第16、20和 21條規(guī)定了移徙工人在其工作的國家內(nèi)享有人身自由，第25條則規(guī)定了移徙工人在工作條件方面的非歧視待遇。因此，《公約》似乎可作為要求卡塔爾承擔(dān)人權(quán)責(zé)任的依據(jù)。然而，《公約》沒有規(guī)定締約國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，僅在第七十七條第1款規(guī)定了來文制度，該制度的作用僅限于提出建議，并監(jiān)督締約國履行建議的成果。荷蘭國際商會(huì)聯(lián)合會(huì)（International Trade Union Confederation，ITUC，以下簡(jiǎn)稱“國際商會(huì)聯(lián)合會(huì)”）和瑞士建筑和木工國際（the Building and Woodworkers International，BWI，以下簡(jiǎn)稱“建筑木工國際”）曾經(jīng)就卡塔爾勞工人權(quán)問題向國際勞工組織提出過來文。在報(bào)告中，國際商會(huì)聯(lián)合會(huì)和建筑木工國際分別提出了卡塔爾國內(nèi)存在的兩類問題：第一類是卡塔爾國內(nèi)法明確規(guī)定了沒收護(hù)照、沒有書面勞動(dòng)合同等是違法行為，但卡塔爾并未規(guī)定對(duì)此種行為的投訴制度及制裁方法；第二類是卡塔爾國內(nèi)法規(guī)定某種行為合法，但可能在實(shí)際上造成強(qiáng)迫勞動(dòng)或歧視的情況，如贊助制度（Kafala System）要求工人在未經(jīng)雇主同意的情況下不能更換工作等明顯帶有人身依附性的規(guī)定。在國際工會(huì)的調(diào)查結(jié)果公布之后，卡塔爾才采取行動(dòng)修改了民法和勞動(dòng)法。
但是，《公約》并未賦予國際工會(huì)之外的任何實(shí)體介入他國人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。因此，國際足聯(lián)并不能以卡塔爾批準(zhǔn)或加入的公約獲取參與該國人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。
（三）企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定未設(shè)定人權(quán)義務(wù)
除上述公約外，企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定也可能使國際足聯(lián)獲得介入卡塔爾人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。企業(yè)人權(quán)盡責(zé)類最基本的國際文件是《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》（以下簡(jiǎn)稱《原則》），國際足聯(lián)也已經(jīng)接受了《原則》的內(nèi)容并將其作為認(rèn)定人權(quán)侵害的標(biāo)準(zhǔn)，且據(jù)此認(rèn)為自己有責(zé)任通過本組織的活動(dòng)預(yù)防和避免對(duì)人權(quán)的不利影響，并消除這些影響，盡管《原則》中的一般原則部分強(qiáng)調(diào)“這些指導(dǎo)原則中的任何內(nèi)容都不能被理解為創(chuàng)造了國際法下的新義務(wù)”，但也倡導(dǎo)各國及其跨國公司積極采納該標(biāo)準(zhǔn)。此外，國際足聯(lián)由于組織性質(zhì)是國內(nèi)組織，就還受到瑞士締結(jié)和參加的有關(guān)企業(yè)人權(quán)盡責(zé)方面的條約的規(guī)定限制，具體有瑞士締結(jié)和參加的《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準(zhǔn)則》和歐洲議會(huì)通過的《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（Directive on Corporate Sustainability Due Diligence）。
1.《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》不具備強(qiáng)制力
《原則》本身不具有強(qiáng)制約束力，但工商企業(yè)可通過承諾遵守其中的規(guī)定?！对瓌t》雖然不是國際條約，但其內(nèi)容被多個(gè)地區(qū)的區(qū)域性條約或國內(nèi)立法所認(rèn)可，因此具備一定的普遍性。在2020年東京奧運(yùn)會(huì)（實(shí)際于2021年舉辦）籌辦期間，東京奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)的奧組委就承諾會(huì)遵守和履行《原則》。國際足聯(lián)也早在2016年就在其章程的第3條增加了尊重人權(quán)的義務(wù)，并將《原則》作為本組織遵守和履行該人權(quán)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。由此，國際足聯(lián)通過自己在章程中的承諾承擔(dān)了《原則》項(xiàng)下的“義務(wù)”。因此《原則》引申出來的焦點(diǎn)問題是承擔(dān)《原則》義務(wù)的主體能否將該義務(wù)延展至與其合作的供應(yīng)鏈的下游企業(yè)。
一般而言，將人權(quán)義務(wù)延伸至下游企業(yè)的規(guī)則多由國家規(guī)定，如2015年英國《現(xiàn)代奴隸制法案》（UK Modern Slavery Act）和 2010 年美國加州《供應(yīng)鏈透明法案》（Transparency in Supply Chains Act）均將供應(yīng)鏈上下游企業(yè)作為互相施加人權(quán)影響的潛在對(duì)象。然而，這兩個(gè)法案雖然都規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)作出人權(quán)聲明，但是沒有將盡職調(diào)查作為內(nèi)容的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也沒有規(guī)定企業(yè)違反規(guī)定后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何責(zé)任。人權(quán)論壇高級(jí)顧問也認(rèn)為，《原則》項(xiàng)下的企業(yè)人權(quán)責(zé)任應(yīng)當(dāng)限于企業(yè)的處理能力范圍之內(nèi)，且要以企業(yè)可以被推動(dòng)的方式推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)人權(quán)。況且，歐洲法院過往有關(guān)人權(quán)盡責(zé)的案件也都表明上游企業(yè)應(yīng)當(dāng)與下游企業(yè)分開。在“瓦達(dá)塔有限公司及其贊比亞分公司訴倫戈韋有限公司”（Vedanta Resources PLC and another v. Lungowe and others）案中，法官認(rèn)為即便是母子公司關(guān)系也沒有賦予子公司這樣的義務(wù)。此外，從瑞士國內(nèi)法院拒絕受理國際足聯(lián)的訴訟可以看出，瑞士國內(nèi)法也并未對(duì)國際足聯(lián)施加此方面的約束。因此，國際足聯(lián)對(duì)下游合作方的約束只能通過自己的聲明或官方文件。在2013年孟加拉國拉納廣場(chǎng)倒塌案后，富士通公司于2014年發(fā)布《富士通集團(tuán)人權(quán)聲明》，將《原則》作為其人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)約束與其合作的下游企業(yè)。然而，在“克雷格·洛克伍德訴埃利·法卡斯”（Craig Lockwood & Elie Farkas）案中，法院認(rèn)為上游企業(yè)不應(yīng)當(dāng)為下游企業(yè)的侵犯人權(quán)行為承擔(dān)連帶責(zé)任，因?yàn)樗麄冎挥泄芸刈约簶I(yè)務(wù)人權(quán)合規(guī)的義務(wù)，而不可能控制下游企業(yè)的行為。各國的人權(quán)盡責(zé)規(guī)定也都傾向于將人權(quán)合規(guī)限制在本國企業(yè)，因?yàn)橐粐娜藱?quán)標(biāo)準(zhǔn)不能適用到另一國中，尤其是發(fā)達(dá)國家在產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，發(fā)展中國家處于弱勢(shì)地位。因此，與人權(quán)事務(wù)這種公共利益的聯(lián)系實(shí)際上將商業(yè)活動(dòng)拖出了純粹的私法領(lǐng)域。盡管國際足聯(lián)可能確實(shí)在國際人權(quán)事務(wù)中扮演著一定的角色并起到積極作用，但是仍然需要法律授權(quán)，《原則》并不能為其參與其他國家人權(quán)事務(wù)賦予法律淵源，因?yàn)樗旧聿皇且粋€(gè)具備強(qiáng)制力約束的文件。所以，即便國際足聯(lián)發(fā)表聲明要求其合作伙伴遵守《原則》，也不能為這一行為賦予法律淵源。
2.《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》不能約束合作伙伴
《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》（以下簡(jiǎn)稱《指令》）第15條規(guī)定：“公司應(yīng)采取適當(dāng)步驟，根據(jù)本指令的規(guī)定，對(duì)其自身業(yè)務(wù)、其子公司以及其整個(gè)活動(dòng)鏈中的直接和間接業(yè)務(wù)伙伴建立和實(shí)施盡職調(diào)查措施。”《指令》第17條又規(guī)定“它（不利的人權(quán)和環(huán)境影響）應(yīng)該包括在生產(chǎn)和使用以及處置產(chǎn)品或提供服務(wù)的整個(gè)生命周期中，在公司自己的業(yè)務(wù)、其子公司的業(yè)務(wù)以及其活動(dòng)鏈中的商業(yè)伙伴的層面上產(chǎn)生的人權(quán)和環(huán)境不利影響”。該條可以視為對(duì)國際足聯(lián)施加了人權(quán)盡職調(diào)查的義務(wù)并劃定了人權(quán)盡職調(diào)查的范圍。然而，由于活動(dòng)鏈的范圍過于廣泛，上游企業(yè)和下游企業(yè)往往是商業(yè)合作關(guān)系而非上下級(jí)關(guān)系。《指令》第29條又列出了幾項(xiàng)公司不用承擔(dān)人權(quán)責(zé)任的情形，如因事實(shí)或法律障礙而無法獲得必要信息，下游企業(yè)拒絕向公司提供人權(quán)信息時(shí)不得對(duì)上游企業(yè)不利。因此，與其說《指令》的目的是促進(jìn)整個(gè)活動(dòng)鏈范圍內(nèi)的企業(yè)人權(quán)合規(guī)，不如說是促使歐盟企業(yè)和在歐盟境內(nèi)活動(dòng)的企業(yè)及其子公司進(jìn)行人權(quán)合規(guī)。這在《指令》第 37 條體現(xiàn)得尤為明顯，該條規(guī)定“公司應(yīng)該有可能依靠此類計(jì)劃來支持履行本指令中規(guī)定的盡職調(diào)查義務(wù)，只要此類計(jì)劃和計(jì)劃適合于支持履行這些義務(wù)。公司可以主動(dòng)評(píng)估這些計(jì)劃和舉措是否符合該指令規(guī)定的義務(wù)”。據(jù)此，《指令》對(duì)公司的盡職調(diào)查的側(cè)重點(diǎn)在于是否存在履行義務(wù)的行為，而非達(dá)到一定的人權(quán)效果。更令人遺憾的是，《指令》第 38 條雖然對(duì)合作伙伴造成的人權(quán)負(fù)面影響做出了規(guī)定，即“對(duì)于業(yè)務(wù)合作伙伴，如果不利影響無法消除，公司應(yīng)該將此類影響的程度降至最低”。但在第 39 條規(guī)定公司應(yīng)當(dāng)采用的措施時(shí)，僅有“制定行動(dòng)計(jì)劃以改進(jìn)衡量標(biāo)準(zhǔn)” 和“尋求直接商業(yè)合作伙伴的合同保證，保證他們將遵守公司的行為準(zhǔn)則”兩項(xiàng)，且該條同時(shí)規(guī)定“公司只有義務(wù)尋求合同保證，因?yàn)楂@得合同保證可能取決于具體情況”。因此，國際足聯(lián)根據(jù)《指令》承擔(dān)的義務(wù)有制定行動(dòng)計(jì)劃以改進(jìn)人權(quán)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和同商業(yè)伙伴協(xié)商以保證其遵守公司行為準(zhǔn)則。《指令》沒有賦予其任何權(quán)力參與他國人權(quán)問題。
3.《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準(zhǔn)則》項(xiàng)下機(jī)構(gòu)無采取強(qiáng)制措施的能力
鑒于國際足聯(lián)的注冊(cè)地是瑞士，瑞士同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國，它在跨國企業(yè)人權(quán)盡責(zé)方面還需遵守《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）。根據(jù)《準(zhǔn)則》第四部分“人權(quán)”第3條的規(guī)定，“企業(yè)應(yīng)設(shè)法防止或減輕通過商業(yè)關(guān)系與其業(yè)務(wù)、產(chǎn)品或服務(wù)直接相關(guān)的對(duì)人權(quán)的不利影響，即使其沒有促成這種影響”。同一部分的“人權(quán)評(píng)注”第36條，解釋說明該《準(zhǔn)則》“借鑒了聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)‘保護(hù)、尊重和補(bǔ)救’框架，且符合其實(shí)施指導(dǎo)原則”。第37條同時(shí)規(guī)定：“各國有責(zé)任保護(hù)人權(quán)，企業(yè)無論其規(guī)模大小、行業(yè)、經(jīng)營環(huán)境、所有權(quán)和結(jié)構(gòu)，無論在何處開展業(yè)務(wù)，都應(yīng)尊重人權(quán)。尊重人權(quán)是對(duì)企業(yè)預(yù)期行為的全球標(biāo)準(zhǔn)，不依賴國家履行其人權(quán)義務(wù)的能力和 / 或意愿，也不會(huì)削弱這些義務(wù)。”瑞士根據(jù)《準(zhǔn)則》的上述規(guī)定專門成立了瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（Swiss National Contact Point for the OECD Guidelines for Multinational Enterprises，Swiss NCP），主要受理本國企業(yè)執(zhí)行《準(zhǔn)則》的相關(guān)投訴。瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)曾經(jīng)于 2015年5月受理過非政府組織建筑和木工國際對(duì)國際足聯(lián)的投訴，其內(nèi)容是投訴國際足聯(lián)未能解決卡塔爾世界杯外籍勞工的人權(quán)問題。建筑和木工國際在2017年5月2日向瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)遞交的卡塔爾侵犯勞工人權(quán)的最后陳述中認(rèn)為，瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)有責(zé)任處理其管轄范圍內(nèi)《準(zhǔn)則》實(shí)施過程中出現(xiàn)的具體案件，并認(rèn)為國際足聯(lián)在解決卡塔爾勞工人權(quán)問題方面未能遵守該《準(zhǔn)則》。同日，瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)作出裁決，認(rèn)定國際足聯(lián)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)人權(quán)責(zé)任，“國際足聯(lián)還需要更詳細(xì)地處理今后的招標(biāo)程序，以確保應(yīng)有的注意，減少并盡可能消除侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)”。瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)還同國際足聯(lián)達(dá)成協(xié)議，確認(rèn)了國際足聯(lián)在監(jiān)測(cè)工作條件方面作出的一系列承諾，在卡塔爾境內(nèi)設(shè)立了一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并建立了處理工人投訴和工作條件的機(jī)制。然而，《原則》規(guī)定其僅是向跨國公司提出不具備法律效力的建議，各國的義務(wù)僅是設(shè)立一個(gè)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。而且該聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的職責(zé)僅是提高所在國對(duì)《原則》的認(rèn)知、促進(jìn)《原則》實(shí)施、提供建議和交換信息，不具備采取任何強(qiáng)制措施的能力。
綜上，盡管國際足聯(lián)將《原則》采納為其人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，但是不能將《原則》的規(guī)定延伸至與其合作的下游企業(yè)，不能以《原則》中的規(guī)定約束主辦國。此外，盡管國際足聯(lián)的注冊(cè)地瑞士是經(jīng)合組織成員國，瑞士又加入了《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準(zhǔn)則》，國際足聯(lián)在被建筑木工國際向瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)投訴之后，也不應(yīng)當(dāng)按照瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的處理意見行動(dòng)，因?yàn)椤对瓌t》不具備強(qiáng)制約束力，瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)也沒有任何采取強(qiáng)制行動(dòng)的權(quán)力。即便瑞士國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)已經(jīng)和國際足聯(lián)達(dá)成協(xié)議，該協(xié)議也不能約束第三方主辦國。
四、結(jié)論
國際足聯(lián)在參與處置卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問題中施加的影響提示了未來國際人權(quán)法可能的演變方向，即更多的非政府間國際行業(yè)組織可能會(huì)利用其職權(quán)主動(dòng)參與進(jìn)一國人權(quán)事務(wù)而非僅僅設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)并約束成員。但是此類國內(nèi)組織仍要遵守基本的國際法準(zhǔn)則并取得參與人權(quán)治理的法律依據(jù)。
作為國內(nèi)組織，國際足聯(lián)不能直接依據(jù)國際法施加人權(quán)制裁，尤其是在涉嫌侵害國家主權(quán)的情況下，其不具備獨(dú)立承擔(dān)國際法上的權(quán)利義務(wù)的資格。從國內(nèi)法角度審視，由于國際足聯(lián)人權(quán)保護(hù)的目標(biāo)是主辦國存在的具體人權(quán)事件，如勞工權(quán)利、種族歧視、新聞自由和言論自由等，基本不涉及瑞士公民，也不涉及侵犯瑞士利益，瑞士法律難以給國際足聯(lián)參與主辦國人權(quán)治理提供支持。因此，瑞士國內(nèi)法不能為國際足聯(lián)施加人權(quán)制裁提供合法依據(jù)。
就瑞士和卡塔爾締結(jié)和參加的國際人權(quán)公約而言，卡塔爾雖然加入了《1930 年強(qiáng)迫勞動(dòng)公約2014年議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》），但執(zhí)行該《議定書》涉及的主要機(jī)關(guān)是國際勞工組織，國際足聯(lián)的行為只能限于《議定書》第203號(hào)建議書第14條所列舉的范圍，且不能自行直接處理卡塔爾世界杯勞工人權(quán)問題。同樣，瑞士雖然加入了《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》，但國際足聯(lián)只能請(qǐng)求瑞士政府向聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)遞交來文，亦不能直接參與人權(quán)事務(wù)。在跨國企業(yè)人權(quán)盡責(zé)規(guī)定方面，雖然已有《經(jīng)合組織跨國企業(yè)準(zhǔn)則》《企業(yè)可持續(xù)發(fā)展盡職調(diào)查指令》和《聯(lián)合國工商業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》等文件，但《原則》不具備強(qiáng)制約束力，盡管國際足聯(lián)承諾自愿承擔(dān)《原則》項(xiàng)下的義務(wù)，但是其合作伙伴并非國際足聯(lián)的上下級(jí)，《原則》不對(duì)主辦國具備任何約束力。同理，《準(zhǔn)則》也明確規(guī)定其內(nèi)容不具備強(qiáng)制約束力，根據(jù)《準(zhǔn)則》設(shè)立的國家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)及其做出的裁決也沒有任何效力。此外，國際足聯(lián)根據(jù)《指令》承擔(dān)的義務(wù)包括制定行動(dòng)計(jì)劃以改進(jìn)人權(quán)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和同商業(yè)伙伴協(xié)商以保證其遵守公司行為準(zhǔn)則，《指令》沒有賦予其直接參與人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。
綜上，通過對(duì)法律依據(jù)的梳理，沒有任何法律授權(quán)國際足聯(lián)獨(dú)立介入卡塔爾世界杯勞工問題。在卡塔爾人權(quán)問題中，國際足聯(lián)的活動(dòng)始終缺少法律依據(jù)。
（作者：蘆斌洋，武漢大學(xué)國際法研究所碩士生）
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