原標題：人權入憲二十年 | 錢坤：論基本權利作為民主權利——基于中國憲法變遷的考察
目次
一、導言
二、基本權利作為民主權利的理論傳統統傳
三、人民民主與基本權利規(guī)范的體系變遷遷
四、全過程人民民主與基本權利的民主功能
五、結語
摘 要：中國憲法中的基本權利與人民民主原則具有緊密關聯，存在著以民主權利詮釋基本權利的理論傳統。在通過人民民主實現國家建構的憲法秩序下，基本權利并非先于國家的與之對抗的自由，而是將個人整合進國家，進而建構具有實質同一性的政治共同體的民主權利。伴隨1982年憲法修改，特別是2004年人權條款寫入憲法，憲法中基本權利與民主的關聯經歷了理論觀念、社會基礎與規(guī)范體系三個層次的深刻變遷，其核心是人民民主由實質同一性模式變遷為相對同一性模式，這為詮釋基本權利的民主權利觀提供了新的基礎。在全過程人民民主重大理念下，憲法中的基本權利與人民民主相互構成，發(fā)揮著維系政治共同體，通過政治過程形成民主意志，以及矯正代議民主不足等三項民主功能。
關鍵詞：人權條款 全過程人民民主 基本權利 民主權利 憲法變遷
一、導言
經典的立憲主義理論認為基本權利是先于國家或對峙于國家的自由，將基本權利視作是對民主政治的制約與限制，基本權利與民主之間存在顯著張力。比較憲法理論中政治立憲主義與法律立憲主義的論爭，司法審查的反多數難題等經典命題均由此展開。而與此背后的自由主義法治國理論不盡相同的是，我國1954年《憲法》制定時即以人民民主與社會主義為其基本原則，基本權利被視為是這兩種原則，特別是人民民主的體現。紀念現行憲法公布實施四十周年時，習近平總書記也將公民的權利保障列為“必須堅持人民當家作主”的重要內涵?？梢哉f，中國憲法理論中存在一個基本權利作為民主權利的理論傳統，或者說，存在所謂基本權利的民主權利觀?！稇椃ㄐ拚浮罚?004年）第24條將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，這“預示著國家價值觀的深刻變化”，為我國憲法中的基本權利注入了新的價值關聯。這種價值關聯在何種程度上塑造了既有的基本權利規(guī)范體系？對民主權利的理論脈絡又產生了何種影響？在黨的二十大提出的全過程人民民主重大理念下，憲法中的基本權利與全過程人民民主形成了怎樣的規(guī)范構造？
筆者認為，基本權利作為民主權利的理論傳統是由人民民主的憲法原則所奠定的，對于闡釋我國憲法中的基本權利規(guī)范具有重要意義。以“人權概念入憲”為標志的憲法變遷發(fā)展了憲法中的人民民主原則，其核心是憲法中的民主概念由實質同一性的民主發(fā)展為相對同一性的民主?；诖朔N變遷，憲法中的人民民主、法治國家、人權保障等原則形成了新的規(guī)范結構，基本權利的民主功能更加豐富，其作為民主權利這一命題也被注入了新的規(guī)范內涵。
二、基本權利作為民主權利的理論傳統
中華人民共和國成立以后，發(fā)揮臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）雖然規(guī)定了若干基本權利，但因為《共同綱領》自身的臨時憲法性質，基本權利的規(guī)范密度較低。1954年《憲法》設置了專門的基本權利章節(jié)，開啟了憲法基本權利規(guī)范化與體系化的進程。從此，基本權利作為民主權利的理論傳統也開始獲得相對穩(wěn)定的規(guī)范形式與理論表達。
（一）人民民主、基本權利與國家建構
1954年《憲法》作為我國第一部正式憲法，承擔著建構社會主義國家的使命。毛澤東主席在中央人民政府委員會第三十次會議上，就當時仍在起草的憲法指出，“我們的目標，是為建成一個偉大的社會主義國家而奮斗，??這個憲法就是為這個目的而寫的。”按照1954年憲法的規(guī)定，“國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業(yè)化，逐步完成對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。”這是對1953年12月中共中央提出的過渡時期總路線的憲法化，旨在改造社會的經濟基礎，由此也作用于人民的階級構成。社會主義改造同時也構成對人民利益與意志的整合，原本被承認的具有多元性的利益與意志，被逐步整合為具有高度同質性的共同利益與意志，國家、社會與個人關系逐步“呈現出強烈的一元化色彩”。
錢端升教授在參與1954年憲法草案討論時明確談到，如果沒有對總路線這一基本精神的掌握，也就“必然不能理解憲法草案中的若干條文，特別是‘總綱’和‘公民的基本權利和義務’那兩章中的一些規(guī)定”。憲法秩序的總體取向無疑為公民基本權利規(guī)范提供了理解的架構，誠如學者指出的，基本權利“服從以國家建構為核心的政治過程”。這一時期出版的基本權利著作中，有作者指出，“我國人民的權利和義務的獲得和鞏固，是同我們人民民主專政的政權性質、同我國人民民主制度是分不開的。??人民民主制度，是我國人民的權利和義務的出發(fā)點，又是實現這種權利的根本保證”。這一時期有重要影響的蘇聯國家法教科書也指出，“基本的權利和義務決定公民之政治與法律的地位及其自由之范圍，同時，并主要的描述出整個國家的政治制度”。這道出了基本權利作為民主權利的時代內涵，即基本權利源自人民民主的政治制度，服從于整個人民民主國家的建構，也仰賴其在政治、法律乃至于物質上的保障。此種民主權利觀念直接形塑了這一時期各項基本權利的實踐，其中以政治權利、社會權利等體現得最為明顯。
1.政治權利。1954年《憲法》第19條規(guī)定“中華人民共和國保衛(wèi)人民民主制度，??國家依照法律在一定時期內剝奪封建地主和官僚資本家的政治權利”。這清晰地表達了公民政治權利領域人民與敵人二分法的運用。其背后的邏輯是實現對公民中作為異質性存在的敵人的改造，從而塑造具有實質同一性的人民民主。只有人民才能行使政治權利，人民行使政治權利也具有實質的價值目標。如學者指出的，改革開放之前我國雖然已經有了許多民主選舉實踐，“但是，客觀地講，這種選舉，與其說是民眾行使權利的行為，不如說是一種國家動員民眾的國家政治行為”?；诖朔N角度，也不難理解，國家對于政治權利的保障也不僅局限于消極的不侵犯，憲法還要求“國家供給必需的物質上的便利”，旨在積極地形塑政治意志的形成。這與整個社會主義革命傳統對政治自由保障的觀點一脈相承。
2.社會權利。1954年《憲法》中勞動權、休息權、物質幫助權、教育權等社會權規(guī)范在表述上有一個共同之處，即憲法規(guī)定了國家實現這些權利的具體機制。比如圍繞勞動權，《憲法》第89條第2句要求，“國家通過國民經濟有計劃的發(fā)展，逐步擴大勞動就業(yè)，改善勞動條件和工資待遇，以保證公民享受這種權利。”憲法也特別注重社會權利的物質保障機制，譬如第92條規(guī)定“逐步擴充勞動者休息和休養(yǎng)的物質條件”，第93條規(guī)定“國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴大這些設施”等。誠如這一時期的國家法學說所主張的，“公民基本權利規(guī)范之社會主義的民主主義，從開始即表現在這樣的事實上：即將中心從權利之形式宣布移置于對權利的保障上。”國家以“全部的機能并以物質保證”人民的權利，這是蘇維埃國家制度民主性的體現。當然，社會權利在這一傳統中也具有強烈的民主權利色彩，被認為是“一種在具體歷史條件下個人定義自我的共同體成員身份、并在此基礎上積極參與共同體建構的政治性權利”。其中最為典型的勞動權被認為具有政治團結、政治改造、政治動員與政治承諾的功能。
總之，在作為民主權利的基本權利傳統看來，公民的基本權利并不是某種普遍性的法律形式，而是具有具體的政治含義與實質的價值內涵，在保障上也強調其物質性與真實性。特別是對于工人、農民、婦女等在舊的社會制度下處于相對不利地位的主體，如果只是賦予其政治上的平等資格或者形式意義的自由，是無法真正實現社會變革，從而根本上改變其不利地位的。劉少奇在關于1954年憲法草案的報告中，曾經這樣回顧建國初期的民主運動，“我國已經在極廣泛的范圍內結束了人民無權的狀況，發(fā)揚了高度的民主主義。經過土地改革及其他社會主義改革??等廣大的群眾運動，人民群眾已經組織起來。無數平日對國事漠不關心的人，也積極地起來參加國家的政治生活了。”這段話清晰地體現了1954年《憲法》制定者所理解的人民經由“民主一權利”的機制實現社會整合與國家建構的過程。制憲者注意到新的政權將人民動員起來，通過物質力量的產出改變社會基礎，將個體整合進民主政治所實現的成就。就此而言，只有令人民在政治上組織起來實現社會改造，才可以真正實現基本權利的要求，改變“人民無權”的情況。“如果民眾處于政治與社會經濟壓迫的地位，個人權利的宣布亦便喪失了意義。”這或許就是在基本權利的民主權利觀看來，人民民主、國家建構與基本權利密不可分的原因。
（二）基本權利與民主的實質同一性模式
在旨在圍繞特定目標實現國家建構的憲法秩序下，基本權利服從于基于社會主義的人民民主的建構，而這一時期的人民民主理念可以被理解為一種具有實質同一性的民主。以同一性（i-dentity）的概念理解民主，其基本含義是統治者與被統治者的同一，即人民的自我統治。此種觀念在我國近代民主思想史上有其源流。譬如李大釗先生就曾指出，“含有統治意味的平民主義，仍有治者與被治者的關系；現代的平民主義全無對人的統治，只有對于事務的執(zhí)行與管理”。而陳獨秀先生則認為政治上的民主要“打破治者與被治者的階級，人民自身同時是治者又是被治者”。但強調同一性的人民民主不僅是人民形式上的自我統治，還要求實質的社會條件作為其基礎，這就涉及同一性之下的社會同質性問題。
對同一性的民主較為系統的論述可見于德國憲法學者施密特。在施密特看來，“統治者與被統治者處于同質性實質的同一性之中，這種同一性是民主制國家的本質所在。”同一性來源于民主共同體實質性的平等，即實質的社會同質性（homogeneity）。他提出，“民主首先要求同質性，其次要求——假如有必要的話——消滅或根除異質性。”這意味著政治體內成員之間不能存在質的區(qū)分，統治者與被統治者不能有本質的區(qū)隔，不應存在一個基于某種特質的上層社會性質的統治階層。而這與1954年《憲法》時期人民民主的取向是契合的。1954年《憲法》將自身界定為由新民主主義向社會主義過渡的憲法，這種過渡指向一種以社會主義為社會同質性實質內容的人民民主。
而這在基本權利理論層面也有鮮明的體現。這一時期的基本權利理論認為，社會主義憲法的基本權利具有以下特點：（1）除了社會政治的自由以及個人的保障等外，包含廣泛的社會經濟權利。（2）廢除法律的以及實際的對于基本權利的限制、例外和保留。（3）基本權利的重心移至實現權利的物質保障及公民如何加以享受的問題上。（4）基本權利同等地普及至全體公民；（5）權利與義務具有密切聯系與同一性，權利與義務在公民間都是平等的；（6）公民基本權利和義務規(guī)范，著眼于勞動人民的利益，所以不容許利用這些權利與自由損害人民的利益。而此種種特點與注重實質同質性的同一性民主觀念是緊密關聯的。首先，由于社會主義理論關注經濟基礎的決定作用，因此對社會經濟權利的保障顯然是必要的。其次，依同樣的邏輯，權利的物質保障而非法律資格的享有是基本權利保障的關鍵。公民權利被理解為“由國家法律所確認，并以物質條件和國家權力來保證其實現的公民的行為可能性”。再次，個體權利的實現系于社會變革的實現，“謀取個人的解放，必須通過全體人民的解放”。因而，個體與集體之間的利益在社會主義制度下獲得一致性。最后，權利和義務的一致性也可以因此而獲得解釋。這一方面是源于消除一切特權，實現“權利平等是社會主義民主性的體現”。但更重要的是，義務的履行是“社會與國家制度發(fā)展的必需條件，也只有在這種制度范圍內，公民的基本權利才能全部的實現”。易言之，通過公民平等的義務履行，國家與社會制度的變革才能實現，從而實現社會整體的權利保障。
正如李光燦教授指出的，1954年《憲法》關于公民權利與義務的規(guī)定反映出“國家和人民的利益，社會集體和公民個人的利益底一致性”。國家與人民之間，人民與人民之間的“社會主義的新的關系”就奠定在此種一致性的基礎上。這也呼應了劉少奇在關于憲法草案的說明中的觀點——“國家與社會的公共利益和個人利益是不可分的，是一致的。在人民民主制度和社會主義制度下，人民有了完全的民主權利，同時也有完全的義務。”可以說，基本權利理論的這些觀點不能脫離追求實質的社會同質性的人民民主，或者說實質同一性的人民民主而存在。既然以社會主義為導向的實質同一性的人民民主是1954年《憲法》的建構目標，那么服從于這一目標的基本權利自然也就成為這種實質同一性的某種映射。
（三）對基本權利民主權利觀的理論反思
1954年《憲法》及其理論闡釋所體現出的基本權利的民主權利觀，既契合我國民主革命與國家建構的時代背景，也符合人民民主的價值指向，但也面臨對于基本權利的憲法定位不夠清晰，對社會內部多元的利益與價值沖突缺乏有效應對等挑戰(zhàn)。
基本權利作為民主權利的觀念符合中國近代民主革命的權利觀念，也為國家的整合與建構發(fā)揮了重要的作用?，F代政治與社會革命旨在消除封建勢力、宗教機構、社會團體對于人民的統治，以普遍適用的法律規(guī)范建構起國家與個體間的直接關聯。而現代民主法治國家要進一步確立共同體成員之間相互平等的關系，以法律為紐帶，形塑自由、平等的個體所組成的民主共同體。我國以新民主主義革命、社會主義革命實現了對政治、社會制度的深刻變革，也初步建立了基于人民民主的整合機制，基本權利的民主權利觀顯然順應了這一潮流。
而在理論取向上，基本權利的民主權利觀也超越了自由主義法治國理論，彰顯了高度的民主主義精神。如哈貝馬斯指出的，自由主義法治國理論與古典政治經濟學關于政治國家與市民社會關系的假定是綁定的。他一針見血地指出，“法治國原則決不能同對它的種種受語境約束的歷史性詮釋模式之一混為一談。”只強調個人與國家之間縱向關系，而否認共同體成員之間橫向聯結的自由理念并不能窮盡基本權利的形態(tài)?；緳嗬麘斒菑?ldquo;自愿結社的公民的政治上自主的共同決定產生出來的權利”。就此而言，古典的基本權利理論未能有效地勾連起自由與民主的關系，或者說，其與民主之間的關聯是偶然的，甚至是存在張力的，自然也就未能有效說明社會經濟權利等非自由權的憲法意義。而基本權利作為民主權利的理論傳統顯然在這一方面有其優(yōu)勢，也更能解釋社會主義憲法中的基本權利規(guī)范。
但也應當看到，在強調實質同一性的民主理念下，基本權利的憲法地位并沒有得到充分闡釋?；緳嗬坪跖c一般的法律權利，乃至于集體性的福利與利益缺乏性質差異，似乎只是重要程度的區(qū)別。有政治學者曾指出，在我國的革命傳統中，主導人們觀念的毋寧是群眾而非公民，經濟權利而非政治權利的觀念。其實在此種觀念下，許多社會經濟權利也可以認為是集體性的、未經主觀化的。如果嚴格進行法律分析，與其說這些權利是法律上的權利，毋寧說體現出較多近乎反射利益的特征。而一旦基本權利停留在這一層面，就可能陷入“極端功能化”與“主觀要素的最小化”，甚至由于經濟社會與物質條件方面的原因，而逐步弱化了對于基本權利的法律保障，進而事實上喪失規(guī)范意義。這種理論上的不足也預示著其可能遭遇現實挑戰(zhàn)。由于其理論預設中作為民主同一性的基礎的政治、社會條件在細節(jié)上是相對含混的，共同體成員如何通過政治、法律機制組織起來，建立起制度化的、適應于復雜社會的交往模式，以及如何調控復雜的社會經濟關系，協調個體之間的利害沖突都顯得極為困難。而歷史上，我國在社會主義改造完成后，對于人民內部矛盾問題認識的搖擺也印證了這一點。因此，作為實質同一性的民主模式映射的基本權利，雖然因建構在人民民主的基礎上具有充分的正當性基礎，但能否在現代復雜社會中實現共同體價值與個體價值的平衡，就不只是一個理論問題，也同樣面臨實踐的檢驗。
三、人民民主與基本權利規(guī)范的體系變遷
自1950年代后期開始，國家政治生活逐步脫離了憲法設定的軌道，基本權利規(guī)范沒有能夠發(fā)揮預期作用。1970年代末，我國開啟憲法秩序的轉型，基本權利規(guī)范也隨之更新，獲得了新的生命力。在這一歷史轉型之中，2004年憲法修改當然是最具標志性的事件，稱之為“憲法時刻”也并不為過。但從一種整全主義的視角來看，“人權概念入憲”不應被理解為是一次孤立的修改，而毋寧是數十年來，特別是改革開放以來基本權利規(guī)范體系與人民民主系統性變遷的一部分。這種漸進的變遷同時是多層次的，體現在憲法中國家機構與基本權利的關系、基本權利的社會經濟基礎，以及基本權利規(guī)范體系與憲法中其他重要原則的關聯上。這三個層次的變遷為重新詮釋基本權利作為民主權利的理論傳統提供了基礎。
值得指出的是，與其說這一憲法變遷體現的是觀念斷裂，毋寧說是在基本權利的民主權利傳統基礎上的演變。1982年憲法修改前后的主導觀念仍然高度關注基本權利的民主面向。特別是憲法修改前不久，1982年9月，黨的十二大提出，“應當根據社會主義民主的原則，建立人與人之間的平等關系和個人與社會之間的正確關系。”這種“正確關系”是思考個體應當具有什么樣的基本權利，以何種方式與他人在共同體中相處的基礎。王向明教授指出，“公民的基本權利和義務直接體現出來每個公民同社會和國家的相互關系，確定著公民個人在國家和社會中的法律地位”。參與憲法修改的張友漁教授則指出，“公民能否享有民主、自由”被認為是人民是否當家作主的體現，民主權利被認為是“公民基本權利的最重要部分”。可見，基本權利問題仍被視為與人民民主具有結構性關聯的議題，二者的變遷是聯動的。
（一）觀念更新：憲法中基本權利章的順序變動
1982年《憲法》文本上最為顯著的變化就是“公民的基本權利與義務”章位置的前移，這在一定程度上體現出基本權利地位的提升。雖然自1954年《憲法》制定以來，基本權利與義務規(guī)范以專章形式存在于憲法之中，但基于對國家與個體關系特別是人民民主的特定理解，基本權利所具有的個體性、主觀性的一面沒有得到充分的彰顯，其整體相對于國家政治制度的獨立價值也沒有被充分認識。1982年《憲法》基本權利章的順序變動為從結構上重新闡釋基本權利提供了可能。
在1954年《憲法》制定時，圍繞基本權利與國家機構章的順序問題曾經有過專門的討論。以田家英為代表的主導意見認為，將公民的權利與義務放在國家后面的理由是“公民的權利是在政治制度中產生的”，而“前邊已經講過國家的一切權力屬于人民，把公民的權利放在后邊，并不會貶低公民的地位”。錢端升教授還提供了一個補充理由，“先寫國家的根本政治制度，這就說了我們國家的公民的權利的保證，因為事實上只有我們這樣的人民民主國家才能真正保障人民的權利。”應該說此種考慮與基本權利作為民主權利的理論觀點是一致的，都強調了經由基本權利自人民民主中產生，人民民主保障基本權利的理論。
而在1982年憲法修改時，主流觀點圍繞這一問題的看法卻發(fā)生了變化。1982年2月，在憲法修改委員會第二次全體會議上，胡喬木所做的提出草案（討論稿）說明，解釋了為何將草案中的基本權利章提前至第二章：“把公民的基本權利和義務改為第二章，置于總綱之后，國家機構之前。這是因為公民的基本權利和義務一章與總綱有密切聯系，是總綱的延長，不宜分隔。世界各國現行憲法絕大多數都是把有關公民的權利和義務的規(guī)定列在有關國家機構的規(guī)定之前。我們從國家機構是為人民的利益而設這一基本觀點出發(fā)，也采用這種體例為好。”
胡喬木所作的說明在當時被認為是為了體現“加強人民民主，尊重人民權利”。鄧小平也從“新的憲法要給人面貌一新的感覺”的角度支持了這種規(guī)范順序的調整。這表明，基本權利章順序的調整不純然是一個形式問題，在憲法起草者們看來具有關乎憲法整體精神的意義，而1982年憲法在基本權利問題上的價值取向有相應的調整。胡喬木的說明可以從三個方面進一步展開。其一，強調公民的權利義務與總綱的關聯。而總綱中最為重要的規(guī)范，無疑就是與國家性質及社會結構相關的規(guī)范。這是憲法將塑造什么樣的共同體，或者說，也就是社會主義的人民民主如何構成的關鍵。而1982年《憲法》總綱對“人民民主專政”的恢復，對社會主義民主、法制的強調都為基本權利保障的規(guī)范體系奠定了基礎。其二，強調了比較憲法上通行體例的影響，憲法修改者注意到世界各國憲法中基本權利章的位置安排。這表明1982年《憲法》并不采取某種例外論（exceptionalism）的立場，而與世界憲法與民主實踐的發(fā)展趨勢保持了總體一致，這在一定程度上也顯現出人權理念背后的民主與自由作為全人類共同價值的取向。其三，直接指向國家機構與公民權利的關系。與1954年《憲法》時田家英主張的政治制度產生基本權利相比，胡喬木所論的“國家機構是為人民的利益而設”的觀點，顯然更加突出了對人民權利的保障，是從保障的角度強調二者關聯的。這雖然在結構上與基本權利作為民主權利的觀念保持一致，但恰如許崇德教授的評論所指出的，“反映出看待個人的權利自由與國家權力兩者的關系的問題”。毫無疑問，公民個人的基本權利在1982年《憲法》上取得了更為突出的規(guī)范地位與更具自足性的規(guī)范品格。
（二）基礎變革：社會主義市場經濟體制的確立
基本權利章節(jié)順序的調整體現出“國家一個人”關系的微妙變化，當基本權利的重要性愈發(fā)被強調時，其服從于實質性的國家建構的程度，以及作用于社會整合的方式也就相應發(fā)生改變。不過，基本權利規(guī)范的變遷并不停留在隱微的觀念層面，憲法通過改變社會經濟結構為公民基本權利的變遷提供了現實基礎。恰如胡喬木強調憲法總綱與基本權利的關聯所提示的，理解現行憲法中基本權利規(guī)范的真正線索絕不僅是章節(jié)順序而已。1982年《憲法》規(guī)范中的社會經濟結構也開始發(fā)生深層變化，這集中體現為憲法納入了“私”的元素，憲法中的基本權利也“不再是以改造為前提的承認個體性”。
具體而言，1954年《憲法》雖然也有相對完備的基本權利規(guī)范體系，但基于整體的憲法定位與結構，個體權利服從于朝向社會主義過渡的國家建構，也就是社會經濟基礎層面的社會主義改造。恰如劉少奇指出的，“由目前復雜的經濟結構的社會過渡到單一的社會主義經濟結構的社會，即由目前的新民主主義社會過渡到社會主義社會，是我國應當走的唯一正確的道路。”而在1982年《憲法》修改時，對社會主義的制度形態(tài)，特別是經濟形式的認識已有所更新。中共中央提出“只有多種經濟形式的合理配置和發(fā)展，才能繁榮城鄉(xiāng)經濟，方便人民生活”。這一判斷深刻地影響了1982年《憲法》秩序的生成。按照經典的社會主義理論，社會主義的核心在于經濟上的公有制，私有制應被消滅。因此不難理解，圍繞生產關系與財產結構，無論是農業(yè)、工商業(yè)，又或是生產、分配、流通的各個環(huán)節(jié)，我國歷史上都曾爆發(fā)過激烈的意識形態(tài)爭論。而1982年《憲法》第11、13條分別規(guī)定了對于個體經濟以及公民的財產權的保護。這看似與1954年《憲法》對個人的財產權保護相當，但1954年《憲法》從序言到總綱都表明國家處于過渡時期，要進行“社會主義工業(yè)化和社會主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義社會”。1982年《憲法》卻在其第1條就表明了國家的社會主義性質，序言中更是聲明“生產資料私有制的社會主義改造已經完成，人剝削人的制度已經消滅，社會主義制度已經確立”。在這兩種語境下，公民個人的基本權利，特別是財產權的保護顯然具有不同的規(guī)范語境。
此后的憲法修改與變遷也延續(xù)了經濟制度變革的發(fā)展方向?！稇椃ㄐ拚浮罚?988年）第1條增加規(guī)定“國家允許私營經濟在法律規(guī)定的范圍內存在和發(fā)展”，將私營經濟界定為“社會主義公有制經濟的補充”，并明確“國家保護私營經濟的合法的權利和利益”。這為私營經濟所對應的權利提供了憲法規(guī)范的依據。而更高層面的憲法保障則來源于1993年憲法修改?！稇椃ㄐ拚浮罚?993年）第3條將社會主義初級階段寫入憲法，確認了中國社會主義實踐的時空定位，以憲法規(guī)范的形式將社會主義理論與我國的具體實際結合起來，消弭了憲法體制于社會經濟結構中的內在張力。也正是以此為基礎，《憲法修正案》（1993年）第7條修改《憲法》第15條，規(guī)定“國家實行社會主義市場經濟”。由此結束了憲法體制中市場經濟與計劃經濟的意識形態(tài)爭論，將市場經濟納入社會主義制度的范疇。1999年《憲法》修改還規(guī)定了法治國家原則，建立了對“私人的生產資料”的保護，2004年《憲法》修改確立了對私人財產權的保護，從而將“私”的要素確認并保護起來。如李忠夏教授所言，1982年《憲法》的“公私二元”的結構，構造了新的“公私之辯”，即“真正實現以‘個體之私’的實現為前提的‘公’”，這被視為現行憲法最大的貢獻，也是“改革憲法”的核心所在。而對憲法中的基本權利而言，也逐步從全然服從于實質同一性的國家建構的民主權利，開始向承認個體之間可能存在的差異與張力的方向轉變。
（三）規(guī)范確立：法治國家與人權保障原則入憲
憲法基本權利規(guī)范變遷的第三個層次，則涉及憲法中法治國家原則與人權保障原則的確立，這為基本權利保障構造了體系性的規(guī)范基礎。傳統上，由于只承認以階級為存在形式的人民權利，具有普遍意義與法律形式的人權概念沒有得到充分認識，基本權利的民主權利觀體現出從屬于國家制度的實證主義權利理念。而“法治國家原則”的確立則夯實了基本權利的規(guī)范基礎，“國家尊重和保障人權”也彰顯了基本權利與人權之間的辯證關系，二者確認了個體性權利受保障的獨立價值，為基本權利發(fā)揮其作為憲法規(guī)范的功能提供了保障。
“法治國家原則”的基礎要求之一是國家與公民關系的法律化，這是基本權利規(guī)范能夠發(fā)揮作用的基礎。這種規(guī)范方向其實在1954年《憲法》中就有所體現。相較于《共同綱領》有意識地使用“人民”與“國民”的概念二分，在規(guī)范體系中區(qū)分對權利的享有與對義務的負擔，1954年《憲法》則僅在抽象的意義上使用“人民”的概念，而在具體的權利義務上，基本統一使用了“公民”的概念。這是建構作為政治共同體的國家與組成國家的個體的法律關系的前提。而1982年《憲法》對于法制的強調，與1978年黨的十一屆三中全會作出“加強社會主義法制”的決定具有更為緊密的關聯。這一時期，憲法設計師們強調社會主義民主與社會主義法制的關聯，嘗試消除“大民主”的沖擊，尋求“使民主制度化、法律化”。在這一背景下，1982年《憲法》第2條新增第3款，規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，將人民民主中的直接民主予以法制化。同時，第33條增設第1款，明確具有我國國籍的人為我國公民，凡公民在法律面前一律平等，享有憲法和法律規(guī)定的權利，履行憲法和法律規(guī)定的義務。該條與第5條中關于“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的規(guī)定也具有關聯，因此就不能簡單理解為是對國籍概念的技術性界定，而是有令公民作為基本權利與義務主體的身份實在法化與平等化的意義。1999年《憲法》修改最終將這一系列規(guī)范上升為“法治國家原則”，從而根本上在國家性質中注入了規(guī)范性的要素。
而“人權保障原則”于2004年經由《憲法修正案》的確立為整個基本權利規(guī)范體系提供了另一重規(guī)范支撐。雖然我國憲法早已規(guī)定了體系性的基本權利，也較早就參與國際人權實踐，但在相當長一段時間，人權概念本身并沒有進入我國的實在法體系。1990年代以來，我國陸續(xù)簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》《公民權利和政治權利國際公約》，在某種程度上表現出我國法律秩序中人權與基本權利概念的變遷。而真正使得憲法中基本權利與人權建立實證法上關聯的還是2004年《憲法修正案》將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，從積極與消極兩個方面表達了國家與人權的關系，為憲法上國家義務的類型化提供了規(guī)范基礎。修憲意見也明確提出尊重和保障人權是黨和國家的一貫方針，是社會主義的本質要求。這根本上拓寬了對于基本權利保護的理解。當然，人權與基本權利仍然是不同的規(guī)范概念，前者具有自然權利的屬性，而真正具有規(guī)范約束力毋寧仍是作為實在法屬性的基本權利。但人權是在不斷影響、轉換實在法體系中的基本權利的，“人權條款可解釋為基本權利保障的概括條款”，在拓寬基本權利類型，拓寬保護范圍，提高保護強度，引入多元審查基準等方面提供規(guī)范上的可能性。
基本權利規(guī)范在權利觀念、社會基礎以及規(guī)范語境三個層次的變遷是深刻的，某種意義上重塑了中國憲法中基本權利作為民主權利的理論傳統。筆者無意全面地論述其規(guī)范影響，但至少從與憲法中人民民主原則的關系來看，基本權利規(guī)范的變遷改變了此前趨向于實質同一性的民主權利模式，而這也意味著基本權利的民主功能呈現出新的樣態(tài)。
四、全過程人民民主與基本權利的民主功能
經過基本權利規(guī)范體系數十年的持續(xù)變遷，以實質同一性的民主來解說人民民主與基本權利關系的前提已經悄然改變。伴隨基本權利的主觀化程度與規(guī)范化水平的提高，現行憲法下人民民主與基本權利的關系也應有相應發(fā)展。2021年，全國人大組織法與全國人大議事規(guī)則修改，“全過程人民民主”寫入法律。2022年，黨的二十大報告提出，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性。”這顯示出中國憲制中人民民主理念的演進，基本權利作為民主權利這一命題也被注入了新的內涵。
（一）基本權利與民主的相對同一性模式
盡管現行憲法上的基本權利的規(guī)范獨立性日漸凸顯，但這并不意味著基本權利作為民主權利這一命題就喪失其意義。相反，基本權利仍然與人民民主保持著相互構成的關系，只不過伴隨民主模式由實質同一性邁向相對同一性，基本權利與民主的相互構成方式也有所變化。所謂實質同一性的民主模式指在追求人民自我統治的同時，還追求實質的社會同質性，即建立在實質的社會同質性基礎上的民主同一性。此種同質性的基礎可能是特定的文化、階級、種族等等，在實踐中往往是從上而下建構的。比如以蘇聯為代表的傳統社會主義體制就被認為其國家秩序的統一性并不是由“用法律來構成國家秩序的顯性統一性”實現的，而是由基于政治經濟學分析的生產關系的“隱形統一性”所決定的，整個體制都奠定在“實質上正確的經濟秩序和社會秩序”的基礎上。而基本權利在此種民主模式中更多服從于整合功能。而這也就帶來了一個問題，即其“所設定的那種公民對共同福利的取向，怎么能夠與社會中不同私人的彼此分化的利益相協調，也就是說規(guī)范地構成的共同意志如何在不借助于壓制的情況下與個人的自由選擇相一致”。
而相對同一性的民主模式，則更多承認個體享有的基本權利，認為政治民主所仰賴的社會同質性必須建立在對個體利益承認的基礎上。相對同一性的民主是建立在相對的社會同質性基礎上的民主，可謂是寓一體于多元之中。我國現行憲法秩序確立了中國共產黨的領導，體現了共同富裕的社會主義本質要求，這為政治共同體生活提供了政治整合的方向與社會制度的擔保，同時也規(guī)定了國家尊重和保障人權的義務，確立了社會主義市場經濟體制，這為開放、多元的社會提供了發(fā)展空間，可以說正體現出一種具有相對同一性的民主模式。執(zhí)政黨晚近提出的全過程人民民主重大理念，強調選舉民主和協商民主、程序民主和實質民主的統一，也概括出人民民主的最新發(fā)展。用“全過程”來豐富具有實質價值追求的人民民主，體現出人民民主強調人民參與政治過程，充分表達利益與機制訴求，通過多元機制實現當家作主的特征。
而在這種民主模式下，基本權利與人民民主相互構成，基本權利既非對民主的限制與制約，也不是純然作為人民民主的映射，體現為基本權利與人民民主同源共構的關聯。對此，可以借由哈貝馬斯對基本權利的類型化區(qū)分予以說明。首先，基本權利體系包含：平等的自由的基本權利；法律共同體的成員資格權；訴諸法律保護的權利。平等的自由的基本權利對應了憲法中廣泛的平等權與自由權，成員資格權則對應著《憲法》第33條第1款的國籍規(guī)范，而《憲法》第5條的法治國家規(guī)范、第33條第3款的人權保障原則則體現了憲法中“訴諸法律保護的權利”。哈貝馬斯特別指出，不應把這三項基本權利理解為“自由抗拒權”，因為在國家權力組成之前，這三項權利體現的正是對于自由聯合的公民之間關系的調整。用我國話語來表達，體現的是“人與人之間的平等關系和個人與社會之間的正確關系”。這三項權利賦予公民相互承認為共同體成員，接受法律調整，并彼此提出法律主張的權利。它們具有建構性功能，是邏輯上先于政府體制的權利，也是人民民主的基礎。而第四類基本權利，即參與意見形成與意志形成過程并借此制定法律的權利，主要對應我國憲法上的選舉權與被選舉權、言論自由等政治權利。它令公民成為法律秩序的創(chuàng)制者，產生民主意志，實現人民當家作主。前三類基本權利構成了第四類權利的“可能性條件”，而并不構成其限制。最后，為了行使這四種類型的基本權利，第五類基本權利，即包含社會的、技術的、生態(tài)上的特定的生活條件的基本權利也成為必需。它體現為憲法中的社會經濟文化等權利，是對民主的同一性所仰賴的保障。我國憲法傳統中強調基本權利的真實性，強調權利的物質保障的脈絡也在此得到體現。因此，基本權利的民主權利觀仍然具有解釋力，正是由于個體基本權利的保障，人民才能被認為是自由和平等的聯合體。在這個意義上就可以理解學者所說的，基本權利雖然代表著“多元”，但“經由民主權利功能發(fā)揮形成的‘人民共同意志’則體現著一體”。基本權利是政治共同體維系的基礎，也是民主的共同意志生成的前提。
（二）基本權利與民主意志的生成
如果說基本權利整體構成了民主意志生成的前提，那么基本權利中的政治權利則直接參與了民主意志的生成。有學者指出，“我們的社會主義民主，即人民民主，不僅僅是法律上保障公民的個別自由和權利，??首先是切實保障人民行使當家作主的權利。”
而正如學者指出的，“盡管人民作為規(guī)范或統治服從者都歸屬于人民，但并不是所有人都能以統治主體的身份構成人民，因為只有參與了立法過程——他是行使統治權的必然形式——才能成為統治主體??參與共同體意志的形成即為所謂政治權利的內容”。在我國憲法上人民通過行使政治權利，選舉人大代表，組成國家權力機關，創(chuàng)建國家機構體系，進而制定法律等規(guī)范。相較于人民直接通過全民公投等形式制定法律，人民代表大會制度的代議民主體制決定了人民行使政治權利主要是間接參與法律規(guī)范的創(chuàng)制。而這一制度也在不斷發(fā)展之中，“人民民主參與不斷擴大”是中國民主發(fā)展的特征。1949年《共同綱領》與1953年《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）確立了各級人大“普選”產生的原則，并規(guī)定每一選民只有一個投票權，直接選舉僅及于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設區(qū)的市人民代表大會之代表?！哆x舉法》制定的總的精神就是要規(guī)定“真正民主的選舉制度”，并提出了制定普遍的、平等的、直接的、不記名的更加完備的選舉制度的目標。學術界的觀點也認為應當學習蘇聯的“普遍、直接、平等、秘密”的選舉制度。1979年《憲法》修改與《選舉法》修訂將直接選舉范圍擴大到縣一級。這一舉措既能保證民主選舉，也便于人民群眾對國家機關及其工作人員實行有效地監(jiān)督。2010年《選舉法》修改實現了城鄉(xiāng)按照相同人口比例選舉人大代表，體現了該法修改“把握方向，擴大民主”的目標。與1953年《選舉法》更加側重以代表人數分配體現階級人民意識與工業(yè)化發(fā)展方向的理念相比，此次修改就是要進一步增強選舉的“普遍性”和“平等性”。這一系列修改也體現出公民政治權利在民主意志產生中的作用及其發(fā)展趨勢。而在絕對貧困已經消滅，國家現代化建設取得巨大成就的新時代，許多制約民主制度發(fā)展的客觀條件已經改變。在全面推動“全過程人民民主”，實現國家治理體系與治理能力現代化的時代背景下，進一步擴大直接選舉的范圍也是我國民主制度的發(fā)展方向。
除了選舉權與被選舉權，包含言論自由在內的政治權利也同樣具有參與民主意志形成的作用。易言之，公民通過選舉組成代議機關形成民主意志的過程，并不是一次選舉完成后，人民對于政治意志形成的影響即告終結的過程。如盧森堡極為生動地描述的，“人民情緒的活的流體始終包圍著代議機構，滲透它們，指引它們。”在產生代議制政府的過程中，民主選舉本身需要廣泛的輿論空間，可以為選民提供必要的信息以助其作出選擇；在代議制政府運行期間，代議機關作為建制化的民意表達機構也需要與公共領域保持互動，公共領域具有建制化的政治體制所不具備的敏感性，因此真正的民主往往也要求代議機關對于民意動向的把握；言論自由等政治自由也有助于對代議制政府進行監(jiān)督。習近平總書記指出，要“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利”。我國《憲法》第1條所確立的人民民主，第2條第1款、第3款等關于民主制度的規(guī)定顯然也包含了代議制度之外的廣闊的民主空間?；緳嗬x予了公民個體參與民主商談的建制化條件，其對于民主意志生成的作用，蘊含在產生、影響與監(jiān)督代議制政府的全部過程之中。
（三）基本權利對民主意志的矯正
除了政治權利以外，其他類型的基本權利也令個體在一定程度上擁有參與規(guī)范形成的制度渠道，這在制度上主要體現為合憲性審查制度。關于合憲性審查制度與民主的關系，特別是沖突關系，已經以“反多數難題”等論題的形式得到了較多的討論。究其根本，其在觀念上的基礎為人民主權與人權的沖突。而前引哈貝馬斯基于交往理論的建構其實已經回答了這個問題：人民主權或者說民主與人權是同源互構的，基本權利是自由平等的公民相互承認，并用以實現政治自主的機制。雖然在具體的歷史語境中，制憲者選擇的基本權利的具體方案有所區(qū)別，但只要嘗試通過包含自由平等的基本權利、共同體成員資格權、法律救濟權的法律機制嘗試構建共同體，并在保障生活條件的權利的基礎上以政治權利開展自治，基本權利即已內嵌于民主制度之中。從制度面來看，基本權利與代議民主的張力則主要體現為進行合憲性審查的機關一般多為司法機關，其產生基礎相較于議會缺少民主正當性。但在我國，這一問題則由于合憲性審查機關是具有相當強民主正當性的國家權力機關及其常委會而變得相對簡單，基本權利民主功能的發(fā)揮并不會直接沖擊既有的政治結構?！稇椃ā返?7條第1項規(guī)定，全國人大常委會享有“解釋憲法，監(jiān)督憲法實施”的職權，而全國人大憲法和法律委員會則依法享有承擔“開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督”的工作職責，究竟以何種機制展開中國憲法下的合憲性審查仍然有發(fā)展空間。不過，無論以何種制度推進合憲性審查、落實基本權利，都應注意公民由于基本權利被侵犯而對一般抽象規(guī)范提出的審查要求，不應與法律草案中的合憲性控制混淆。后者本質上是立法過程中的自我控制，而要發(fā)揮基本權利矯正代議民主的功能，仍然要求合憲性審查機關基于規(guī)范作出獨立的判斷。
當然，即便如此，我國憲法下代議民主機制與合憲性審查的關系也值得關注。代議民主下的民意形成過程具有高度復雜性，“信息的提供、對手段的目的合理性選擇，是同利益權衡和妥協達成、倫理理解和偏好形成、道德論證和法律融貫性檢驗交織在一起的”，各種類型的論證交織于其中。由于政治運行易形成的無原則妥協，以及隨之產生的“棋盤式立法”是代議民主下的常態(tài)。因此在簡單多數決之下，民主機制也可能造成少數群體事實上被排除在民主決策的范圍之外，或是其他形式的民主成分不足。而一旦我們認識到基本權利是自由平等的公民在結成聯合體時，將彼此之間的相互承認建制化的產物，與人民民主是相互構成的關系，那么基于基本權利的合憲性審查就不簡單是“反多數機制”。實際上，合憲性審查有助于將民主政治中的弱勢群體的意志重新導入政治過程，甚至可以視為一種民主協商的形態(tài)。而且，合憲性審查的結果也不必然是剛性的。比較法上不僅有直接撤銷違憲立法的剛性形態(tài)，也有更加符合協商民主理念的柔性司法審查的制度設計。在這種制度框架下，基本權利可以成為政治意志形成過程重新啟動的觸發(fā)要件，一旦認定了基本權利侵害，就開啟對規(guī)范內容的重新審議。與其說這是對民主政治的“僭越”，毋寧說是對民主意志形成過程的補充與矯正。
五、結語
在我國，基本權利作為民主權利的理論可謂經歷了全面且深刻的變遷。奠基于實質同一性的人民民主，服從于國家建構的強勢整合的民主權利觀具有其歷史背景，承繼了中國近代以來重視人民整體權利的價值取向，以及通過政治動員實現民主革命的歷史經驗。而伴隨憲法規(guī)范的變遷，憲法中的基本權利也展現出與人民民主同源互構的新的規(guī)范關聯，體現出基本權利民主功能的更新。全過程人民民主不僅強調人民的共同利益與意志，還強調通過全過程的政治參與形成、維系這種共同性。基本權利在維系政治共同體，通過政治過程形成民主意志，以及矯正代議民主不足等三個層面都發(fā)揮了重要的功能。應通過健全保證憲法全面實施的制度體系，進一步完善人民代表大會制度，保障包含民主權利在內的公民基本權利，在法治軌道上實現全過程人民民主。
（來 源：《北方法學》2024年第3期?！?span style="text-indent: 2em;">因原文篇幅較長，已略去注釋、圖表等。）
（作 者：錢坤，北京大學法學院助理研究員。）
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