原標(biāo)題:人權(quán)入憲二十年 | 韓大元 肖峻峰:我國憲法上 “人權(quán)條款” 的規(guī)范效力
目次
一、問題的提出
二、“人權(quán)條款” 的規(guī)范屬性
三、“人權(quán)條款” 的效力基礎(chǔ)
四、“人權(quán)條款” 的效力形式
五、“人權(quán)條款” 的效力保障
六、結(jié)語
摘 要:憲法上“人權(quán)條款”作為原則與規(guī)范,一方面可以作為強化基本權(quán)利保障的解釋基準(zhǔn),發(fā)揮著約束公權(quán)力的功能,另一方面為普遍人權(quán)觀念進入憲法規(guī)范體系提供銜接點。“人權(quán)條款”的規(guī)范效力是自身規(guī)范屬性的集中體現(xiàn),其中包含著應(yīng)然效力與社會實效。對“人權(quán)條款”而言,需借助規(guī)范文本之外的素材論證其效力根基,基礎(chǔ)規(guī)范理論的運用使這種從實然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的跨越成為可能。“人權(quán)條款”實施二十年來,不僅推進了中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,同時塑造了人權(quán)文化,使尊重和保障人權(quán)成為公權(quán)力運行的基本準(zhǔn)則,凝聚了基于人權(quán)保障的憲法共識。就規(guī)范效力的保障機制而言,國家人權(quán)保障體系的強化和憲法監(jiān)督機制的完善,有助于完善“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實現(xiàn)機制。
關(guān)鍵詞:人權(quán)條款 憲法原則 基礎(chǔ)規(guī)范 憲法共識 備案審查
一、問題的提出
2004年3月14日,第十屆全國人大第二次會議通過憲法修正案,其中第24條將“國家尊重和保障人權(quán)”增加為《憲法》第33條第3款,該款自此成為憲法中的“人權(quán)條款”。在2004年《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明》(以下簡稱《修憲草案說明》)中,尊重和保障人權(quán)被視作黨和國家的一貫方針,“人權(quán)條款”被認(rèn)為“有利于推進我國社會主義人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,有利于我們在國際人權(quán)事業(yè)中進行交流和合作”。《修憲草案說明》是我們理解“人權(quán)條款”的重要依據(jù),有助于將概括性的政治話語轉(zhuǎn)化為具體的憲法話語,賦予其法規(guī)范屬性。人權(quán)概念入憲后,學(xué)界圍繞“人權(quán)條款”的性質(zhì)、功能及其與基本權(quán)利的關(guān)系等問題進行了探討。有學(xué)者從人權(quán)與基本權(quán)利的關(guān)系出發(fā),認(rèn)為“人權(quán)條款”可在有關(guān)未列舉基本權(quán)利的憲法解釋中提供價值補充,也有學(xué)者認(rèn)為“人權(quán)條款”可以成為我國基本權(quán)利教義體系的價值基點。另外,從人權(quán)概念的普遍性出發(fā),有學(xué)者主張“人權(quán)條款”可被視作我國順應(yīng)“人權(quán)主流化”(Human Rights Mainstreaming)潮流的表現(xiàn)等。但從總體上看,學(xué)界對“人權(quán)條款”的效力仍缺乏深入討論與體系化的相關(guān)研究成果。
對“人權(quán)條款”憲法價值的期許可以看作是有關(guān)“人權(quán)條款”規(guī)范效力的思考,然而“人權(quán)條款”的規(guī)范效力不能僅僅停留在設(shè)想層面,更需要“權(quán)力持有者和權(quán)力受眾在實踐中加以運用”,從而維持自身規(guī)范憲法的品格。彭真在1982年《憲法》頒布后不久也談到,在新憲法頒布后“今后的問題是如何保證憲法的實施”。作為“人權(quán)條款”規(guī)范效力的體現(xiàn),學(xué)界曾經(jīng)構(gòu)想過成立專門的人權(quán)保障機構(gòu),還為實施“人權(quán)條款”起草過《人權(quán)保障法(草案)》。也有學(xué)者結(jié)合司法案例對“人權(quán)條款”進行研究,但由于欠缺對“人權(quán)條款”規(guī)范屬性的分析,部分取材于司法案例的實證研究未能區(qū)分“人權(quán)條款”與基本權(quán)利條款的規(guī)范效力,這種等同一定程度上混淆了研究對象。目前,有關(guān)“人權(quán)條款”規(guī)范效力的研究主要集中在公權(quán)力約束這一領(lǐng)域,未能展現(xiàn)出“人權(quán)條款”效力形式的全貌??梢哉f,隨著“人權(quán)條款”的實施,人們關(guān)注人權(quán)保障原則的具體落實,期待“人權(quán)條款”在實踐中發(fā)揮積極的作用。為了回應(yīng)人權(quán)的實踐,學(xué)界也需要思考“人權(quán)條款”的規(guī)范效力在應(yīng)然層面究竟指向哪些內(nèi)容,又在實然層面如何真正發(fā)揮社會實效。
有鑒于此,在“人權(quán)條款”實施二十年的當(dāng)下,本文試圖探究“人權(quán)條款”在應(yīng)然層面具有何種規(guī)范效力,又在實踐中發(fā)揮著何種社會實效。本文的主要思路是,在分析“人權(quán)條款”規(guī)范屬性的基礎(chǔ)上,結(jié)合憲法文本中的效力宣稱條款,論證“人權(quán)條款”的效力根據(jù),并為如何強化“人權(quán)條款”的效力保障機制提出若干建議。
二、“人權(quán)條款” 的規(guī)范屬性
在憲法規(guī)范體系內(nèi),“人權(quán)條款”的規(guī)范屬性體現(xiàn)在與關(guān)聯(lián)條款的關(guān)系之中,同時可以作為容納普遍人權(quán)觀念的規(guī)范接口。結(jié)合憲法體系內(nèi)外兩個側(cè)面,可以看到“人權(quán)條款”規(guī)范屬性的全貌。
?。ㄒ唬┳鳛閼椃ㄔ瓌t而非基本權(quán)利條款
雖然規(guī)定“人權(quán)條款”的第33條位于《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”,但“人權(quán)條款”與基本權(quán)利條款具有不同的特質(zhì)。這種差異源自我國憲法下人權(quán)與基本權(quán)利之間的性質(zhì)分殊,繼而外化為規(guī)范適用方式上的不同。從語詞源流上看,當(dāng)“人的權(quán)利”和“人類的權(quán)利”早期出現(xiàn)時,這些表述指向的并非當(dāng)下語境中的“人權(quán)”,而是在宗教意義上探討人與神的關(guān)系以及人與動物的關(guān)系,哪怕是“天賦人權(quán)”的表述也有可能指代進入天堂的天賦權(quán)利。我們當(dāng)下理解的“天賦人權(quán)”在《社會契約論》中以反抗暴政的名義提出,因此“人權(quán)”概念具有防御公權(quán)力的意義。
雖然同樣在防御公權(quán)力的背景下提出,但是區(qū)別于側(cè)重公民權(quán)面向的《英國權(quán)利法案》,“人權(quán)”概念還需要具備固有性和普遍性的特質(zhì)。包含此種政治意義的“人權(quán)”概念由《弗吉尼亞州權(quán)利宣言》《獨立宣言》《人權(quán)與公民權(quán)宣言》最早闡發(fā),并在二戰(zhàn)后的《世界人權(quán)宣言》等國際人權(quán)文書中繼續(xù)發(fā)揚。在這些塑造人權(quán)觀念的重要文件中,保障人權(quán)均被視作不言自明的前提,人權(quán)概念的超實證性是其中的共通特質(zhì)。在《修憲草案說明》中,“在國際人權(quán)事業(yè)中進行交流和合作”被視作人權(quán)概念入憲的重要背景之一。為了達成此種目標(biāo),在理解我國憲法中人權(quán)概念時需要對參與國際人權(quán)事業(yè)保持開放的態(tài)度。超實證性在人權(quán)概念發(fā)展脈絡(luò)上始終延續(xù),這一特質(zhì)構(gòu)成理解我國憲法中人權(quán)概念的重要依據(jù)。
與人權(quán)概念的超實證性不同,我國憲法中的基本權(quán)利概念具有實證性的特質(zhì)。在關(guān)于1982年《憲法》修改草案的說明中,彭真強調(diào)“我國公民享有比資本主義制度下更廣泛的和真實的基本權(quán)利。”這種真實性意味著,我國憲法并非將價值上具有正當(dāng)性的主張一概納入基本權(quán)利,而是根據(jù)我國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r,繼而在憲法規(guī)范中將這些主張轉(zhuǎn)換為實證化的表達。舉例來說,時任全國人大常委會委員長吳邦國在談及遷徙自由是否入憲時,就明確說明遷徙自由并未被禁止,但鑒于農(nóng)民進城后的“就業(yè)和社會保障問題”以及“我國發(fā)展中小城鎮(zhèn)的方向”,而不將之寫入憲法。其中,遷徙自由在超實證法層面的價值正當(dāng)性并未被否認(rèn),但這項主張是否成為基本權(quán)利還需結(jié)合我國社會發(fā)展?fàn)顩r,并以是否寫入憲法規(guī)范作為最終判準(zhǔn),從中可見我國憲法中基本權(quán)利概念的實證性。
兩相比較之下,我國憲法中人權(quán)概念的超實證性和基本權(quán)利概念的實證性形成了一定的內(nèi)在張力,這種內(nèi)在張力外化為二者在適用方式上的不同?;緳?quán)利被視為人權(quán)概念的理性科學(xué)化、習(xí)俗化和制度化體現(xiàn),“人權(quán)條款”可作為與基本權(quán)利條款伴生的解釋原則。對“人權(quán)條款”在實施中如何作為基本權(quán)利條款的解釋基準(zhǔn),學(xué)界存在直接適用與補充適用兩種不同的主張。前一種觀點主張在解釋基本權(quán)利條款時應(yīng)當(dāng)始終以實現(xiàn)人權(quán)作為價值旨?xì)w,后一種觀點主張“人權(quán)條款”在基本權(quán)利條款存在規(guī)范縫隙處作為價值權(quán)衡的正當(dāng)性判準(zhǔn)。
不過鑒于基本權(quán)利條款往往具備高度抽象性,又蘊含著豐富的價值預(yù)設(shè),這種理論立場上的分野在實踐中表現(xiàn)得微乎其微。“如果拋開它們在精確構(gòu)造上的些許差異,憲法上的基本權(quán)利都屬于原則,這些原則都是一種最佳化命令。”實踐中的基本權(quán)利條款通常需要在具體情境設(shè)定的可能范圍內(nèi),以最大程度實現(xiàn)自身承載價值的方式實施。當(dāng)不同的基本權(quán)利之間發(fā)生沖突時,適用基本權(quán)利條款還需要訴諸權(quán)衡方法以達成最佳實現(xiàn)的效果。就此而言,將“人權(quán)條款”作為基本權(quán)利條款解釋基準(zhǔn)時所適用的兩種立場,分別指代的是一般與例外兩種情形,二者殊途同歸。直接適用的立場針對的是解釋基本權(quán)利條款時需要進行價值權(quán)衡的一般情形,補充適用立場則考慮到了極少數(shù)不涉及價值權(quán)衡的例外情形。
考慮到“人權(quán)條款”與基本權(quán)利條款之間存在的諸多差異,學(xué)界一般將其定位為憲法原則,但不同學(xué)者觀念中的憲法原則所指截然不同。一種觀點將“人權(quán)條款”視作概括性權(quán)利條款,將之定位為僅適用于解釋基本權(quán)利條款的原則。另一種觀點認(rèn)為保障人權(quán)構(gòu)成制憲的基本目的,繼而賦予“人權(quán)條款”憲法基本原則的地位,并將之置于與人民主權(quán)原則、權(quán)力制約與監(jiān)督原則以及單一制原則同等的高度。
這種觀念上的差異在修改過程中有關(guān)“人權(quán)條款”表述位置的爭議中也有所體現(xiàn)。曾有一種觀點主張將“人權(quán)條款”寫入序言,從而發(fā)揮其原則性的根本作用。也有觀點主張將“人權(quán)條款”寫入總綱。與這兩種觀點不同,還有一種觀點主張將“人權(quán)條款”置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中。修憲者經(jīng)過權(quán)衡,“人權(quán)條款”未出現(xiàn)在序言與總綱部分,而是置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”這一章,便于從規(guī)范上把人權(quán)和公民基本權(quán)利銜接起來,強化對公民基本權(quán)利的保護。
從修憲過程來看,將“人權(quán)條款”主要作為強化基本權(quán)利保障的解釋原則,更貼合修憲者設(shè)計“人權(quán)條款”的原初意圖。但這不意味著人權(quán)保障被排除出我國憲法的基本原則,即使人權(quán)概念并未入憲,人權(quán)保障仍為整部憲法提供根本性的價值引領(lǐng)。從制憲權(quán)角度看,人權(quán)保障構(gòu)成制憲權(quán)的存在前提,制憲權(quán)受到包括人權(quán)保障在內(nèi)的根本規(guī)范的約束。雖然制憲權(quán)就本質(zhì)而言具有政治決斷的色彩,但唯有符合人權(quán)保障這一根本規(guī)范的決斷才具有正當(dāng)性,否則憲法存續(xù)的前提便不復(fù)存在。從我國憲法發(fā)展看,人權(quán)保障原則產(chǎn)生的約束從制憲權(quán)一直延伸到憲定權(quán)。從1954年《憲法》到1982年《憲法》,制度化為基本權(quán)利的人權(quán)概念始終存在于憲法文本中。在實踐中,國家始終以保障基本權(quán)利為義務(wù)。從中可以看出,人權(quán)保障始終是我國憲法的基本原則,人權(quán)概念入憲不過是將此前隱含在基本權(quán)利條款中的人權(quán)保障原則轉(zhuǎn)化為指向明確的形式。
?。ǘ┳鳛槠毡槿藱?quán)觀念的規(guī)范接口
如前所述,即便人權(quán)概念未被寫入憲法,我國憲法上的人權(quán)保障原則也依然實質(zhì)性地包含在基本權(quán)利條款之中。就人權(quán)保障原則這一側(cè)面而言,“人權(quán)條款”只是發(fā)揮了強化功能,但沒有為憲法規(guī)范輸送新的內(nèi)容。相較于修憲之前,由“人權(quán)條款”帶入的嶄新內(nèi)容是一種普遍人權(quán)觀念,這種帶入是通過對“人權(quán)”概念進行憲法解釋來實現(xiàn)的。根據(jù)《對外關(guān)系法》第30條第2款的規(guī)定,國際條約和協(xié)定不得同憲法相抵觸。對體現(xiàn)著普遍人權(quán)觀念的國際人權(quán)條約而言,如果沒有“人權(quán)條款”這樣一個規(guī)范接口,個體主義權(quán)利觀以及國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)難以與我國人權(quán)規(guī)范相兼容,形成以人權(quán)保障為核心的法律體系。
在新中國的憲法傳統(tǒng)中,集體主義權(quán)利觀與個體主義權(quán)利觀之間存在著如何尋求合理平衡問題,這背后受到傳統(tǒng)社會主義觀念的深刻影響。在傳統(tǒng)社會主義觀念下,個體因其與國家的同質(zhì)性預(yù)設(shè)而融入到國家之中,個體私益只有融入到國家利益之中才能得到充分實現(xiàn)。為了最終實現(xiàn)國家利益,反倒應(yīng)對個體私益加以限制和改造。這種觀念也影響了對社會主義憲法中基本權(quán)利條款的理解,如何既有效地防御公權(quán)力,同時在個體與國家利益之間建立良性互動機制成為重要的實踐課題。對此,彭真曾指出“我們是社會主義國家,國家的、社會的利益同公民個人利益在根本上是一致的”,“只有廣大人民的民主權(quán)利和根本利益都得到保障和發(fā)展,公民個人的自由和權(quán)利才有可能得到切實保障和充分實現(xiàn)”。從修憲者原意上看,人民所代表的集體利益被置于個人權(quán)利之前,集體主義權(quán)利觀在其中充分顯現(xiàn)。
伴隨著改革開放,國家與個人利益同質(zhì)化的社會背景逐步改變,集體主義權(quán)利觀中融入更多的個人合理的需求。1982年《憲法》第11條承認(rèn)個體經(jīng)濟的憲法地位,《憲法修正案》(1988年)第1條增列規(guī)定允許私營經(jīng)濟在法定范圍內(nèi)存在和發(fā)展,《憲法修正案》(1993年)第7條確立社會主義市場經(jīng)濟的憲法地位,《憲法修正案》(1999年)第16條將私營經(jīng)濟納入社會主義市場經(jīng)濟。在社會變遷中,個體經(jīng)濟與私營經(jīng)濟所代表的私益得到了承認(rèn),個體利益與國家利益合一的格局發(fā)生了改變。在個體利益所支配的私人領(lǐng)域,個體主義的權(quán)利訴求已經(jīng)呼之欲出。在這樣的背景下,強調(diào)“人”這一道德個體的“人權(quán)條款”為尊重個人權(quán)利提供了規(guī)范接口。
除了為憲法帶入個體權(quán)利外,“人權(quán)條款”還為國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進入我國法律體系提供了解釋上的規(guī)范接口。在1991年發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》白皮書中,“享有充分的人權(quán),是長期以來人類追求的理想”在開篇便得到認(rèn)可,人權(quán)問題“有其國際性的一面”也得到正式確認(rèn)。從實踐來看,我國在人權(quán)概念入憲前便已簽署諸多國際人權(quán)公約,并以立法形式認(rèn)可其中設(shè)定的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。從1980年開始到2004年人權(quán)概念入憲之前,我國批準(zhǔn)了包括《消除對婦女一切形式歧視公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》在內(nèi)的多項聯(lián)合國核心人權(quán)公約。結(jié)合我國的發(fā)展?fàn)顩r,部分公約中承載的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)在人權(quán)概念入憲前便以立法形式進入我國規(guī)范體系。根據(jù)《關(guān)于〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法(草案)〉的說明》,履行《消除對婦女一切形式歧視公約》所規(guī)定的義務(wù)是制定該法的重要理由,該公約中規(guī)定的權(quán)利也將通過該法得到保障。從中可以看出,人權(quán)概念入憲之前,國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)通過批準(zhǔn)國際人權(quán)公約的形式進入我國規(guī)范體系,我國還“通過立法、司法、行政等措施嚴(yán)格執(zhí)行公約的規(guī)定”。只不過由于我國法律體系中缺乏對國際條約效力發(fā)生機制的具體規(guī)定,國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進入我國還缺乏規(guī)范上的具體文本根據(jù)。借助“人權(quán)條款”這一規(guī)范接口,國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)得以通過憲法解釋進入我國法律體系。
“人權(quán)條款”實施二十年來,我國陸續(xù)批準(zhǔn)了《殘疾人權(quán)利公約》《關(guān)于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》《1930年強迫勞動公約》和《1957年廢除強迫勞動公約》等國際人權(quán)文件。習(xí)近平總書記指出,“中國愿同國際社會一道,踐行《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》精神,推動全球人權(quán)治理朝著更加公平公正合理包容的方向發(fā)展。”“人權(quán)條款”已成為我國參與全球人權(quán)治理的重要憲法基礎(chǔ)。
三、“人權(quán)條款” 的效力基礎(chǔ)
“人權(quán)條款”既然由憲法規(guī)范承載,那么就和所有法規(guī)范一樣具備規(guī)范性,對外發(fā)生效力正是憲法規(guī)范性的核心要素。無論是作為憲法原則,還是作為普遍人權(quán)觀念的規(guī)范接口,“人權(quán)條款”的這些規(guī)范屬性最終都需透過規(guī)范效力展現(xiàn)于外,繼而作用于社會生活。從理論上看,規(guī)范效力包括狹義與廣義兩種類型。若要取得狹義的規(guī)范效力,法規(guī)范需要由有權(quán)機關(guān)按照規(guī)定的方式制定,并且不抵觸上位階的規(guī)范。廣義的規(guī)范效力不僅要求法規(guī)范由權(quán)威所制定,還要求法規(guī)范“展現(xiàn)最低的社會實效”。此外,如果采取非實證主義的立場,規(guī)范效力還以具備道德證成的內(nèi)容正確性為條件。
一般意義上講,就廣義的規(guī)范效力而言,其中包含了“應(yīng)然效力”“實然效力”以及“道德效力”。當(dāng)談及憲法的規(guī)范效力時,廣義的規(guī)范效力概念更為可取。如果由權(quán)威制定的憲法規(guī)范無法在實踐中得到落實,那么這樣的憲法規(guī)范只能被稱為名義的。如果由權(quán)威制定的憲法規(guī)范只是為了滿足“實際權(quán)力持有者控制國家機器的私益”,那么這種憲法僅僅停留在語義之上。由此可見,名義憲法(nominal constitution)缺失了實然效力,語義憲法(semantic constitution)缺失了道德效力,規(guī)范憲法(normative constitution)則兼具應(yīng)然效力、實然效力與道德效力。因此,采取廣義的規(guī)范效力概念有助于展現(xiàn)憲法規(guī)范效力發(fā)生的全貌。
?。ㄒ唬?ldquo;人權(quán)條款”效力的規(guī)范基礎(chǔ)
聚焦于“人權(quán)條款”規(guī)范效力的根據(jù),目前學(xué)界并未展開體系化、學(xué)理化的分析。不過,圍繞更為籠統(tǒng)的憲法規(guī)范效力的依據(jù),學(xué)界已積累一定的研究成果。從憲法規(guī)范來看,序言最后一段明確自身“具有最高的法律效力”,第5條進一步規(guī)定了最高法律效力的具體體現(xiàn),有學(xué)者將這些規(guī)范概括為“憲法最高效力自我宣稱規(guī)范”。不過,僅僅依托憲法自身的效力宣稱來主張憲法效力的發(fā)生根據(jù),有可能陷入循環(huán)論證的陷阱。此外,從憲法運行來看,我國憲法的規(guī)范效力并不來自憲法自身的宣稱。1954年《憲法》中就未出現(xiàn)有關(guān)自身效力的規(guī)定,但這并不影響憲法確立國家制度架構(gòu),更不影響修憲者修改1975年《憲法》、1978年《憲法》以及1982年《憲法》。
在這樣的背景下,還有觀點將我國憲法規(guī)范劃分為根本法和非根本法兩個層次,意圖以憲法規(guī)范中的根本法為非根本法提供效力根據(jù)。一種代表性思路著眼于憲法序言,主張其中有關(guān)重大歷史的陳述鋪陳了我國憲法的基本理論背景和歷史背景,構(gòu)成了憲法正文的效力依據(jù)。不過恰恰是序言最后一段確立了憲法的最高效力,如果不能有效融貫憲法序言和憲法正文之效力,就無法有效論證序言規(guī)范自身的效力。此外,鑒于憲法序言中并無有關(guān)人權(quán)保障的專門歷史敘事,“人權(quán)條款”也無法通過憲法序言為自身規(guī)范效力確立根據(jù)。從方法論的角度看,這種觀點雖然在形式上從憲法規(guī)范中提煉出效力根據(jù),從而堅守規(guī)范分析的基本立場,但其中真正仰賴的還是憲法規(guī)范之外的歷史傳統(tǒng)。事實上,即使憲法序言中并未記載這些歷史敘事,被視作效力根據(jù)的革命歷史作為事實仍舊存在,那么依照前述觀點憲法效力也不受影響。
從憲法學(xué)說史看,圍繞從憲法規(guī)范之外剖析其效力根據(jù)問題,形成了以施米特為代表的決斷主義和以哈特為代表的經(jīng)驗主義兩種思路。在決斷主義的理論脈絡(luò)下,憲法的規(guī)范效力源自于制憲權(quán)的權(quán)力與權(quán)威得到承認(rèn)。這種規(guī)范效力直接從政治存在中獲取,而無需借助倫理規(guī)范與法律規(guī)范。在經(jīng)驗主義的理論脈絡(luò)下,承認(rèn)規(guī)則(rule of recognition)包含了除其自身之外所有規(guī)則效力的判準(zhǔn)。從形式上看,承認(rèn)規(guī)則展現(xiàn)為法律體系參與者將特定規(guī)則鑒別為有效的方式,因而歸屬于經(jīng)驗范疇。這些觀點從政治意志以及社會現(xiàn)實角度闡述了外在于規(guī)范的憲法效力根據(jù),但都面臨著從實然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的范疇轉(zhuǎn)換難題。
不可否認(rèn)的是,如果人們沒有在規(guī)范實證化之前形成長期穩(wěn)定的歷史實踐,那么這一憲法規(guī)范的效力便無從談起。但若僅以此說明憲法規(guī)范的效力根據(jù),還需實現(xiàn)從實然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的跨越。就此而言,基礎(chǔ)規(guī)范的引入提供了一種理論論證的可能路徑。根據(jù)凱爾森關(guān)于基礎(chǔ)規(guī)范的設(shè)想,基礎(chǔ)規(guī)范之下憲法規(guī)范的效力發(fā)生機制呈現(xiàn)為三段論的形式。決斷主義與經(jīng)驗主義脈絡(luò)下對憲法規(guī)范效力根據(jù)的闡述,僅是對小前提這一層次的展開。只有透過作為大前提的基礎(chǔ)規(guī)范的轉(zhuǎn)化,從實然轉(zhuǎn)向應(yīng)然的范疇轉(zhuǎn)換才可實現(xiàn)。
結(jié)合我國憲法規(guī)范,其中暗含著適用基礎(chǔ)規(guī)范的邏輯。當(dāng)憲法序言宣稱整部憲法“具有最高的法律效力”時,既預(yù)設(shè)了“以法律的形式”這一形式要求,又要求憲法規(guī)范在內(nèi)容上“確認(rèn)了各族人民奮斗的成果”并“規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)”。各族人民奮斗的成果是歷史凝結(jié)的產(chǎn)物,國家的根本制度和根本任務(wù)恰恰是在長期實踐中被奠定的,這要求憲法規(guī)范承載的內(nèi)容在歷史實踐中體現(xiàn)出社會實效性。憲法序言最后一段這樣的表述意味著,憲法規(guī)范只有在形式上按規(guī)定的方式由有權(quán)主體形成,在內(nèi)容上通過歷史實踐體現(xiàn)出社會實效性,才“具有最高的法律效力”。由此,憲法規(guī)范效力并非源自序言最后一段第一句的自我宣稱,還需要在實踐層面滿足在制定形式和規(guī)范內(nèi)容的社會實效性上的要求。
在這樣的理論框架中,“人權(quán)條款”發(fā)生效力的規(guī)范基礎(chǔ)就是憲法序言最后一段的第一句。但是“人權(quán)條款”若要透過這一規(guī)范發(fā)生效力,還需在實踐層面滿足形式和內(nèi)容上的要求。在形式上,“人權(quán)條款”必須由有權(quán)主體按照規(guī)定方式形成才滿足“以法律的形式”這一要求。在內(nèi)容上,“國家尊重和保障人權(quán)”從歷史實踐上看應(yīng)當(dāng)被長期認(rèn)同并轉(zhuǎn)化為實踐,才滿足社會實效性的要求。因此若要為“人權(quán)條款”確立效力基礎(chǔ),還需在實踐層面進一步論證這些小前提是否得到滿足。
?。ǘ?ldquo;人權(quán)條款”效力的實踐基礎(chǔ)
根據(jù)前文,“人權(quán)條款”還需在實踐層面為自身規(guī)范效力確立根據(jù)。在形式上,“人權(quán)條款”需要“以法律的形式”制定。此外,“人權(quán)條款”的規(guī)范內(nèi)容需要在歷史實踐中找到社會實效性上的支撐。對“人權(quán)條款”而言,這種規(guī)范形成方式上的要求聚焦在修憲主體及程序上的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第64條第1款的規(guī)定,憲法修改在提案程序上需要由全國人大常委會或五分之一以上的全國人大代表提議,在表決程序上需要由全國人大以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。2004年3月14日,作為憲法修正案草案重要組成的“人權(quán)條款”,由全國人大常委會提交第十屆全國人大第二次會議表決。第十屆全國人大共有代表2985名,其中有2863名代表投票贊成包含著“人權(quán)條款”的憲法修正案草案,這就超過了全體代表的三分之二。僅就《憲法》第64條第1款而言,“人權(quán)條款”滿足規(guī)范形成方式上的要求。
不過,《憲法》第64條第1款并未明確具體采取何種方式完成修憲。如果不考慮1975年、1978年以及1982年三次整體修改,憲法修改在我國實踐中表現(xiàn)為決議形式和修正案形式兩種樣態(tài)。在1988年之前,針對憲法的歷次局部修改均采取決議形式。在1979年和1980年兩次憲法修改中,全國人大均首先通過一個修憲決議,再根據(jù)該決議進行憲法修改,并公布修改后的憲法全文。不過從1988年開始,決議形式被修正案形式所取代,此后以修正案形式修改憲法成為了一項憲法慣例。在1988年首次以修正案形式修改憲法的過程中,黨中央在比較修正案形式與包括決議修改在內(nèi)的其他形式的基礎(chǔ)上,得出了修正案形式更優(yōu)的結(jié)論。從此到人權(quán)概念入憲之前,1988年、1993年和1999年三次憲法修改均采取修正案形式,這已經(jīng)形成了一項憲法慣例。在此背景下,“人權(quán)條款”以修正案方式進入憲法規(guī)范延續(xù)了這種憲法慣例,也因此在具體形式上滿足了權(quán)威制定性要求。
除了規(guī)范形成方式上的要求,若要為自身規(guī)范效力確立根據(jù),“人權(quán)條款”的規(guī)范內(nèi)容還需具備社會實效性,這種社會實效性既體現(xiàn)在中國社會長期以來圍繞人權(quán)保障形成的社會共識,又體現(xiàn)在新中國自成立伊始便開啟的人權(quán)保障實踐。人權(quán)觀念自清末便已進入我國,何啟與胡禮垣在《新政真詮》中提出“以大經(jīng)大法之至正至中者而論,則權(quán)者乃天之所為非人之所立也;天既賦人以性命則必畀以顧此性命之權(quán);天既備人以百物,則必與以保其身家之權(quán)”,其中蘊含著天賦人權(quán)的思想。有學(xué)者將之視為人權(quán)觀念在中國社會的萌發(fā)處,此后人權(quán)思想廣為傳播繼而制度化,并在“新文化運動”“省憲運動”“人權(quán)運動”“人權(quán)保障運動”“冤獄賠償運動”中引起民國社會的激蕩。同時期的中國共產(chǎn)黨也以“為人權(quán)自由而戰(zhàn)”作為凝聚全民族抗戰(zhàn)力量的口號,可見人權(quán)保障觀念在當(dāng)時的深入人心。
新中國成立初期同樣對國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)保持開放態(tài)度,周恩來在萬隆會議上簽署的《亞非會議最后公報》中就將“尊重基本人權(quán)”作為亞洲各國相處合作的基本原則,并宣布“完全支持聯(lián)合國憲章中所提出的人權(quán)的基本原則”。之后出于對抽象人性觀的批判以及階級斗爭的觀念,人權(quán)觀念在一定時期內(nèi)陷入沉寂。
在改革開放后,人權(quán)觀念逐漸走出禁區(qū)。鄧小平提出不反對討論人權(quán)觀念,而是要形成“我們講的人權(quán)”。在黨的十五大和十六大上,“尊重和保障人權(quán)”連續(xù)被寫入報告,并推進到“人權(quán)條款”入憲的討論過程,逐漸形成了我國社會圍繞人權(quán)保障的基本共識。
人權(quán)保障自新中國成立伊始就在實踐中得到強調(diào)和發(fā)揚,這構(gòu)成了社會實效性的另一個說明。在抗日戰(zhàn)爭時期,陜甘寧邊區(qū)就在1941年制定了《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》,這首開中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人權(quán)立法的歷史。解放戰(zhàn)爭時期,中國共產(chǎn)黨還頒布了包括《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《哈爾濱市人民政府禁止非法拘捕審訊及侵犯他人人權(quán)等行為的布告》在內(nèi)的多項包含了人權(quán)保障條款的法令。
1949年12月,亞洲婦女解放大會在北京舉行,會上通過了《關(guān)于爭取婦女權(quán)利的決議》《致亞洲各國婦女姊妹書》等文件。隨后在1950年,我國制定《婚姻法》進一步落實對婦女權(quán)利的保障。1995年在北京召開第四次婦女問題世界會議上通過了《北京宣言》,這延續(xù)了新中國著力保障婦女權(quán)利的傳統(tǒng)。
除了婦女群體之外,新中國還著眼于對少數(shù)民族以及其他少數(shù)群體權(quán)利的保障。經(jīng)過1959年的民主改革,舊西藏的封建農(nóng)奴制得以被廢除,曾經(jīng)的封建農(nóng)奴取得了此前未曾享受過的人身自由和平等的政治權(quán)利。此外,環(huán)境保護也是新中國人權(quán)保障實踐的一大亮點。早在1972年,剛剛恢復(fù)聯(lián)合國合法席位的新中國便派代表團參加斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議。隨后,我國在次年便制定了首個國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)》,并于1979年制定了《環(huán)境保護法(試行)》。
回顧新中國人權(quán)保障實踐,中國共產(chǎn)黨矢志不渝堅持追求實現(xiàn)人權(quán)價值,其中也彰顯著關(guān)于人權(quán)保障的社會共識??梢钥吹?,“人權(quán)條款”在規(guī)范形成方式和社會實效性這兩個層面都具有堅實的實踐基礎(chǔ)。
四、“人權(quán)條款” 的效力形式
憲法的生命在于實施,在人權(quán)概念入憲二十年的當(dāng)下,真正需要檢討的是“人權(quán)條款”的社會實效性。這一方面需要追問“人權(quán)條款”的應(yīng)然效力在國家權(quán)力運作中如何得到實現(xiàn),另一方面需要探明全社會圍繞“人權(quán)條款”如何凝聚起關(guān)乎人權(quán)的憲法共識,以及這種憲法共識又是如何進一步作用于塑造根植于我國社會的人權(quán)文化。
?。ㄒ唬┍WC國家權(quán)力的正當(dāng)行使
若要準(zhǔn)確評估“人權(quán)條款”在保證國家權(quán)力正當(dāng)行使中發(fā)揮的效力,首先需要明確作為義務(wù)主體的“國家”所指為何。盡管抽象的人權(quán)概念本身指向開放的義務(wù)人,其中可能包括自然人、社會組織、國家機關(guān)乃至國際性組織。然而,“人權(quán)條款”中有關(guān)義務(wù)主體的表述明確指向“國家”,而非如《憲法》第45條那樣采取“國家和社會”這樣的表述。在此意義上說,即使政黨、社會團體和企業(yè)等在一定條件下也要承擔(dān)人權(quán)保障義務(wù),但這種義務(wù)并非“人權(quán)條款”所直接課予,只有承擔(dān)公權(quán)力的“國家”才是“人權(quán)條款”中的義務(wù)主體。
這里的問題在于如何理解憲法文本上的“國家”,學(xué)界關(guān)于這一問題存在不同見解。一種具有代表性的觀點認(rèn)為,“國家”指代具體的國家機關(guān),在我國憲法規(guī)范的語境下就包括了立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及監(jiān)察機關(guān)。另有觀點將人權(quán)概念入憲視作國際人權(quán)法在我國的實踐,進而主張在國際法主體的角度理解“人權(quán)條款”中的“國家”。“國家”在國際人權(quán)法語境下被理解為國際法律關(guān)系參與者并無問題,但若將這種認(rèn)識直接作為理解憲法中“人權(quán)條款”的根據(jù)是值得討論的。以符合國際人權(quán)法的方式解釋憲法,需要遵循憲法原則與界限。
根據(jù)《對外關(guān)系法》第30條第2款的規(guī)定,條約和協(xié)定被要求不得同憲法相抵觸,這從憲法角度對條約和協(xié)定提出了規(guī)范要求。即便從《對外關(guān)系法》頒布前的實踐來看,國際條約雖然可以通過法院直接適用或經(jīng)由立法轉(zhuǎn)化適用,但最終都需要接受憲法規(guī)范的檢驗。因此,對“人權(quán)條款”的解釋只能在我國憲法規(guī)范體系內(nèi)展開,而不能以國際人權(quán)法作為根據(jù)。根據(jù)《修憲草案說明》,“人權(quán)條款”入憲旨在為尊重和保障人權(quán)這一“黨和國家的一貫方針”提供憲法保障,其中明確以國家權(quán)力作為規(guī)范對象。在我國的憲法體系下,作為憲法原則的“人權(quán)條款”構(gòu)成包括國家組織規(guī)范在內(nèi)所有憲法規(guī)范的解釋前提,包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)以及監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的所有公權(quán)力在行使過程中都必須履行“人權(quán)條款”所課予的憲法義務(wù)。
從義務(wù)內(nèi)容上看,國家機關(guān)承擔(dān)的人權(quán)保障義務(wù)包括“尊重”和“保障”的雙重要求,二者分別對應(yīng)著人權(quán)保障義務(wù)消極和積極兩個面向。有觀點主張人權(quán)保障義務(wù)在理論上包括尊重義務(wù)、保護義務(wù)、滿足義務(wù)和促進義務(wù),尊重義務(wù)是指國家避免侵犯人權(quán),保護義務(wù)是指國家必須防范第三人對人權(quán)的侵犯,滿足義務(wù)對國家提出滿足個人需要的要求,促進義務(wù)意味著國家需要創(chuàng)造實現(xiàn)人權(quán)所需的各種條件。
如果以這四方面內(nèi)容理解“人權(quán)條款”對國家權(quán)力行使提出的正當(dāng)性要求,那么“尊重”就意味著國家具有自我約束的義務(wù),“保障”則包含了保護、滿足以及促進這三重意涵。這就是說,國家既有義務(wù)以自我限制的立場避免侵害人權(quán),還需要防范第三人對人權(quán)的侵犯,并為實現(xiàn)人權(quán)提供物質(zhì)和組織程序上的保障。還有觀點參考德國基本權(quán)利教義學(xué),將“人權(quán)條款”中的“尊重”義務(wù)對應(yīng)于國家的消極義務(wù),“保障”義務(wù)對應(yīng)于國家的給付義務(wù)和保護義務(wù)。這些見解雖然依據(jù)的理論資源不同,但對“人權(quán)條款”蘊含的義務(wù)內(nèi)容分析結(jié)論基本一致,均認(rèn)為“人權(quán)條款”要求的義務(wù)內(nèi)容包括消極和積極兩個面向,消極義務(wù)意味著國家權(quán)力行使中的自我限制,積極義務(wù)既要求國家提供給付以滿足需要,又要求為權(quán)利實現(xiàn)排除其他侵害并創(chuàng)造條件。
由此,對“人權(quán)條款”社會實效的考察就是在追問,消極和積極這兩個面向的義務(wù)在我國國家權(quán)力運作過程中是以何種方式得到實現(xiàn)的。鑒于立法權(quán)在我國國家權(quán)力體系中的樞紐性地位,首先需要考察立法權(quán)運作中如何體現(xiàn)“人權(quán)條款”提出的正當(dāng)性要求。就消極的尊重義務(wù)而言,立法權(quán)行使過程中始終恪守尊重和保障人權(quán)原則。人權(quán)概念入憲次年,《治安管理處罰法》第5條第2款便寫入“尊重和保障人權(quán)”。自此開始,全國人大及其常委會在制定或修改的共計15部法律中規(guī)定了“尊重和保障人權(quán)”,以此為各部法律的基本原則、制度和程序起到提綱挈領(lǐng)的引導(dǎo)與規(guī)范作用,并帶動其他法律尊重“人權(quán)條款”確立的憲法原則,其中凸顯著立法權(quán)運作中尊重人權(quán)的基本立場。
在立法形成過程中,對法律草案的審議同樣最大限度地履行尊重人權(quán)的憲法義務(wù)。“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法后,多項法律草案在審議過程中因存在侵犯基本權(quán)利的質(zhì)疑而被修改。舉例而言,在2008年審議《殘疾人保障法(修訂草案)》的過程中,全國人大法律委員會就采納了部分常委會委員的意見,強調(diào)不可侵犯殘疾人的人身自由。又比如在2012年制定《精神衛(wèi)生法》的過程中,根據(jù)部分常委會委員的意見,關(guān)于保障精神障礙者財產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定得以增列。2023年新修訂的《立法法》吸納了法律草案的合憲性審議機制,在立法形成過程中實現(xiàn)“人權(quán)條款”規(guī)范效力的路徑得以制度化。
就積極的保障義務(wù)而言,我國并未制定一部集中規(guī)定人權(quán)內(nèi)容和保障機制的特定立法,而是以分散立法的形式為人權(quán)保障創(chuàng)造條件。如前所述,我國學(xué)者也曾提出過總體性的《人權(quán)保障法(草案)》,這種集中式人權(quán)立法本身在理論上和立法技術(shù)上也面臨諸多質(zhì)疑。從立法技術(shù)層面看,這種集中式人權(quán)立法可能與既有立法發(fā)生重復(fù),有損法律體系的融貫性。從民主正當(dāng)性看,如果由法院負(fù)責(zé)審查集中式人權(quán)立法,又會生發(fā)出對法院不具備充分民主正當(dāng)性來承擔(dān)人權(quán)審查重任的質(zhì)疑。
從“人權(quán)條款”實施二十年來的立法實踐來看,各部分散式立法已經(jīng)為保障人權(quán)搭建起系統(tǒng)的支撐機制。進一步說,部分立法已經(jīng)吸納了國際人權(quán)公約中確立的部分共同人權(quán)標(biāo)準(zhǔn),只不過并未明確揭示出這些條款與國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)聯(lián)。舉例來說,2016年施行的《反家庭暴力法》第37條實際上就參酌了國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn),以參照適用的方式將保護范圍拓展到家庭成員以外。此外,2023年我國還制定了《無障礙環(huán)境建設(shè)法》,該法被視作“我國履行聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》等國際公約義務(wù)的重要內(nèi)容”。
立法權(quán)透過依法律行政原理作用于行政權(quán),我國行政權(quán)運作中同樣展現(xiàn)著“人權(quán)條款”的規(guī)范效力。從尊重人權(quán)的消極義務(wù)上看,法治政府建設(shè)本身就是實施人權(quán)保障立法的重要保證,行政權(quán)在依法運作中以自我約束的立場履行尊重人權(quán)的憲法義務(wù)。為此,國務(wù)院在“人權(quán)條款”實施后不久便發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》,其中就明確指出依法行政的基本要求包括“避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式”。此后,為保證法治政府建設(shè),又在2010年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》。從2015年開始,《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》以及《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》又為法治政府建設(shè)提供方向上的指引?;仡?ldquo;人權(quán)條款”實施二十年來的法治政府實踐,廢除勞動教養(yǎng)制度可以視作其中較具代表性的成就,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》于2013年通過,從此廢止了在我國延續(xù)五十余年的勞動教養(yǎng)制度。從保障人權(quán)的積極義務(wù)上看,國務(wù)院從2009年開始已經(jīng)連續(xù)發(fā)布四期國家人權(quán)行動計劃,并且對每一周期內(nèi)計劃的實施狀況加以評估。就,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》于2013年通過,從此廢止了在我國延續(xù)五十余年的勞動教養(yǎng)制度。從保障人權(quán)的積極義務(wù)上看,國務(wù)院從2009年開始已經(jīng)連續(xù)發(fā)布四期
司法權(quán)運行中同樣體現(xiàn)著“人權(quán)條款”的規(guī)范效力。這既體現(xiàn)在運用“人權(quán)條款”提供的價值支撐來補強司法論證,又體現(xiàn)在審判實踐中依據(jù)“人權(quán)條款”所確立的憲法原則對法規(guī)范進行合憲性解釋。為了補強司法論證,審判實踐中會適用“人權(quán)條款”為裁判結(jié)果的正當(dāng)性提供支撐。比如在承包地征收補償費用分配糾紛中,法院訴諸人權(quán)保障價值,將集體經(jīng)濟組織成員資格包含的成員權(quán)視作農(nóng)民的一項基本民事權(quán)利,繼而主張排除該項權(quán)利的合同因違反公序良俗無效。再比如圍繞農(nóng)村房屋買賣合同的效力問題,法院認(rèn)為因城鄉(xiāng)戶籍或生活區(qū)域差異否定合同效力,違反了外化為平等原則和私有財產(chǎn)保護的人權(quán)保障原則,并以此作為肯定合同效力的根據(jù)。
在合憲性解釋方法的運用中,“人權(quán)條款”被法院用作選擇法規(guī)范解釋方案的導(dǎo)引。比如,最高人民法院就在裁定中指出“在法律規(guī)定存在多種解釋時,應(yīng)當(dāng)首先考慮選擇適用有利于行政相對人的解釋”,這種合憲性解釋方法的運用展現(xiàn)著“人權(quán)條款”作用于司法權(quán)運作的規(guī)范效力。此外,即便實證法未作明確規(guī)定,法院還是通過審判實踐發(fā)展出了對人權(quán)保障至關(guān)重要的正當(dāng)程序原則。學(xué)界有觀點著眼于程序保障對實現(xiàn)人權(quán)的重要價值,主張“人權(quán)條款”中蘊含著通過正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)這一憲法原則的要求。不過憲法規(guī)范本身無法為正當(dāng)程序原則的導(dǎo)出提供直接的規(guī)范支撐,《行政訴訟法》中也僅以“違反法定程序”作為行政行為的撤銷事由,而未對正當(dāng)程序原則作出規(guī)定。
在這樣的背景下,法院通過行政審判實踐逐漸在我國確立起正當(dāng)程序原則。2004年“人權(quán)條款”實施后,江蘇省高級人民法院在張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案中首次將“正當(dāng)程序”寫入判決,認(rèn)為當(dāng)行政主體作出不利于利害關(guān)系人的行為時,應(yīng)根據(jù)正當(dāng)程序原則通知其參加復(fù)議。此后,北京市第一中級人民法院在于艷茹訴北京大學(xué)撤銷博士學(xué)位決定糾紛案中,進一步明確正當(dāng)程序原則——“只要成文法沒有排除或另有特殊情形,行政機關(guān)都要遵守”,背后的根據(jù)在于正當(dāng)程序原則是“裁決爭端的基本原則及最低的公正標(biāo)準(zhǔn)”。
在2018年憲法修改后,監(jiān)察權(quán)成為國家權(quán)力體系的重要組成部分,“人權(quán)條款”的規(guī)范效力同樣體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)的運作實踐中?!侗O(jiān)察法》為監(jiān)察權(quán)運行設(shè)定了保障被留置人員權(quán)利的相關(guān)義務(wù),監(jiān)察權(quán)運作中理應(yīng)充分落實這些保障調(diào)查對象權(quán)利的規(guī)定。通過回顧“人權(quán)條款”實施二十年來公權(quán)力的運作實踐,可以看到“人權(quán)條款”正以豐富的樣態(tài)得到落實。
?。ǘ┠廴藱?quán)保障的憲法共識
觀察“人權(quán)條款”實施二十年來公權(quán)力的運作實踐,這一憲法原則的社會實效正顯現(xiàn)其價值。然而,這種實效如果不被共同體成員接受,終究難以穩(wěn)定而長久地存在。在此意義上,共同體成員針對特定規(guī)范形成的法律確信發(fā)揮著加強法規(guī)范實效的作用。就“人權(quán)條款”而言,這種法律確信表現(xiàn)為圍繞人權(quán)保障形成的憲法共識。在我國的學(xué)術(shù)語境下,憲法共識是指共同體成員在認(rèn)同自身憲法的基礎(chǔ)上所形成的共識。
不同于政治哲學(xué)領(lǐng)域的“憲法共識”(constitutional consensus),憲法學(xué)語境下的憲法共識依托于特定憲法文本,并且直接與憲法文本背后承載的價值直接關(guān)聯(lián)。在政治哲學(xué)領(lǐng)域關(guān)于“憲法共識”的構(gòu)想中,這一概念并不與特定憲法文本相關(guān)聯(lián),而是被用來描述一種化解不同利益沖突的程序性機制,其中也不包含任何特定的價值立場。還有觀點進一步主張,這種僅僅關(guān)乎政治程序的“憲法共識”僅僅具有過渡性,關(guān)于社會正義觀念的重疊共識(overlapping consensus)才是最終的追求。與此不同,規(guī)范語境下的憲法共識必然以共同體擁有的憲法文本作為認(rèn)知對象,展現(xiàn)為共同體成員對憲法文本及其承載價值的一致認(rèn)同,而這也構(gòu)成了憲法實施的終極目標(biāo)。
這種規(guī)范語境下的憲法共識一方面表現(xiàn)為憲法文本自身凝結(jié)著的社會共識,另一方面表現(xiàn)為共同體成員在憲法實施過程中形成的廣泛認(rèn)同。就前者而言,憲法文本自身就是憲法共識的一種表現(xiàn)形式,這種共識由制憲過程將已經(jīng)形成的國家和社會共識轉(zhuǎn)化為憲法表達?;仡櫲藱?quán)觀念在我國的發(fā)展脈絡(luò),“人權(quán)條款”入憲以規(guī)范形式標(biāo)記出共同體成員所形成的關(guān)于人權(quán)保障的基本社會共識。
在“人權(quán)條款”實施過程中,我們需要考察共同體成員如何圍繞實現(xiàn)這一規(guī)范形成了憲法共識。以《國家人權(quán)行動計劃(2016—2020年)》為例,其中對包括公職人員在內(nèi)的全社會人權(quán)意識培育設(shè)定了行動目標(biāo)。針對公職人員這一關(guān)鍵少數(shù),計劃強調(diào)落實《關(guān)于完善國家工作人員學(xué)法用法制度的意見》,把人權(quán)教育作為加強國家工作人員學(xué)法用法工作重要內(nèi)容,將人權(quán)知識納入黨委(黨組)的學(xué)習(xí)內(nèi)容,同時將其列入各級黨校、干部學(xué)院、行政學(xué)院的課程體系,使其成為法官、檢察官、警察等公職人員入職、培訓(xùn)必修課。此外,計劃還將培育人權(quán)意識的目光投向企事業(yè)單位,并提到將尊重和保障人權(quán)作為投資的重要考慮因素。在關(guān)于這期行動計劃的評估報告中,計劃中設(shè)定的這些指標(biāo)得到了評估。就公職人員人權(quán)意識培育的成效而言,四年間共面向超過30000人舉辦了220期全國性人權(quán)知識培訓(xùn)班。就企事業(yè)單位人權(quán)意識培育的成效而言,四年間針對大型企業(yè)人員舉辦多期人權(quán)知識培訓(xùn)班,講解對外投資過程中需要掌握的工商業(yè)人權(quán)重點議題。
不過,行動計劃僅僅揭示出為凝聚憲法共識所作的努力,從中還無法直觀地看出共同體成員圍繞“人權(quán)條款”是否形成了廣泛認(rèn)同。為此,有學(xué)者對中國民眾的人權(quán)意識展開調(diào)查。根據(jù)這項調(diào)查,超過九成的受訪民眾知曉人權(quán)觀念,但相比之下只有接近六成的受訪民眾了解“人權(quán)條款”的規(guī)定。這項調(diào)查結(jié)果表明,伴隨著“人權(quán)條款”實施,我國已經(jīng)凝聚起人權(quán)保障的社會共識,但這種社會共識還未完全轉(zhuǎn)化為對憲法文本中“人權(quán)條款”的認(rèn)同,因此還需要進一步培育尊重憲法文本的文化。
考察“人權(quán)條款”實施二十年來的實踐,國家正以豐富形式履行著尊重人權(quán)與保障人權(quán)的憲法義務(wù),“人權(quán)條款”的社會實效得以顯現(xiàn)。此外,“人權(quán)條款”本就凝聚著全社會關(guān)于人權(quán)保障的憲法共識。這種憲法共識在“人權(quán)條款”實施過程中轉(zhuǎn)化為共同體成員對作為憲法文本的“人權(quán)條款”的認(rèn)同,這也構(gòu)成了人權(quán)保障機制穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。不過,“人權(quán)條款”的規(guī)范效力固然已經(jīng)彰顯,但如果缺乏有效的監(jiān)督機制保障,共同體成員對這種規(guī)范效力的認(rèn)可也會失去穩(wěn)定預(yù)期。
五、“人權(quán)條款” 的效力保障
近年來隨著憲法監(jiān)督實踐的不斷推進,備案審查與合憲性審查制度逐漸為實現(xiàn)“人權(quán)條款”的規(guī)范效力初步構(gòu)建起保障機制。包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在內(nèi)的各項公權(quán)力以多種形式強化“人權(quán)條款”的規(guī)范效力。此外,中國積極參與全球人權(quán)治理,國際人權(quán)條約中設(shè)定的部分人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)已通過“人權(quán)條款”這一規(guī)范接口進入我國法律體系,在一定程度發(fā)揮著保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的功能。
?。ㄒ唬┮劳形覈鴳椃ūO(jiān)督體制
如果實現(xiàn)“人權(quán)條款”的規(guī)范效力僅僅依賴于國家權(quán)力的自我約束,那么這種效力的發(fā)揮終歸難以持續(xù),共同體成員也難以圍繞“人權(quán)條款”的實施形成廣泛的憲法共識。因此在“人權(quán)條款”入憲之初,部分學(xué)者在分析“人權(quán)條款”規(guī)范內(nèi)涵的同時也會展開對我國憲法監(jiān)督機制的構(gòu)想,這種討論可以被視作1982年《憲法》頒行以后關(guān)于我國憲法監(jiān)督機制探討的延續(xù)。從規(guī)范文本來看,1954年《憲法》第27條便已明確全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。在此后的憲法修改過程中,除了1975年憲法之外,歷次修憲均保留了對全國人大憲法監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。直至1982年《憲法》,其中第62條和第67條的規(guī)定最終將全國人大和全國人大常委會共同確立為憲法監(jiān)督權(quán)的行使主體,這一關(guān)于監(jiān)督憲法實施的職權(quán)配置規(guī)定一直得到延續(xù)。
然而,在實踐中憲法實施監(jiān)督缺乏實效性,未建構(gòu)起一套體系化的憲法監(jiān)督機制。在這樣的背景下,此前以合法性審查作為主要職責(zé)的備案審查機制,就成為了當(dāng)前處理合憲性和涉憲性問題的制度載體。黨的十九屆四中全會將“依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”設(shè)定為備案審查制度的任務(wù)。黨的二十大報告再次在維護憲法權(quán)威的意義下強調(diào)“完善和加強備案審查制度”。此后,在新修訂的《立法法》中,全國人大常委會法工委更被授權(quán)對合憲性問題進行審查并提出審查意見。
考察近年來的備案審查運作實踐,這一審查機制的功能正從維護國家法制統(tǒng)一向權(quán)利保障拓展,保障制度化為基本權(quán)利的人權(quán)成為備案審查機制的重要制度目的。在全國人大常委會法工委2017年所作的備案審查工作報告中,保障公民權(quán)利全然未被提及,備案審查被視作維護國家法制統(tǒng)一的重要制度安排。這在一定程度上延續(xù)了此前將備案審查機制定位在主要承擔(dān)合法性審查職責(zé)的認(rèn)識,備案審查機制此前的主要目的就是判斷以行政立法和地方立法為主體的下位法是否與上位法發(fā)生抵觸,從而維護“法制的統(tǒng)一和權(quán)威”。不過,2018年備案審查工作報告中就明確“保護公民法人合法權(quán)利,是實行備案審查制度、開展備案審查工作的初衷所在”,這點在此后歷年備案審查工作報告中得到了重申。在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》中,是否減損公民權(quán)利構(gòu)成備案審查的重點內(nèi)容。在全國人大常委會法工委憲法室發(fā)布的《2023年全國人大及其常委會加強和創(chuàng)新憲法實施情況報告》中,“監(jiān)督公民基本權(quán)利和義務(wù)是否得到充分的保障”構(gòu)成對憲法實施情況進行監(jiān)督檢查的重要指標(biāo)。
落實到備案審查的程序運作,人權(quán)保障往往在細(xì)微處見精神,公民從社會生活中提出的具體權(quán)利訴求便是發(fā)現(xiàn)人權(quán)保障疏漏之處的重要手段。在備案審查機制的程序設(shè)計中,公民有權(quán)向全國人大常委會提出審查建議,這些建議由常委會工作機構(gòu)進行審查。在2023年全國人大常委會法工委的備案審查實踐中,一年中便收到了近3000份審查建議。與之形成鮮明對照的是,全年并未收到國家機關(guān)提出的審查要求。實際上,包括“超生即辭退”“民族語言文字教學(xué)”在內(nèi)的涉及權(quán)利保障的備案審查典型案例,均由審查建議啟動審查程序。
此外,根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》,人民法院如果在審判工作中發(fā)現(xiàn)包括涉及“人權(quán)條款”在內(nèi)的合憲性問題時,可以經(jīng)逐級上報由最高人民法院向全國人大常委會提出審查請求。在這種由個案啟動的具體性審查機制中,如果公民在審判實踐中發(fā)現(xiàn)案件所涉及的法規(guī)范存在違反“人權(quán)條款”的可能,那么就可以將這種權(quán)利訴求經(jīng)由法院內(nèi)部層報機制傳送到備案審查軌道中,“人權(quán)條款”的規(guī)范效力在這種具體性審查程序設(shè)計中得到了更為充分的保障,并提供未來強化人權(quán)保障機制的新空間。
通過解決憲法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題,國家人權(quán)保障體系得以強化,這為實現(xiàn)“人權(quán)條款”的規(guī)范效力提供了保障。此外,憲法監(jiān)督機制更多聚焦在國家是否尊重人權(quán)的消極面向,包括立法、行政和司法在內(nèi)的國家人權(quán)保障體系還需在積極面向上為實現(xiàn)人權(quán)創(chuàng)造更為充分的條件,這對保障“人權(quán)條款”的規(guī)范效力而言同樣不可或缺。
(二)強化國家人權(quán)保障體系
立法是國家人權(quán)保障體系的核心,我國為推動人權(quán)事業(yè)發(fā)展已經(jīng)搭建起較為完善的法律體系,發(fā)揮立法在完善國家人權(quán)保障體制中的重要作用,特別是注重人權(quán)立法的平衡性與重點領(lǐng)域的立法。如根據(jù)《憲法》第32條和第50條的規(guī)定,在我國境內(nèi)的外國人、華僑以及歸僑和僑眷這些特殊主體的權(quán)利受憲法保障。為了維護歸僑和僑眷的權(quán)利,我國已經(jīng)制定了《歸僑僑眷權(quán)益保護法》。相較于此,我國尚未通過專門保護華僑權(quán)利的法律。針對我國境內(nèi)外國人制定的法規(guī)范在效力層級上以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主,內(nèi)容上目前更多是從管理角度加以規(guī)定,較少從權(quán)利保障角度切入。不過,在第十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中,《華僑權(quán)益保護法》已經(jīng)被列入需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。
除了保障特殊主體權(quán)利的立法,鑒于社會保障領(lǐng)域涉及公共資源的調(diào)配以及不同地區(qū)和群體之間的平等問題,唯有立法機關(guān)才具備這種民主正當(dāng)性來完成給付標(biāo)準(zhǔn)和給付內(nèi)容的設(shè)定。從我國立法實踐來看,未來還有待將目前效力層級較低的法規(guī)范上升為法律,并擴充社會保障立法范圍。如《托育服務(wù)法》和《養(yǎng)老服務(wù)法》也被寫入計劃之中。
在立法中,“人權(quán)條款”也可在合憲性審議環(huán)節(jié)發(fā)揮實效。根據(jù)2023年新修訂的《立法法》,全國人大憲法和法律委員會在對法律案的審議結(jié)果報告中,應(yīng)當(dāng)說明其中的合憲性問題。因此在今后的立法實踐中,如果發(fā)現(xiàn)法律案中對基本權(quán)利的干預(yù)不具正當(dāng)性,或存在保護不足的問題,憲法和法律委員會有義務(wù)通過合憲性審議環(huán)節(jié)令“人權(quán)條款”的規(guī)范效力作用于立法程序。
法治與人權(quán)如一體兩面,為了保障“人權(quán)條款”的規(guī)范效力,行政機關(guān)有義務(wù)堅守依法律行政原則。在干預(yù)行政中,“人權(quán)條款”要求行政機關(guān)必須恪守法律保留原則,唯有在法律明確授權(quán)的前提下才可行使權(quán)力。此外,在實體和程序兩個層面,行政權(quán)運作過程中分別還受到比例原則和正當(dāng)程序原則的約束。在給付行政中,為了保障“人權(quán)條款”的規(guī)范效力,行政機關(guān)首先需要履行如《社會救助暫定辦法》等立法設(shè)定的給付義務(wù)。此外,“人權(quán)條款”同樣要求行政機關(guān)履行基于約定和道義承擔(dān)的給付職責(zé)。
除了在審判實踐中運用合憲性解釋方法,司法運作中還可通過制定司法解釋以及發(fā)布指導(dǎo)性案例的方式保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實現(xiàn)。圍繞法律規(guī)范的多種解釋可能,司法解釋可以運用合憲性解釋方法在其中選擇最大程度尊重和保障人權(quán)的解釋方案。鑒于指導(dǎo)性案例所具有的事實拘束力,通過針對人權(quán)保障各領(lǐng)域發(fā)布指導(dǎo)性案例,可以為下級法院在審判活動中尊重和保障人權(quán)提供裁判指引。舉例而言,最高人民法院在2023年發(fā)布了兩批反家庭暴力典型案例,這些面向公眾的典型案例此后可以被進一步提煉為指引裁判的指導(dǎo)性案例,從而為保障婦女兒童權(quán)利提供支撐。
根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》,如果審判實踐中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋違反“人權(quán)條款”,下級法院可以逐級上報至最高人民法院,最終由最高人民法院提出審查要求啟動審查程序。在備案審查機制下,這樣的程序設(shè)計事實上引入了具體性審查程序。不過對法院而言,若想真正激活這種由個案觸發(fā)的審查程序,還需強化逐級上報中的具體程序機制設(shè)計。如果逐級上報在實踐中變?yōu)橹鸺?ldquo;封駁”,這一程序設(shè)計的初衷就難以實現(xiàn)。根據(jù)《立法法》第111條的規(guī)定,有權(quán)對是否啟動備案審查進行案件預(yù)篩的主體只有最高人民法院,不包括下級人民法院。因此,接受上報的各級法院只可對下級法院送達的合憲性問題做形式審查,不可越權(quán)排除下級法院發(fā)現(xiàn)的可能違反“人權(quán)條款”的法規(guī)問題。對最高人民法院來說,如果在篩選中認(rèn)為上報的法律、法規(guī)、司法解釋確實存在違反“人權(quán)條款”之虞,應(yīng)有義務(wù)向全國人大常委會提出審查要求,從而保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實現(xiàn)。
?。ㄈ┓e極參與全球人權(quán)治理
在《修憲草案說明》中,修憲者希望通過“人權(quán)條款”推動“我們在國際人權(quán)事業(yè)中進行交流和合作”。“人權(quán)條款”實施二十年來,我國積極參與全球人權(quán)治理事業(yè),落實聯(lián)合國人權(quán)機制下提出的要求,不斷批準(zhǔn)新的國際人權(quán)文書,并認(rèn)真履行國際人權(quán)文書中設(shè)定的義務(wù),充分實現(xiàn)著修憲者表達的規(guī)范意旨。
在以國際人權(quán)條約為基礎(chǔ)的國際人權(quán)合作機制中,由公約本身所設(shè)立的機構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國際人權(quán)事業(yè)的合作與交流。其中唯一的例外是《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》下的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會,這一機構(gòu)由聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會而非公約本身成立。對人權(quán)公約機構(gòu)而言,締約國報告制度(State Reporting System)是其中最重要的制度設(shè)計,這要求履約國向公約機構(gòu)提交定期報告以說明履行國際人權(quán)公約所采取的包括立法、行政及司法在內(nèi)的各項措施。目前為止,我國共批準(zhǔn)或加入了29項國際人權(quán)公約,其中包括《消除對婦女一切形式歧視公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》和《殘疾人權(quán)利公約》這6項核心國際人權(quán)公約。僅以《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》為例,我國自“人權(quán)條款”入憲以來就分別在2005年、2014年、2021年和2023年共四次提交締約國報告,并積極回應(yīng)經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利委員會針對我國提交的締約國報告作出的結(jié)論性意見。
除了作為全球人權(quán)治理的參與者,我國還積極推動全球人權(quán)治理事業(yè)的變革。就國際人權(quán)治理觀念的發(fā)展而言,我國多次呼吁國際社會實現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念,推動通過“發(fā)展對享有所有人權(quán)的貢獻”決議。就國際人權(quán)話語體系的構(gòu)建而言,我國已推動憲法序言中的“人類命運共同體”觀念進入聯(lián)合國人權(quán)理事會決議。落實到機制設(shè)計上,中國還支持聯(lián)合國人權(quán)理事會設(shè)立包括發(fā)展權(quán)問題在內(nèi)的特別機制,積極推動完善國際人權(quán)機制。
總之,我國憲法監(jiān)督機制以保障公民基本權(quán)利為制度目標(biāo),“人權(quán)條款”的規(guī)范效力由此得到保障。此外,依審查建議啟動審查的程序機制以及經(jīng)由法院系統(tǒng)內(nèi)部層報實現(xiàn)的具體性審查這兩項程序設(shè)計,也為發(fā)現(xiàn)公民自身的權(quán)利訴求提供便利。為了保障“人權(quán)條款”規(guī)范效力的實現(xiàn),包括立法、行政與司法在內(nèi)的國家人權(quán)保障體系也需要進一步完善。
六、結(jié) 語
“人權(quán)條款”的規(guī)范效力既是自身法規(guī)范屬性的集中體現(xiàn),又為我國人權(quán)保障事業(yè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。試想如果“人權(quán)條款”的規(guī)范效力缺乏根基或是未曾外化,那么公權(quán)力在運作過程中就缺乏憲法義務(wù)的約束,共同體成員也難以圍繞人權(quán)保障形成廣泛的憲法共識。此外,在合憲性審查實踐不斷推進的當(dāng)下,在理論上澄清“人權(quán)條款”的效力基礎(chǔ)和效力形式也為圍繞該條款開展審查提供了必要的鋪墊。
尊重和保障人權(quán)是中國共產(chǎn)黨矢志不渝的追求,“人權(quán)條款”是人權(quán)的政治概念轉(zhuǎn)化為法律概念的重要標(biāo)志,體現(xiàn)著“以人為本”理念的憲法化。透過基礎(chǔ)規(guī)范的轉(zhuǎn)化,這種實踐基礎(chǔ)得以為“人權(quán)條款”的規(guī)范效力確立起根基。“人權(quán)條款”的規(guī)范效力一方面外化為對國家權(quán)力正當(dāng)行使的約束,另一方面又在憲法文本下凝聚起關(guān)于人權(quán)保障的憲法共識。依托于憲法監(jiān)督機制,通過強化國家人權(quán)保障體系并積極參與全球人權(quán)治理事業(yè),我國已建立“人權(quán)條款”發(fā)揮規(guī)范效力的較完整保障體系。
“人權(quán)條款”實施二十年來,為推進人權(quán)事業(yè)的發(fā)展和擴大中國在國際社會的人權(quán)話語權(quán)發(fā)揮了重要作用,這些已經(jīng)取得的成就是有目共睹的。當(dāng)然,在充分肯定成效的同時,我們也要客觀分析存在的問題與挑戰(zhàn)。尤其是在憲法實施中,如何有效保障“人權(quán)條款”的效力是值得認(rèn)真思考的實踐課題。我國雖然圍繞人權(quán)保障已經(jīng)形成基本社會共識,但這種基于人權(quán)保障的共識還需要進一步提升,尊重憲法文本的文化仍有待塑造。在社會主義法治國家建設(shè)的背景下,這些問題也是憲法實施中共同面臨的未竟課題。
【作 者】韓大元,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授。肖峻峰,中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
【來 源】《北方法學(xué)》2024年第3期。
* 因原文篇幅較長,已略去注釋、圖表等。