行政賠償三十年：實(shí)體程序并重 保障基本人權(quán) 促進(jìn)依法行政
復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授 杜儀方
1994年5月12日通過的國家賠償法以專章形式規(guī)定了行政賠償制度，正式開啟我國行政賠償?shù)姆ㄖ位M(jìn)程。相較于冤錯(cuò)案件引發(fā)的刑事賠償來說，行政賠償由于個(gè)案賠償金額較低、涉及范圍較小，一般不會引發(fā)社會輿論高度關(guān)注。然而在實(shí)踐中，公民遭受行政機(jī)關(guān)侵權(quán)進(jìn)而導(dǎo)致行政賠償?shù)陌讣偭繀s遠(yuǎn)高于刑事賠償。況且，當(dāng)公民遭受行政權(quán)的侵害后，除了依托行政復(fù)議、行政訴訟等制度對行政行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督外，通過行政賠償制度對其所受損害予以填補(bǔ)，也是法治國家應(yīng)有之義。
三十年來，我國的行政賠償制度歷經(jīng)2010年和2012年立法的兩次修正，1997年和2022年行政賠償司法解釋的兩度出臺，以及沙明保案、陳山河案、王麗萍案等諸多行政賠償?shù)湫桶讣乃痉▽?shí)踐，行政賠償體制逐步得以推進(jìn)。三十年來，行政賠償制度不斷就實(shí)體和程序作出完善，在落實(shí)憲法尊重和保障人權(quán)之基本原則，救濟(jì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)等方面日益發(fā)揮重要作用。
在實(shí)體層面，不斷擴(kuò)大行政賠償?shù)木葷?jì)范圍和強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)合法權(quán)利的全面保護(hù)。
一是拓展保護(hù)范圍。行政賠償制度的權(quán)利保護(hù)范圍既包括傳統(tǒng)生命健康權(quán)、人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，也涵蓋勞動權(quán)、相鄰權(quán)等合法權(quán)利。針對尹琛琰訴盧氏縣公安局110報(bào)警不作為等行政不作為引發(fā)的賠償案件，2022年行政賠償司法解釋明確將行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為納入賠償，使現(xiàn)行行政賠償范圍涵蓋行政作為和不作為、法律行為和事實(shí)行為。同時(shí)，行政賠償強(qiáng)化對精神損害的救濟(jì)。增設(shè)精神損害撫慰金是2010年國家賠償法的修法亮點(diǎn)之一，而除金錢損害賠償外，消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等非金錢履行方式也逐漸得到制度認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)對公民精神權(quán)利的全面保護(hù)。
二是提高賠償標(biāo)準(zhǔn)。行政賠償以支付賠償金為主要方式，在兼顧權(quán)利救濟(jì)與適當(dāng)負(fù)擔(dān)的立法目的下，近年來行政賠償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。一方面直接提升標(biāo)準(zhǔn)，如死亡賠償金和殘疾賠償金隨著平均工資基數(shù)的上漲逐年上調(diào)，對部分喪失勞動能力的殘疾賠償金更是從立法之初最高不超過國家上年度職工年平均工資的十倍調(diào)整至現(xiàn)在的二十倍。另一方面間接實(shí)現(xiàn)損失填平，如規(guī)定當(dāng)市場價(jià)格不足以彌補(bǔ)實(shí)際損失時(shí)可以采用其他合理方式來計(jì)算損失。針對實(shí)踐中常見的違法征收征用土地房屋所導(dǎo)致的行政賠償，制度明確賠償金不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益，從而確保當(dāng)事人獲得的賠償能夠充分保障其安置補(bǔ)償權(quán)利和實(shí)際居住權(quán)利。
三是擴(kuò)大救濟(jì)范疇。在人身權(quán)方面，除死亡賠償金、醫(yī)療費(fèi)外，護(hù)理費(fèi)、殘疾生活輔助具費(fèi)、康復(fù)費(fèi)以及因殘疾而增加的必要支出和繼續(xù)治療所必需的費(fèi)用、喪葬費(fèi)、死者生前扶養(yǎng)的無勞動能力者的生活費(fèi)等也被納入行政賠償?shù)目删葷?jì)范疇，基本在人身權(quán)損害上實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的全覆蓋；在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，在以賠償直接損失為原則的同時(shí)，通過擴(kuò)大解釋，將利息、營運(yùn)收入等也納入直接損失的范疇，充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激發(fā)企業(yè)活力。
在程序?qū)用?，持續(xù)暢通行政賠償渠道，增強(qiáng)行政賠償?shù)倪\(yùn)行實(shí)效。
一是完善訴訟程序。在國家賠償法施行之初，由于當(dāng)事人的訴訟權(quán)利未能得到充分保障，行政賠償案件一度存在起訴難、勝訴難等現(xiàn)象。三十年間，通過明確原被告資格、厘清舉證責(zé)任、科學(xué)劃分賠償責(zé)任、規(guī)范行政賠償訴訟的裁判方式、完善時(shí)效制度等方式，充分保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，基于訴訟解決行政賠償爭議的能力不斷提升。實(shí)踐中，全國各級法院審理行政賠償案件逐年遞增，近年來每年審結(jié)一審行政賠償案件均破萬件。
二是暢通獲賠程序。賠償金的發(fā)放是行政賠償最后也是最重要的一環(huán)。為防止賠償義務(wù)機(jī)關(guān)推諉或拖延，國家賠償法規(guī)定將賠償費(fèi)用列入各級財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門支付。2011年《國家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和財(cái)政部門的具體義務(wù)和支付時(shí)限，為當(dāng)事人足額、及時(shí)獲賠提供保障。同時(shí)，我國還設(shè)置了追償制度，責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用，從而倒逼行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。
三十而立正青春，不負(fù)使命啟征程。行政賠償制度從落地生根到發(fā)展壯大的這三十年，是我國通過法治保障公民權(quán)益、約束行政權(quán)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的三十年，也是我國著力推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的三十年。持續(xù)推進(jìn)和完善行政賠償制度，將進(jìn)一步有助于保障人權(quán)、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)、推動政府治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，并最終實(shí)現(xiàn)依法治國和建設(shè)法治國家之宏偉藍(lán)圖。
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