摘要：許多國(guó)家都存在仇恨言論這一丑惡現(xiàn)象。盡管對(duì)于仇恨言論的概念并不存在普遍接受的定義，但國(guó)際社會(huì)一直高度重視對(duì)仇恨言論的規(guī)制，提供了若干規(guī)則，形成了相應(yīng)實(shí)踐。規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法依據(jù)可分為四類，即限制表達(dá)自由的規(guī)則、禁止濫用權(quán)利的規(guī)則、禁止仇恨言論的規(guī)則和規(guī)定仇恨言論為國(guó)際罪行的規(guī)則。普遍性和區(qū)域性人權(quán)機(jī)構(gòu)以及國(guó)際刑事司法機(jī)構(gòu)適用這些規(guī)則，在規(guī)制仇恨言論方面形成了豐富的案例，且規(guī)則適用的重點(diǎn)均落腳于如何平衡對(duì)表達(dá)自由的保障和對(duì)仇恨言論的規(guī)制。規(guī)制仇恨言論的國(guó)內(nèi)法律規(guī)則和實(shí)踐與國(guó)際法律規(guī)則和實(shí)踐相互影響，研究國(guó)際相關(guān)法律規(guī)則和實(shí)踐對(duì)于理解各國(guó)相關(guān)法律規(guī)則和實(shí)踐、形成規(guī)制仇恨言論的國(guó)際共識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。
關(guān)鍵詞：仇恨言論 表達(dá)自由 公民及政治權(quán)利國(guó)際公約 消除種族歧視公約 歐洲人權(quán)公約
許多國(guó)家都存在仇恨言論這一丑惡現(xiàn)象，國(guó)際社會(huì)近年來(lái)非常重視遏制仇恨言論。聯(lián)合國(guó)于2019年發(fā)布了《聯(lián)合國(guó)關(guān)于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》，以“加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)解決仇恨言論根源和驅(qū)動(dòng)因素的努力”，并“促使聯(lián)合國(guó)有效應(yīng)對(duì)仇恨言論對(duì)社會(huì)的影響”。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2021年通過(guò)了《促進(jìn)宗教間和文化間對(duì)話與容忍，打擊仇恨言論》的決議，宣布6月18日為打擊仇恨言論國(guó)際日，2022年6月18日為首個(gè)打擊仇恨言論國(guó)際日。
我國(guó)在國(guó)際層面上也非常關(guān)注仇恨言論問(wèn)題。例如，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國(guó)際組織代表團(tuán)在與聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)表達(dá)自由問(wèn)題特別報(bào)告員對(duì)話時(shí)指出：“在新冠肺炎疫情背景下，個(gè)別國(guó)家的政客……煽動(dòng)針對(duì)少數(shù)族裔的歧視、仇恨和暴力，導(dǎo)致亞洲人和亞洲人后裔遭受系統(tǒng)性種族歧視和仇恨犯罪威脅。……敦促有關(guān)國(guó)家采取措施，嚴(yán)厲打擊種族歧視和仇恨言論”；代表團(tuán)在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)種族主義、種族歧視專題一般性辯論上發(fā)言指出：“新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，有關(guān)國(guó)家政客不斷散布基于種族、宗教等的仇恨言論，加劇了有關(guān)群體的艱難處境”。
在國(guó)際學(xué)術(shù)界，對(duì)于仇恨言論的研究已經(jīng)有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，形成了極為豐富的研究成果。然而，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)仇恨言論的研究成果數(shù)量不多、深度廣度也不足。盡管據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及仇恨言論的中文文獻(xiàn)多達(dá)421篇，但實(shí)際上其中絕大多數(shù)都是在其他研究主題（如表達(dá)自由或少數(shù)民族保護(hù)）中涉及仇恨言論問(wèn)題，而非專門(mén)以仇恨言論為主要研究對(duì)象。為數(shù)不多的以仇恨言論為主要研究對(duì)象的學(xué)術(shù)成果大致可以分為三類：第一類是對(duì)仇恨言論基本問(wèn)題的研究，特別是其與表達(dá)自由的關(guān)系及相關(guān)限制；第二類是對(duì)域外仇恨言論規(guī)制問(wèn)題的研究，主要是對(duì)西方國(guó)家相關(guān)情況的研究；第三類也是最多的一類，是對(duì)網(wǎng)絡(luò)上仇恨言論問(wèn)題的研究，這也符合國(guó)際學(xué)術(shù)界研究仇恨言論問(wèn)題的當(dāng)代潮流。不過(guò)我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于仇恨言論的國(guó)際法規(guī)制這一重要問(wèn)題的研究才剛剛開(kāi)始，亟待加強(qiáng)。
“仇恨言論如今以各種形式表現(xiàn)出來(lái)，不同國(guó)家和國(guó)際制度的法律也以不同的方式對(duì)其作出回應(yīng)。”在這一方面，國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法是互動(dòng)的：許多國(guó)家在制定禁止和懲治仇恨言論的立法時(shí)往往都遵循和利用了國(guó)際法規(guī)范。因此，研究仇恨言論的國(guó)際法規(guī)制不僅有助于理解國(guó)際層面上有關(guān)規(guī)則和實(shí)踐的現(xiàn)狀，而且能夠成為理解各國(guó)禁止和懲治仇恨言論立法的基礎(chǔ)和背景。
本文將聚焦于國(guó)際法對(duì)仇恨言論的規(guī)制，呈現(xiàn)這一領(lǐng)域中法律規(guī)則和實(shí)踐的現(xiàn)狀。本文主體包括三個(gè)部分：第一部分簡(jiǎn)析仇恨言論的概念與類別，第二部分梳理規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法依據(jù)，第三部分探討規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法實(shí)踐。最后，本文將對(duì)國(guó)際法規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實(shí)踐作總體思考。
一、仇恨言論的概念與類別
規(guī)制仇恨言論的前提之一是明確仇恨言論的概念，概念的核心是其定義。然而，盡管國(guó)際法中存在規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實(shí)踐，但事實(shí)上，沒(méi)有任何國(guó)際法律文書(shū)明確使用“仇恨言論”這一用語(yǔ)，當(dāng)然也就沒(méi)有對(duì)仇恨言論的國(guó)際法定義。同樣，對(duì)于何為仇恨言論，學(xué)術(shù)界也是眾說(shuō)紛紜，并無(wú)公認(rèn)或權(quán)威的定義。在不涉及關(guān)于仇恨言論的各種定義和概念解析的情況下，本部分將簡(jiǎn)要介紹界定仇恨言論之概念的困難以及聯(lián)合國(guó)對(duì)仇恨言論的定義和分類。
（一）仇恨言論的概念
仇恨言論的概念之所以難以定義，首先是因?yàn)?ldquo;仇恨”是一個(gè)主觀性概念，因此“‘仇恨言論’似乎是人們選擇用它來(lái)指代的任何東西，它缺乏任何客觀標(biāo)準(zhǔn)”。其次，“仇恨言論（這一范疇的存在、解釋和運(yùn)作）在概念上應(yīng)被理解為一種社會(huì)、文化和政治建構(gòu)，其含義取決于所處背景以及出發(fā)角度”，因此深受定義者及其定義行為所處的各國(guó)之間千差萬(wàn)別的社會(huì)、文化和政治背景的影響；而且不同學(xué)科，如應(yīng)用語(yǔ)言學(xué)、話語(yǔ)分析學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等，對(duì)于仇恨言論的性質(zhì)各有不同的解釋，即使在法學(xué)范圍之內(nèi)，對(duì)于仇恨言論也有各種相互競(jìng)爭(zhēng)甚至矛盾的定性。再次，“在法律中，我們必須小心地界定仇恨言論，以便指明應(yīng)接受特別法律對(duì)待的言論形式”。因此，以“屬加種差”的定義方式將仇恨言論定義為“表達(dá)仇恨的言論”固然簡(jiǎn)單易懂，但這種描述性定義缺失了仇恨言論的法律規(guī)制所需的規(guī)范性定義應(yīng)具備的許多要素，包括表達(dá)的主體和對(duì)象、形式和內(nèi)容、原因和后果等。
在法律上定義仇恨言論概念的困難在于，這種界定要從兩方面著手：一方面，這種言論表達(dá)了某種不喜或厭惡；另一方面，還存在某些額外要素——這些要素能確定實(shí)際存在極端仇恨并證明法律干預(yù)合理。這些額外因素大體上有兩種：一種強(qiáng)調(diào)的是言論表達(dá)的方式，即法律要懲罰某言論不僅是因?yàn)槠鋬?nèi)容，而且是因?yàn)槠涑尸F(xiàn)方式——仇恨言論被界定為以侮辱、冒犯或貶低的方式表達(dá)的言論；另一種強(qiáng)調(diào)的是造成相關(guān)損害（如暴力或歧視）的可能性，即只有可能造成損害的言論才作為仇恨言論受到懲罰。然而，要將以上兩方面均納入一個(gè)全面、清晰又不失簡(jiǎn)潔和具有可操作性的定義，是極為困難的。因此，無(wú)論是國(guó)際文件還是學(xué)術(shù)研究，往往只提出一種描述性而非規(guī)范性的定義，或者在不給出定義的情況下研究仇恨言論的某些方面。前者的一個(gè)例證是，歐洲理事會(huì)在其《關(guān)于“仇恨言論”的建議》中，提出應(yīng)將仇恨言論理解為“涵蓋傳播、煽動(dòng)、提倡或辯護(hù)種族仇恨、仇外心理、反猶太主義或基于不容忍的其他形式仇恨的一切表達(dá)形式，包括侵略性民族主義和種族中心主義的不容忍，對(duì)少數(shù)群體、移民和移民出身的人的歧視和敵視”。后者的一個(gè)例證是，一本研究仇恨言論的專著只是分析了仇恨言論的“若干內(nèi)涵”，而沒(méi)有給出其定義。
聯(lián)合國(guó)為了遏制和打擊仇恨言論，努力提出了其對(duì)仇恨言論的概念的理解。在《聯(lián)合國(guó)關(guān)于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》中，聯(lián)合國(guó)在承認(rèn)“國(guó)際上沒(méi)有仇恨言論的法律定義，對(duì)什么是‘仇恨’的定性描述也存在著爭(zhēng)議和異議”的同時(shí)，認(rèn)為“仇恨言論是因?yàn)閭€(gè)人或群體的身份（即他們的宗教、族裔、國(guó)籍、種族、膚色、血統(tǒng)、性別或其他身份因素）而攻擊他們或?qū)λ麄兪褂觅H損或歧視性語(yǔ)言的任何言論、文字或行為交流”。盡管這不是一個(gè)有法律約束力的定義，也同樣缺乏作為法律規(guī)范性定義所需的要素，并沒(méi)有充分地解決有關(guān)仇恨言論概念的所有爭(zhēng)論和分歧，但鑒于其由聯(lián)合國(guó)提出，可以認(rèn)為該定義是一個(gè)國(guó)際社會(huì)大體上接受的仇恨言論的定義，能夠作為討論仇恨言論的國(guó)際法規(guī)制的參考起點(diǎn)。
（二）仇恨言論的類別
在學(xué)理上，對(duì)仇恨言論可以有各種分類，但從國(guó)際法規(guī)則的角度，則可以分為應(yīng)予禁止的仇恨言論和以其他手段規(guī)制的仇恨言論?！堵?lián)合國(guó)關(guān)于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》就指出，國(guó)際法并不禁止如其所述的仇恨言論的全部范圍，而只是禁止其中煽動(dòng)歧視、敵視和暴力的仇恨言論。因此，國(guó)際法所規(guī)制的仇恨言論實(shí)際上有狹義和廣義兩種類型。狹義的仇恨言論僅指煽動(dòng)歧視、敵視和暴力的仇恨言論。這一方面的權(quán)威規(guī)定是《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公民權(quán)利公約》）第20條第2款：“任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨之主張，構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或強(qiáng)暴者，應(yīng)以法律禁止之。”關(guān)注表達(dá)自由的非政府組織“第十九條”在其《關(guān)于表達(dá)自由與平等的卡姆登原則》中，就以《公民權(quán)利公約》第20條第2款的表述作為仇恨言論的定義。國(guó)際法禁止的只是這種狹義上的構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論。廣義上的仇恨言論，如《聯(lián)合國(guó)關(guān)于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》所界定的仇恨言論，對(duì)于其中所包括的沒(méi)有達(dá)到煽動(dòng)門(mén)檻的仇恨言論，國(guó)際法并沒(méi)有要求各國(guó)予以禁止，但這樣的仇恨言論也可能有害，各國(guó)仍可以（但非必須）限制甚或禁止。此外，盡管仇恨言論這一概念中使用的是“言論”（speech）一詞，但其含義不僅限于口頭或書(shū)面言論，而是等同于國(guó)際法中更經(jīng)常使用的“表達(dá)”（expression）一詞的含義，即一切表達(dá)形式及其傳播方式，包括口頭、書(shū)面和手語(yǔ)以及非言語(yǔ)表達(dá)，表達(dá)手段則包括書(shū)籍、報(bào)紙、小冊(cè)子、海報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、服飾、圖像、影音、藝術(shù)品以及電子形式（包括互聯(lián)網(wǎng)）等。
因此，國(guó)際法對(duì)仇恨言論的規(guī)制實(shí)際上也有兩種情況。對(duì)于構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論，要求各國(guó)予以禁止；對(duì)于不構(gòu)成這種煽動(dòng)的仇恨言論，則允許各國(guó)予以限制甚或禁止。對(duì)于什么樣的仇恨言論構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力行為，一直是仇恨言論概念相關(guān)爭(zhēng)論的核心。國(guó)際社會(huì)在這一方面逐漸形成了初步的、大致的共識(shí)，最具有代表性和權(quán)威性的是《關(guān)于禁止構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力的鼓吹民族、種族或宗教仇恨言論的拉巴特行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《拉巴特行動(dòng)計(jì)劃》）。為了研究如何禁止構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力的仇恨言論，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處（以下簡(jiǎn)稱人權(quán)高專辦）于2011年在歐洲、非洲、亞太和美洲組織了四次區(qū)域?qū)＜已杏憰?huì)，于2012年10月在摩洛哥的拉巴特組織了總結(jié)會(huì)議并形成了《拉巴特行動(dòng)計(jì)劃》?！独吞匦袆?dòng)計(jì)劃》提出了六項(xiàng)門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)，以測(cè)試某種言論是否足夠嚴(yán)重，屬于該計(jì)劃所述的構(gòu)成煽動(dòng)的仇恨言論：（1）背景，即發(fā)表并傳播言論的社會(huì)和政治背景，背景還可能直接影響意圖和因果關(guān)系；（2）發(fā)布言論者在社會(huì)中的地位或身份，特別是受眾如何認(rèn)識(shí)發(fā)言個(gè)人或組織的資格；（3）言論具有煽動(dòng)的意圖，即激活言論的客體、主體和受眾之間的三角關(guān)系；（4）內(nèi)容和形式，包括言論的挑釁程度和直接程度，以及言論所采用論點(diǎn)的形式、風(fēng)格、性質(zhì)，或其采用論點(diǎn)之間取得的平衡；（5）言論行為的影響范圍，包括其觸及程度、公開(kāi)性質(zhì)、規(guī)模大小、傳播情況與受眾情況；（6）可能性（包括危迫程度）或直接的因果關(guān)系，即存在所涉言論成功地煽動(dòng)針對(duì)目標(biāo)群體的實(shí)際行動(dòng)的合理可能性。
《拉巴特行動(dòng)計(jì)劃》提出的這些門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)所起到的作用是，能夠在無(wú)需給出仇恨言論的定義的情況下，識(shí)別至少是該行動(dòng)計(jì)劃所述的構(gòu)成煽動(dòng)的仇恨言論。不過(guò)需要注意的是，《拉巴特行動(dòng)計(jì)劃》設(shè)定的門(mén)檻較高，因?yàn)檫@些測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)只針對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的言論；除此之外，還有不可予以刑事懲罰，但可對(duì)其提起民事訴訟或施予行政制裁的言論，以及不會(huì)導(dǎo)致刑事、民事或行政制裁，但仍會(huì)引起擔(dān)憂的言論——對(duì)這樣的言論，要“利用教育作為解決和打擊仇恨言論的工具”，以及“促進(jìn)和平、包容和公正的社會(huì)，以解決仇恨言論的根源和驅(qū)動(dòng)因素”。對(duì)仇恨言論的國(guó)際法規(guī)制主要針對(duì)前兩類言論，但如何區(qū)分這三類言論，始終是一個(gè)棘手的問(wèn)題。
二、規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法依據(jù)
在國(guó)際法中，有許多規(guī)定都可用作規(guī)制仇恨言論的法律依據(jù)。這些規(guī)定主要體現(xiàn)在國(guó)際人權(quán)條約和國(guó)際刑事條約中。國(guó)際人權(quán)條約可以分為普遍的（即聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)制定的）和區(qū)域的（即區(qū)域性國(guó)際組織主導(dǎo)制定的）。各項(xiàng)條約僅約束其締約國(guó)，但本文的主旨并非確定任何特定國(guó)家在規(guī)制仇恨言論方面的國(guó)際法律義務(wù)，而是呈現(xiàn)國(guó)際法規(guī)制仇恨言論的總體狀況，因此將普遍性和區(qū)域性條約一并論述，而不刻意區(qū)分其約束主體的范圍。另外，由于《世界人權(quán)宣言》具有的權(quán)威地位，甚至是習(xí)慣國(guó)際法地位，下文也將其納入梳理范圍。
規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法依據(jù)大致可分為四類，即限制表達(dá)自由的規(guī)則、禁止濫用權(quán)利的規(guī)則、禁止仇恨言論的規(guī)則和規(guī)定仇恨言論為國(guó)際罪行的規(guī)則。
（一）限制表達(dá)自由的規(guī)則
許多國(guó)際人權(quán)文書(shū)都規(guī)定了表達(dá)自由。在普遍性人權(quán)文書(shū)中，最重要的是《世界人權(quán)宣言》第19條以及《公民權(quán)利公約》第19條第2款，后者規(guī)定“人人有發(fā)表自由之權(quán)利；此種權(quán)利包括以語(yǔ)言、文字或出版物、藝術(shù)或自己選擇之其他方式，不分國(guó)界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由”。在區(qū)域性人權(quán)條約中，《歐洲人權(quán)公約》第10條第1款、《美洲人權(quán)公約》第13條第1款、《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第9條第2款、《歐盟基本權(quán)利憲章》第11條第1款都規(guī)定了表達(dá)自由。
表達(dá)自由不是絕對(duì)的，而是可以受到限制的，這方面的典型代表是《公民權(quán)利公約》第19條第3款，其規(guī)定行使該條第2款所載的表達(dá)自由權(quán)“附有特別責(zé)任及義務(wù)，故得予以某種限制”?！稓W洲人權(quán)公約》第10條第2款、《美洲人權(quán)公約》第13條第2款也規(guī)定了表達(dá)自由可予限制?！妒澜缛藱?quán)宣言》《歐盟基本權(quán)利憲章》雖沒(méi)有緊接著承認(rèn)表達(dá)自由的條款而規(guī)定其限制，但分別在第29條第2款、第52條第1款包含了可適用于表達(dá)自由的一般性限制規(guī)定；《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》同樣沒(méi)有限制表達(dá)自由的專門(mén)規(guī)定，但在第9條第2款中規(guī)定“在法律之內(nèi)”享有表達(dá)自由，而且在第27條第2款中規(guī)定行使權(quán)利和自由應(yīng)適當(dāng)考慮他人的權(quán)利、集體安全、道德和共同利益。
《公民權(quán)利公約》第19條第3款為限制表達(dá)自由設(shè)定了條件：經(jīng)法律規(guī)定，且為尊重他人權(quán)利或名譽(yù)，或者保障國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德所必要?！睹乐奕藱?quán)公約》第13條第2款設(shè)定的條件與《公民權(quán)利公約》第19條第3款基本相同，《歐洲人權(quán)公約》第10條第2款則增加了“在民主社會(huì)中必要”的限制條件以及“維護(hù)公共安全”“防止混亂和犯罪”等理由。仇恨言論可能損害對(duì)他人權(quán)利或名譽(yù)的尊重。“權(quán)利”不僅包括所涉國(guó)際人權(quán)文書(shū)承認(rèn)的人權(quán)，而且更普遍而言，包括國(guó)際人權(quán)法承認(rèn)的所有人權(quán)。“名譽(yù)”則指他人對(duì)某個(gè)人的評(píng)價(jià)。在保護(hù)免受仇恨言論的權(quán)利中，最重要的是作為國(guó)際人權(quán)核心之一的平等和免受歧視的權(quán)利。從《世界人權(quán)宣言》第7條中，已經(jīng)可以看出仇恨言論對(duì)平等和免受歧視權(quán)利的損害：“人人有權(quán)享受平等保護(hù)，以防止違反本宣言之任何歧視及煽動(dòng)此種歧視之任何行為。”聯(lián)合國(guó)對(duì)仇恨言論的定義更直接地表明了仇恨言論與平等和非歧視的關(guān)系：仇恨言論的個(gè)人或群體之所以遭遇攻擊、貶損或歧視性語(yǔ)言，是因?yàn)樗麄兊淖诮?、族裔、?guó)籍、種族、膚色、血統(tǒng)、性別或其他身份因素，而這些因素都是國(guó)際人權(quán)法禁止的歧視理由。仇恨言論也會(huì)損害公共秩序和公共安全，因其可能構(gòu)成煽動(dòng)暴力，而暴力行為必然引起混亂和犯罪。
基于限制表達(dá)自由的規(guī)則在限制仇恨言論方面有兩點(diǎn)值得注意。第一點(diǎn)是，以《公民權(quán)利公約》第19條第3款和《歐洲人權(quán)公約》第10條第2款的行文為例，表達(dá)自由只是“得”（may）受到限制。因此，即使是仇恨言論，國(guó)家根據(jù)這樣的規(guī)定本身也只是可以限制，而沒(méi)有限制的義務(wù)。第二點(diǎn)是，盡管國(guó)家可以限制包括仇恨言論在內(nèi)的表達(dá)自由，但這種限制也要受到限制，按負(fù)責(zé)監(jiān)督《公民權(quán)利公約》的人權(quán)事務(wù)委員會(huì)所稱，即必須由法律規(guī)定、只能為了第19條第3款所列理由之一、必須符合關(guān)于必要性和比例性的嚴(yán)格檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。
（二）禁止濫用權(quán)利的規(guī)則
許多國(guó)際人權(quán)文書(shū)都包含了禁止濫用權(quán)利的規(guī)則。在普遍性人權(quán)文書(shū)中，《世界人權(quán)宣言》第30條規(guī)定，宣言中的任何條文“不得解釋為任何國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人有權(quán)以任何活動(dòng)或任何行為破壞本宣言內(nèi)之任何權(quán)利與自由”；《公民權(quán)利公約》第5條第1款規(guī)定，該公約的條文“不得解釋為國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人有權(quán)從事活動(dòng)或?qū)嵭行袨?，破壞本公約確認(rèn)之任何一種權(quán)利與自由，或限制此種權(quán)利與自由逾越本公約規(guī)定之程度”。在區(qū)域性人權(quán)條約中，《歐洲人權(quán)公約》第17條的措辭與《公民權(quán)利公約》第5條第1款的幾乎完全相同；《歐盟基本權(quán)利憲章》第54條的內(nèi)容也與前述規(guī)定基本相同；《美洲人權(quán)公約》第29條（a）項(xiàng)規(guī)定，該公約的條文不得解釋為“允許國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人壓制本公約確認(rèn)之任何權(quán)利與自由的享有或行使，或限制此種權(quán)利與自由逾越本公約規(guī)定之程度”；《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》第27條第2款和第28條盡管沒(méi)有明確使用“不得”字眼，但規(guī)定了個(gè)人行使權(quán)利要“充分顧及”他人的權(quán)利，以及個(gè)人有義務(wù)尊重和考慮他人免受歧視。
《公民權(quán)利公約》第5條第1款和《歐洲人權(quán)公約》第17條規(guī)定其條文不得解釋為國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人有權(quán)以任何活動(dòng)或行為破壞所涉公約所確認(rèn)的權(quán)利與自由，目的在于防止對(duì)所涉公約條文的錯(cuò)誤解釋，濫用其中的權(quán)利規(guī)定，以此作為損害所涉公約所確認(rèn)的權(quán)利和自由的理由。盡管有關(guān)條款使用的措辭是“活動(dòng)”或“行為”，但言論顯然也屬于一種行為。因此，任何團(tuán)體或個(gè)人都不得濫用任何公約中有關(guān)表達(dá)自由的規(guī)定，將其解釋為有權(quán)發(fā)表破壞該公約所確認(rèn)的其他權(quán)利和自由的言論。而如上所述，仇恨言論會(huì)破壞或損害包括平等和免受歧視權(quán)在內(nèi)的許多人權(quán)，屬于對(duì)表達(dá)自由權(quán)的濫用，國(guó)家可以根據(jù)禁止濫用權(quán)利條款予以禁止。
不過(guò)，無(wú)論是《公民權(quán)利公約》第5條第1款還是《歐洲人權(quán)公約》第17條，同時(shí)還禁止將所涉公約條文解釋為國(guó)家、團(tuán)體或個(gè)人有權(quán)在逾越所涉公約規(guī)定之程度上限制權(quán)利和自由。這樣的規(guī)定一方面強(qiáng)化了包括諸如《公民權(quán)利公約》第19條第3款和《歐洲人權(quán)公約》第10條第2款在內(nèi)的限制表達(dá)自由的條款，另一方面也與國(guó)家可禁止以所涉公約條文為由破壞權(quán)利與自由的規(guī)定形成了某種矛盾。就仇恨言論而言，這意味著，國(guó)家一方面可以濫用權(quán)利為由禁止仇恨言論，另一方面這種禁止又不得超出相關(guān)文書(shū)所允許的限制程度。下文將說(shuō)明，這一矛盾對(duì)國(guó)際法規(guī)制仇恨言論的實(shí)踐具有重大影響。
（三）禁止仇恨言論的規(guī)則
有些國(guó)際人權(quán)文書(shū)中載有專門(mén)禁止仇恨言論的規(guī)則。在普遍性人權(quán)條約中，除上文所述《公民權(quán)利公約》第20條第2款外，還有《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《消除種族歧視公約》）第4條。該條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)譴責(zé)以種族優(yōu)越思想或理論為根據(jù)或試圖辯護(hù)或提倡種族仇恨及歧視的宣傳和組織，立即采取旨在根除煽動(dòng)或進(jìn)行種族歧視行為的積極措施，并為此目的宣布該條各項(xiàng)所規(guī)定的行為屬于應(yīng)依法懲處的犯罪行為。負(fù)責(zé)監(jiān)督《消除種族歧視公約》的消除種族歧視委員會(huì)綜合第4條各項(xiàng)，建議這些應(yīng)依法懲處的犯罪行為包括：“（a）以任何手段傳播以種族或族裔優(yōu)越為根據(jù)的思想的所有行為；（b）基于其種族、膚色、世系、民族或族裔本源，煽動(dòng)對(duì)一個(gè)群體的成員的仇恨、蔑視或歧視；（c）基于上文（b）項(xiàng)的理由，威脅或煽動(dòng)對(duì)個(gè)人或群體的強(qiáng)暴行為；（d）表達(dá)對(duì)個(gè)人或群體的侮辱、嘲笑或誹謗，或辯護(hù)基于上文（b）項(xiàng)的理由的仇恨、蔑視或歧視的行為，而這顯然相當(dāng)于煽動(dòng)仇恨或歧視；（e）參與提倡和煽動(dòng)種族歧視的組織和活動(dòng)。”
在區(qū)域性人權(quán)條約中，《美洲人權(quán)公約》第13條第5款規(guī)定：“任何戰(zhàn)爭(zhēng)宣傳，以及對(duì)民族、種族或宗教仇恨的任何鼓吹，對(duì)任何個(gè)人或群體基于包括種族、膚色、宗教、語(yǔ)言或民族本源等任何理由，構(gòu)成煽動(dòng)非法暴力行為任何其他類似的非法活動(dòng)者，均應(yīng)視為應(yīng)依法懲處的犯罪行為。”《美洲反對(duì)種族主義、種族歧視和有關(guān)不容忍行為公約》第4條規(guī)定國(guó)家有義務(wù)防止、消除、禁止和懲治種族主義的各種表現(xiàn)形式，包括以任何形式和/或通信手段，出版、傳播或散布任何種族主義或種族歧視材料——這些材料“（a）鼓吹、宣揚(yáng)或煽動(dòng)仇恨、歧視和不容忍；（b）縱容、辯解或辯護(hù)將構(gòu)成或已構(gòu)成國(guó)際法所界定的滅絕種族或危害人類罪的行為，或宣揚(yáng)或煽動(dòng)實(shí)施此類行為”。
在歐洲，《歐洲人權(quán)公約》和《歐盟基本權(quán)利憲章》都沒(méi)有包含任何專門(mén)禁止仇恨言論的條款，但無(wú)論是歐洲理事會(huì)（《歐洲人權(quán)公約》即為該組織的文書(shū)）還是歐洲聯(lián)盟（《歐盟基本權(quán)利憲章》即為該組織的文書(shū)）都通過(guò)了大量有關(guān)禁止仇恨言論的專門(mén)文書(shū)。一方面，在歐洲理事會(huì)的框架內(nèi)，最主要的法律文書(shū)是2003年通過(guò)、2006年生效的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約附加議定書(shū)》，其目標(biāo)在于將通過(guò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)實(shí)施的種族主義和仇外性質(zhì)的行為規(guī)定為犯罪，這些行為包括散布種族主義和仇外材料、出于種族主義和仇外動(dòng)機(jī)的威脅和類似攻擊以及否認(rèn)、極度弱化、贊成或辯護(hù)滅絕種族或危害人類罪行；在1994年通過(guò)、1998年生效的《保護(hù)少數(shù)民族框架公約》和1989年通過(guò)、1993年生效的《歐洲跨境電視公約》中也有相關(guān)規(guī)定。此外，歐洲理事會(huì)還有一份有關(guān)仇恨言論的重要“軟法”文件，即歐洲理事會(huì)部長(zhǎng)委員會(huì)于1997年向成員國(guó)提出的關(guān)于“仇恨言論”的第（97）20號(hào)建議，該建議不僅給出了仇恨言論的定義，而且對(duì)歐洲理事會(huì)成員國(guó)采取適當(dāng)措施打擊仇恨言論提出了七項(xiàng)原則。另一方面，在歐洲聯(lián)盟的框架內(nèi)，專門(mén)禁止仇恨言論的規(guī)則體現(xiàn)在其內(nèi)部決定而非條約中，其中最主要的是1996年關(guān)于打擊種族主義和仇外行為的第96/443/JHA號(hào)聯(lián)合行動(dòng)，以及2008年取而代之的《關(guān)于以刑法打擊種族主義和仇外行為的若干形式和表達(dá)的第2008/913/JHA號(hào)框架決定》，后者的第1條第1款明確規(guī)定歐盟成員國(guó)應(yīng)采取必要措施，確保懲處公開(kāi)煽動(dòng)針對(duì)據(jù)其種族、膚色、宗教、血統(tǒng)、民族或族裔本源而界定的某一人群或其成員的暴力行為或仇恨。此外，歐盟還于2016年發(fā)布了一份重要的“軟法”文件，即《關(guān)于打擊網(wǎng)上非法仇恨言論的行為準(zhǔn)則》。
僅就普遍人權(quán)文書(shū)中專門(mén)禁止仇恨言論的規(guī)則即《公民權(quán)利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條而言，兩者既有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。共同點(diǎn)在于，兩者都規(guī)定國(guó)家有義務(wù)禁止仇恨言論；如果國(guó)家不加禁止，就違反了所涉條款規(guī)定的義務(wù)。這與上述限制表達(dá)自由的規(guī)則形成了鮮明對(duì)比，如《公民權(quán)利公約》第19條第3款和《歐洲人權(quán)公約》第10條第2款都規(guī)定國(guó)家“得”限制表達(dá)自由，而沒(méi)有規(guī)定國(guó)家必須限制或禁止任何類型的表達(dá)。根據(jù)這樣的規(guī)定，國(guó)家并沒(méi)有義務(wù)限制仇恨言論；即使不限制，也不違反所涉公約?！豆駲?quán)利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條的不同點(diǎn)主要有兩個(gè)：第一，所禁止的仇恨對(duì)象不同。《公民權(quán)利公約》第20條第2款適用于民族、種族或宗教仇恨言論，而《消除種族歧視公約》第4條明文禁止的只是種族仇恨言論。按照《消除種族歧視公約》第1條第1款對(duì)種族歧視的寬泛定義，民族歧視也在其范圍內(nèi)，因此該公約所禁止的種族仇恨言論中也包括民族仇恨言論，但是并不包括宗教仇恨言論。第二，《消除種族歧視公約》第4條（子）項(xiàng)要求，對(duì)于包括煽動(dòng)種族歧視、仇恨和強(qiáng)暴在內(nèi)的行為，國(guó)家應(yīng)宣告其“概為犯罪行為，依法懲處”，這種表述意味著應(yīng)以刑法來(lái)懲治第4條（子）項(xiàng)所禁止的行為。與之相比，《公民權(quán)利公約》第20條第2款只是要求以“法律”禁止仇恨鼓吹，這意味著，除刑法外，以民事或行政法律禁止也符合要求。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在拉巴耶等人訴荷蘭案（Rabbae et al. v. the Netherlands）中就明確指出，第20條第2款中的“禁止”可包括刑事處罰以及民事和行政處罰?！豆駲?quán)利公約》第20條第2款的規(guī)定比《消除種族歧視公約》第4條（子）項(xiàng)的規(guī)定更為合理：既能保證根據(jù)仇恨的嚴(yán)重程度以不同法律予以懲治，又不至于擴(kuò)大刑法的打擊面，從而避免——按拉巴耶等人訴荷蘭案中兩位委員的附議意見(jiàn)所說(shuō)——只是以刑法禁止可能造成的“寒蟬效應(yīng)”。
限制表達(dá)自由的規(guī)則（以《公民權(quán)利公約》第19條第3款和《歐洲人權(quán)公約》第10條第2款為代表）作為一方面，禁止仇恨言論的規(guī)則（以《公民權(quán)利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條為代表）作為另一方面，存在一定的緊張關(guān)系。簡(jiǎn)言之，仇恨言論究竟是否屬于《公民權(quán)利公約》第19條第2款或《歐洲人權(quán)公約》第10條第1款所指的“表達(dá)”？對(duì)此可以有兩種理解方式。一種方式是，仇恨言論根本不在“表達(dá)自由”這一權(quán)利的范圍之內(nèi)，因此予以禁止也不必考慮有關(guān)限制表達(dá)自由的規(guī)定。這種理解方式的依據(jù)是上述禁止濫用權(quán)利的規(guī)則，即仇恨言論作為可能破壞權(quán)利的行為，不在有關(guān)公約的保護(hù)范圍之內(nèi)。然而，這種方式有被國(guó)家濫用的風(fēng)險(xiǎn)：通過(guò)將某種言論排除在表達(dá)自由的范圍之外，國(guó)家將無(wú)需審查禁止所涉言論是否合理、正當(dāng)、必要、比例相稱。
另一種方式是，將禁止仇恨言論作為限制表達(dá)自由的一個(gè)子類型，將其放在限制表達(dá)自由的更廣泛框架中考慮。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)主要采取這種方式，將《公民權(quán)利公約》第20條第2款與第19條第3款聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為這兩條互相兼容、互為補(bǔ)充，可以將第20條視為與第19條相關(guān)的特別法；更重要的是，盡管國(guó)家根據(jù)第20條第2款有義務(wù)禁止鼓吹仇恨（以及根據(jù)該條第1款禁止宣傳戰(zhàn)爭(zhēng)），但是這種禁止必須符合第19條第3款所規(guī)定的限制表達(dá)自由的各項(xiàng)條件。這種方式更加合理，一方面將國(guó)家禁止鼓吹仇恨納入表達(dá)自由及其限制的范疇，杜絕國(guó)家濫用第20條限制表達(dá)自由的可能，另一方面也符合《公民權(quán)利公約》起草者以極為謹(jǐn)慎的措辭表述第20條的本意，即在盡可能禁止有害言論的同時(shí)，仍然能夠尊重第19條所界定的表達(dá)自由——人權(quán)事務(wù)委員會(huì)曾指出，“第20條第2款制定得很狹窄，以確?！豆s》其他同樣基本的權(quán)利，包括第19條規(guī)定的表達(dá)自由，不受損害”。對(duì)于《消除種族歧視公約》第4條，也存在類似的限制，因?yàn)樵摋l對(duì)國(guó)家以刑法懲處包括煽動(dòng)種族歧視、仇恨和強(qiáng)暴在內(nèi)的行為的義務(wù)，設(shè)定了一項(xiàng)條件，即“充分顧及世界人權(quán)宣言所載原則及本公約第五條明文規(guī)定之權(quán)利”，而《世界人權(quán)宣言》第19條和《消除種族歧視公約》第5條（卯）項(xiàng)（viii）目都規(guī)定了表達(dá)自由。不過(guò)，對(duì)于如何理解《消除種族歧視公約》第4條中“充分顧及”的規(guī)定，不僅存在許多爭(zhēng)論，而且消除種族歧視委員會(huì)的認(rèn)識(shí)也有變化，下文有關(guān)規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法實(shí)踐的部分將討論這一問(wèn)題。
（四）規(guī)定仇恨言論為國(guó)際罪行的規(guī)則
除前述國(guó)際人權(quán)文書(shū)中的幾類規(guī)定外，規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法依據(jù)還包括國(guó)際刑法中規(guī)定仇恨言論為國(guó)際罪行的規(guī)則。上文已經(jīng)提到，諸如《消除種族歧視公約》第4條、歐洲理事會(huì)《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約附加議定書(shū)》和歐盟《關(guān)于以刑法打擊種族主義和仇外行為的若干形式和表達(dá)的第2008/913/JHA號(hào)框架決定》都規(guī)定了某些仇恨言論屬于犯罪，應(yīng)以刑法懲處。不過(guò)，這種犯罪是國(guó)內(nèi)法意義上的，即國(guó)家應(yīng)以國(guó)內(nèi)刑法予以懲處。與之相比，國(guó)際刑法則直接規(guī)定特定的仇恨言論構(gòu)成國(guó)際罪行，國(guó)家根據(jù)國(guó)際法有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行防止和懲處，無(wú)論國(guó)內(nèi)法中有無(wú)相應(yīng)規(guī)定。這種特定的仇恨言論即《防止及懲治滅絕種族罪公約》第3條（丙）項(xiàng)所規(guī)定的“直接公然煽動(dòng)滅絕種族”之行為。這一規(guī)定源自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后紐倫堡國(guó)際軍事法庭對(duì)納粹德國(guó)戰(zhàn)犯的審判。盡管當(dāng)時(shí)“煽動(dòng)滅絕種族”這一概念尚不存在，但紐倫堡法庭判處尤利烏斯·施特萊徹（Julius Streicher）犯有危害人類罪所依據(jù)的行為，此后來(lái)看就屬于煽動(dòng)滅絕種族。在《防止及懲治滅絕種族罪公約》將煽動(dòng)滅絕種族規(guī)定為國(guó)際罪行后，幾個(gè)特設(shè)法庭的規(guī)約即《前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭規(guī)約》第4條第3款（c）項(xiàng)、《盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭規(guī)約》第2條第3款（c）項(xiàng)、《東帝汶嚴(yán)重罪行特別法庭組織法》第14條第3款（e）項(xiàng)也將煽動(dòng)滅絕種族規(guī)定為其所管轄的罪行。同樣，《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》這一常設(shè)國(guó)際刑事法院的規(guī)約在第25條第3款第5項(xiàng)中也明確規(guī)定“直接公然煽動(dòng)他人滅絕種族”應(yīng)受處罰。
從上述規(guī)定可以看出，國(guó)際刑法僅規(guī)定煽動(dòng)滅絕種族這一類特定的仇恨言論為國(guó)際罪行。這樣的規(guī)定具有重大意義：納粹德國(guó)的歷史表明，其滅絕種族罪行是以針對(duì)猶太人的大量極端仇恨言論為先導(dǎo)和輔助的，而在盧旺達(dá)，“通向滅絕種族的道路是以仇恨言論鋪就的”。國(guó)際刑法所懲治的煽動(dòng)滅絕種族這一類特定仇恨言論是滅絕種族罪的子項(xiàng)，因此需要滿足滅絕種族罪的一般構(gòu)成要件和煽動(dòng)滅絕種族的特殊構(gòu)成要件。綜合考察相關(guān)規(guī)定可以看出，在滿足滅絕種族罪一般構(gòu)成要件的前提下，煽動(dòng)滅絕種族需同時(shí)滿足“直接”“公然”“煽動(dòng)”三個(gè)特殊構(gòu)成要件。不過(guò)，上述法律文書(shū)并沒(méi)有明確規(guī)定“直接”“公然”分別具有什么樣的法律含義，什么樣的行為構(gòu)成“煽動(dòng)”，什么樣的言論可以視為“煽動(dòng)滅絕種族”。下文將表明，盡管相關(guān)案件不多，但國(guó)際刑事司法機(jī)構(gòu)在這些案件中為國(guó)際刑法懲治煽動(dòng)滅絕種族這一類特定仇恨言論設(shè)定了比較精確的尺度。
由于國(guó)際刑法的目的是嚴(yán)厲打擊國(guó)際社會(huì)關(guān)注的最嚴(yán)重的犯罪，因此對(duì)于煽動(dòng)滅絕種族罪行普遍規(guī)定了較高的入罪門(mén)檻。國(guó)際刑法只能規(guī)制那些最具危害性的煽動(dòng)滅絕種族的仇恨言論，其他沒(méi)有達(dá)到這些入罪門(mén)檻的仇恨言論，即使是如《公民權(quán)利公約》第20條所述的構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或強(qiáng)暴的鼓吹民族、種族或宗教仇恨的言論，也處于國(guó)際刑法的規(guī)制范圍之外。
三、規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法實(shí)踐
無(wú)論是普遍性或區(qū)域性人權(quán)機(jī)構(gòu)，還是國(guó)際刑事司法機(jī)構(gòu)，都有許多規(guī)制仇恨言論的法律實(shí)踐，形成了豐富的案例資源。在這些案例中，相關(guān)機(jī)構(gòu)全面探討和深入闡述了仇恨言論的各個(gè)方面，對(duì)于理解規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法規(guī)則、形成規(guī)制仇恨言論的國(guó)際共識(shí)，具有重要的意義。限于篇幅，本部分將只探討人權(quán)事務(wù)委員會(huì)、消除種族歧視委員會(huì)、歐洲人權(quán)法院、盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭（以下簡(jiǎn)稱盧旺達(dá)刑庭）的相關(guān)案例。盡管這些機(jī)構(gòu)中，前兩者只是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)，其各種意見(jiàn)對(duì)所涉條約的締約國(guó)并沒(méi)有法律約束力，后兩者作為法院，其裁決也只約束當(dāng)事方，而不構(gòu)成具有法律約束力的先例，但是本部分旨在呈現(xiàn)國(guó)際機(jī)構(gòu)如何適用相關(guān)規(guī)則規(guī)制仇恨言論的實(shí)踐情況以及在此過(guò)程中形成的認(rèn)識(shí)和理解，因此這些機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)或裁決的效力并不影響對(duì)相關(guān)認(rèn)識(shí)和理解的考察。
與上一部分梳理規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法依據(jù)的順序不同，本部分探討規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法實(shí)踐的順序?yàn)椋阂罁?jù)禁止濫用權(quán)利規(guī)則的實(shí)踐、依據(jù)禁止仇恨言論規(guī)則的實(shí)踐、依據(jù)限制表達(dá)自由規(guī)則的實(shí)踐和國(guó)際刑法懲治仇恨言論的實(shí)踐。如此排序是因?yàn)?，除?guó)際刑法懲治仇恨言論的規(guī)則和實(shí)踐外，國(guó)際人權(quán)法規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實(shí)踐中存在的問(wèn)題最終都體現(xiàn)在依據(jù)限制表達(dá)自由規(guī)則規(guī)制仇恨言論的實(shí)踐中。
（一）依據(jù)禁止濫用權(quán)利規(guī)則的實(shí)踐
許多國(guó)際人權(quán)條約都包含了禁止濫用權(quán)利的規(guī)則，其典型是措辭幾乎相同的《公民權(quán)利公約》第5條第1款和《歐洲人權(quán)公約》第17條。但兩者形成對(duì)比的是，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)極少適用《公民權(quán)利公約》第5條第1款來(lái)審議根據(jù)《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》提交的來(lái)文，而歐洲人權(quán)法院（以及1998年歐洲人權(quán)機(jī)構(gòu)重組之前存在的歐洲人權(quán)委員會(huì)）適用《歐洲人權(quán)公約》第17條審理的有關(guān)仇恨言論的案件則為數(shù)不少。
一個(gè)較早的、具有代表性的案件是歐洲人權(quán)委員會(huì)1979年審議的格里默文和哈根比克訴荷蘭案（Glimmerveen and Hagenbeek v. the Netherlands）。該案的申訴人之一因?yàn)槌钟杏糜谏l(fā)的、煽動(dòng)種族歧視的小冊(cè)子而被荷蘭法院定罪，申訴人稱這違反了《歐洲人權(quán)公約》第10條。歐洲人權(quán)委員會(huì)依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第17條，宣布申訴人根據(jù)第10條提出的申訴與《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定不符，因此不予受理。在歐洲人權(quán)法院審理的案件中，也可以挑出兩件作為典型。在2004年的諾伍德訴英國(guó)案（Norwood v. the United Kingdom）中，申訴人在其公寓的窗口展示條幅，上面是燃燒的世貿(mào)中心雙塔的照片以及“伊斯蘭滾出英國(guó)——保衛(wèi)英國(guó)人民”的字眼，因此被定罪。歐洲人權(quán)法院認(rèn)定，“如此普遍、惡毒地攻擊一個(gè)宗教群體，將整個(gè)群體與嚴(yán)重的恐怖主義行為相聯(lián)系，不符合《歐洲人權(quán)公約》所宣明和主張的價(jià)值，……申訴人在其窗口展示條幅構(gòu)成第17條范疇之內(nèi)的行為，因此不受第10條……的保護(hù)”，并宣布該申訴因?yàn)樵趯偈吕碛缮喜环稀稓W洲人權(quán)公約》的規(guī)定而不予受理。在2007年的伊萬(wàn)諾夫訴俄羅斯案（Ivanov v. Russia）中，申訴人發(fā)表了一系列文章，將猶太人描繪為俄羅斯的邪惡根源，指責(zé)他們陰謀反對(duì)俄羅斯人民并號(hào)召將他們逐出社會(huì)生活，申訴人因?yàn)槿绱斯_(kāi)煽動(dòng)民族、種族和宗教仇恨而被定罪。歐洲人權(quán)法院認(rèn)定，“這種對(duì)某一民族群體的普遍、惡毒攻擊有悖于《歐洲人權(quán)公約》的基本價(jià)值，如寬容、社會(huì)和平與不得歧視”，因此有關(guān)將申訴人定罪違反《歐洲人權(quán)公約》第10條的申訴在屬事理由上不符合該公約的規(guī)定，予以駁回。
按照歐洲人權(quán)法院的總結(jié)，《歐洲人權(quán)公約》第17條的效果是，如果某一行為或活動(dòng)旨在破壞該公約所規(guī)定的任何權(quán)利和自由，即被排除在該公約有關(guān)實(shí)質(zhì)性條款的范圍之外，這些條款不可適用。就仇恨言論而言，如上述案例所示，一旦這些言論被認(rèn)定為不符合《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定、破壞其規(guī)定的權(quán)利和自由，就屬于濫用權(quán)利而不再處于《歐洲人權(quán)公約》第10條所述“表達(dá)”的范圍之內(nèi)，也就無(wú)須適用第10條第2款來(lái)判斷對(duì)發(fā)言者的處罰是否正當(dāng)合理，而可以直接宣布有關(guān)申訴不可受理。歐洲人權(quán)法院提出，適用第17條的門(mén)檻很高：只有在極端案件中，當(dāng)申訴人試圖依賴《歐洲人權(quán)公約》從事明顯有違該公約的價(jià)值、旨在破壞該公約規(guī)定的權(quán)利和自由的行為或活動(dòng)“顯而易見(jiàn)”時(shí)，才能訴諸第17條。不過(guò)，一方面，某種言論是否“顯而易見(jiàn)”達(dá)到適用第17條的門(mén)檻屬于對(duì)程度的判斷問(wèn)題；另一方面，不經(jīng)全面審查實(shí)質(zhì)問(wèn)題就認(rèn)定某種言論根本不在第10條所稱“表達(dá)”的范圍之內(nèi)，不僅極為嚴(yán)厲，而且涉嫌武斷。更為穩(wěn)妥的做法是，輕易不動(dòng)用第17條，而是先假定所涉言論屬于第10條規(guī)定的表達(dá)自由的范圍，然后再根據(jù)第10條第2款來(lái)判斷國(guó)家對(duì)言論的干涉（包括對(duì)發(fā)言者的處罰）是否符合限制表達(dá)自由的各項(xiàng)條件。歐洲人權(quán)法院也認(rèn)識(shí)到了直接適用第17條駁回案件所必然具有的風(fēng)險(xiǎn)和引起的爭(zhēng)論，因此從十幾年前開(kāi)始顯著減少對(duì)第17條的直接適用，而更多地運(yùn)用第10條第2款來(lái)審理涉及仇恨言論的案件。
與歐洲人權(quán)法院不同，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)極少在涉及言論的案件中主要以《公民權(quán)利公約》第5條第1款為判斷根據(jù)；實(shí)際上，這樣的來(lái)文只有一件。在1984年的M. A. 訴意大利案（M. A. v. Italy）中，提交人因?yàn)橹亟M被解散的法西斯政黨而被意大利定罪。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)以該來(lái)文在屬事理由上不符合《公民權(quán)利公約》的規(guī)定而沒(méi)有受理該來(lái)文，理由是，提交人被定罪的行為“根據(jù)《公民權(quán)利公約》第5條屬于被排除在該公約保護(hù)范圍之外的一類行為，而且考慮到根據(jù)《公民權(quán)利公約》第18條第3款、第19條第3款、第22條第2款和第25條的規(guī)定適用于有關(guān)權(quán)利的限制和限定，意大利法律對(duì)此類行為的禁止無(wú)論如何是正當(dāng)合理的”?？梢钥闯觯藱?quán)事務(wù)委員會(huì)加了“雙保險(xiǎn)”：一是表明提交人的行為根據(jù)《公民權(quán)利公約》第5條屬于濫用權(quán)利，因此不在該公約的保護(hù)范圍之內(nèi)——這與歐洲人權(quán)法院適用《歐洲人權(quán)公約》第17條宣布許多申訴不可受理是同一思路；二是為謹(jǐn)慎起見(jiàn)，又指出即使提交人的行為屬于行使《公民權(quán)利公約》規(guī)定的任何權(quán)利，意大利根據(jù)限制這些權(quán)利的規(guī)定禁止其行為也是正當(dāng)合理的。在M.A.訴意大利案之后，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)再也沒(méi)有直接適用《公民權(quán)利公約》第5條第1款直接認(rèn)定來(lái)文不可受理。究其原因，一方面可能是因?yàn)槿藱?quán)事務(wù)委員會(huì)認(rèn)識(shí)到了運(yùn)用禁止濫用權(quán)利規(guī)則的潛在風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可能是因?yàn)槿藱?quán)事務(wù)委員會(huì)的“工具箱”中，比歐洲人權(quán)法院多一件“工具”，即在《歐洲人權(quán)公約》中并沒(méi)有相對(duì)應(yīng)規(guī)定的《公民權(quán)利公約》第20條第2款。
（二）依據(jù)禁止仇恨言論規(guī)則的實(shí)踐
《公民權(quán)利公約》第20條第2款和《消除種族歧視公約》第4條都是專門(mén)禁止仇恨言論的規(guī)則。兩者的共同點(diǎn)是規(guī)定了國(guó)家有義務(wù)禁止仇恨言論，不同點(diǎn)是禁止的仇恨對(duì)象和禁止的手段不同。但人權(quán)事務(wù)委員會(huì)和消除種族歧視委員會(huì)在具體實(shí)踐中，對(duì)于如何解釋和適用這兩項(xiàng)規(guī)定，體現(xiàn)出不同思路。
人權(quán)事務(wù)委員會(huì)適用《公民權(quán)利公約》第20條第2款審議的個(gè)人來(lái)文并不多。這主要是因?yàn)樵摽钜?guī)定的并非個(gè)人的權(quán)利，因此提交來(lái)文的個(gè)人無(wú)法指控國(guó)家違反該款直接侵害自己的權(quán)利；援用該款的一般是作為來(lái)文申訴對(duì)象的國(guó)家，以證明禁止提交人言論的行為在《公民權(quán)利公約》中有根有據(jù)。在J. R. T. 和W. G. 黨訴加拿大案（J. R. T. and the W. G. Party v. Canada）中，J. R. T. 和他領(lǐng)導(dǎo)的W. G. 黨將事先錄制的信息連接到電話系統(tǒng)，任何人都可以撥打相關(guān)電話聽(tīng)取這些信息，其基本內(nèi)容是警告打電話的人警惕“國(guó)際金融界和國(guó)際猶太人將世界引向戰(zhàn)爭(zhēng)、失業(yè)和通貨膨脹，以及世界價(jià)值觀和原則崩潰的危險(xiǎn)”。加拿大因其散布仇恨言論而將J. R. T. 定罪，而J. R. T. 向人權(quán)事務(wù)委員會(huì)訴稱這違反了《公民權(quán)利公約》第19條；加拿大則辯稱，對(duì)J. R. T. 的訴訟實(shí)際上是在落實(shí)《公民權(quán)利公約》第20條第2款。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)沒(méi)有受理該來(lái)文，雖然理由與M. A. 訴意大利案一樣，即來(lái)文在屬事理由上不符合《公民權(quán)利公約》的規(guī)定，但依據(jù)卻不是J. R. T. 的行為屬于濫用權(quán)利，而是其“試圖通過(guò)電話系統(tǒng)散布的意見(jiàn)顯然構(gòu)成了加拿大根據(jù)《公約》第20條第2款有義務(wù)禁止的對(duì)種族或宗教仇恨的鼓吹”。不過(guò)，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)主要適用第20條第2款支持國(guó)家禁止仇恨言論的情況也不多見(jiàn)。在弗里森訴法國(guó)案（Robert Faurisson v. France）和羅斯訴加拿大案（Ross v. Canada）中，來(lái)文所針對(duì)的締約國(guó)也曾援引《公民權(quán)利公約》第20條第2款作為其處罰仇恨言論正當(dāng)合理的理由，但是人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的決定都沒(méi)有直接依據(jù)第20條第2款，而是依據(jù)第19條第3款。這些案件將在下一節(jié)分析。
盡管如上所述，向人權(quán)事務(wù)委員會(huì)提交來(lái)文的個(gè)人無(wú)法指控國(guó)家違反《公民權(quán)利公約》第20條第2款直接侵害自己的權(quán)利，但確有提交來(lái)文的個(gè)人指控國(guó)家違反該款，而使自己根據(jù)該公約享有的其他權(quán)利受到他人的侵害。在拉巴耶等人訴荷蘭案中，荷蘭檢察官對(duì)于一位議會(huì)議員及極右翼政黨“自由黨”創(chuàng)始人海爾特·維爾德斯（Geert Wilders）發(fā)表種族和宗教仇恨言論提出了刑事訴訟，但荷蘭法院經(jīng)審理后宣布維爾德斯無(wú)罪。拉巴耶等人向人權(quán)事務(wù)委員會(huì)申訴稱，宣布維爾德斯無(wú)罪違反了《公民權(quán)利公約》第20條第2款，使得他們根據(jù)《公民權(quán)利公約》第26條（規(guī)定法律的平等保護(hù)）和第27條（規(guī)定屬于少數(shù)民族者的權(quán)利）享有的權(quán)利受到了侵害。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)最終認(rèn)定，荷蘭沒(méi)有違反包括第20條第2款在內(nèi)的《公民權(quán)利公約》的任何規(guī)定。在人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的最后意見(jiàn)中，有三點(diǎn)值得注意。第一點(diǎn)是，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)謹(jǐn)記第20條第2款的狹窄措辭——其所禁止的只是“構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或強(qiáng)暴”的鼓吹，而不是泛泛的“對(duì)民族、種族或宗教仇恨的鼓吹”，對(duì)該款禁止的言論設(shè)定了較高的門(mén)檻：國(guó)家僅有義務(wù)以法律禁止其列明的具體表達(dá)類型，以確?！豆駲?quán)利公約》規(guī)定的其他同樣基本的權(quán)利（包括表達(dá)自由）不受侵犯；表達(dá)自由甚至包含可被視為具有嚴(yán)重冒犯性質(zhì)的表達(dá)，因此禁止表現(xiàn)出對(duì)宗教或其他信仰體系的不尊重、阻止或懲治對(duì)宗教領(lǐng)袖的批評(píng)或?qū)ψ诮探塘x和信條的評(píng)論，除非是屬于第20條第2款設(shè)想的具體情況，否則將不符合《公民權(quán)利公約》。第二點(diǎn)是，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)運(yùn)用其第34號(hào)一般性意見(jiàn)中的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，一項(xiàng)從第20條的規(guī)定來(lái)看屬于正當(dāng)?shù)慕?，還必須符合第19條第3款的嚴(yán)格要求。不過(guò)，由于該來(lái)文不是相關(guān)言論的發(fā)表者即維爾德斯提出的，因此人權(quán)事務(wù)委員會(huì)也沒(méi)有進(jìn)一步分析荷蘭針對(duì)維爾德斯采取的措施是否符合第19條第3款。第三點(diǎn)是，由于荷蘭刑法中確有實(shí)施《公民權(quán)利公約》第20條第2款的規(guī)定，檢察官根據(jù)這些規(guī)定起訴了維爾德斯，法院在逐一仔細(xì)評(píng)估維爾德斯的所涉言論之后才作出了無(wú)罪判決，因此人權(quán)事務(wù)委員會(huì)認(rèn)定，荷蘭“已經(jīng)采取了必要和相稱的措施，‘禁止’違反第20條第2款的言論”。也就是說(shuō)，第20條第2款規(guī)定的更多地是一種“行為的義務(wù)”而非“結(jié)果的義務(wù)”，而且如何適用第20條第2款，更多地由國(guó)家來(lái)決定和判斷。
《消除種族歧視公約》第4條被稱為“無(wú)疑是有關(guān)‘仇恨言論’的國(guó)際法律規(guī)定中，影響最為廣泛深遠(yuǎn)的一條”。消除種族歧視委員會(huì)適用《消除種族歧視公約》第4條審議個(gè)人來(lái)文的實(shí)踐體現(xiàn)出一些與人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的思路不同的特點(diǎn)。在著名的奧斯陸?yīng)q太社群訴挪威案（The Jewish community of Oslo v. Norway）中，一個(gè)名叫特耶·斯約利（Terje Sjolie）的人領(lǐng)導(dǎo)了一次紀(jì)念納粹領(lǐng)導(dǎo)人魯?shù)婪?middot;赫斯（Rudolf Hes）的游行，他在游行中發(fā)表了反對(duì)猶太人的言論，并組織游行者高喊納粹口號(hào)。奧斯陸地區(qū)檢察官指控斯約利違反了挪威刑法中禁止個(gè)人發(fā)表基于信仰、種族、膚色、民族或族裔的仇恨言論的規(guī)定，但初審法院宣判斯約利無(wú)罪；檢察官提出上訴后，上訴法院宣判斯約利有罪；最終，挪威最高法院以言論自由為由宣判斯約利無(wú)罪。挪威兩個(gè)猶太人社群的領(lǐng)袖向消除種族歧視委員會(huì)提交來(lái)文，訴稱挪威的做法違反了《消除種族歧視公約》第4條和第6條（規(guī)定給予種族歧視的受害者有效保護(hù)和救濟(jì)的義務(wù)）。消除種族歧視委員會(huì)認(rèn)為該案的焦點(diǎn)問(wèn)題在于：如對(duì)斯約利的言論加以正確定性，其是否屬于第4條打擊的言論的范疇；假如屬于，這些言論是否受言論自由方面的“充分顧及”條款的保護(hù)。消除種族歧視委員會(huì)認(rèn)為，斯約利的言論包含了基于種族優(yōu)越或仇恨的思想，必須被當(dāng)作至少是煽動(dòng)種族歧視的行為（就算不被當(dāng)作煽動(dòng)暴力的行為）。至于這些言論是否受第4條中所載“充分顧及”條款的保護(hù)，消除種族歧視委員會(huì)指出：“禁止一切基于種族優(yōu)越或仇恨的思想符合意見(jiàn)自由和表達(dá)自由的權(quán)利。……‘充分顧及’條款一般涉及《世界人權(quán)宣言》所載的所有原則，而不僅僅是言論自由。因此，在第4條的語(yǔ)境內(nèi)給予言論自由權(quán)更為有限的作用，并未剝奪‘充分顧及’條款的重要意義，更何況所有保障表達(dá)自由的國(guó)際文書(shū)都規(guī)定了在某些情況下限制行使這項(xiàng)權(quán)利的可能性。”
可以看出，在兩端放著禁止仇恨言論與保障言論自由的天平上，消除種族歧視委員會(huì)在禁止仇恨言論一端加上了《世界人權(quán)宣言》的其他原則（如平等與非歧視）以及表達(dá)自由可以受到限制的砝碼，“使得論證傾向于在種族主義語(yǔ)境中允許對(duì)仇恨言論的更大程度限制”。似乎是為了充分論證這種觀點(diǎn)，消除種族歧視委員會(huì)還提出，“在其他國(guó)際機(jī)構(gòu)處理種族主義和仇恨言論的案件中，言論自由原則受到較低程度的保護(hù)”，卻沒(méi)有給出任何具體例證。然而，正如上文拉巴耶等人訴荷蘭案所述——盡管該案發(fā)生在奧斯陸?yīng)q太社群訴挪威案后，至少人權(quán)事務(wù)委員會(huì)并沒(méi)有因?yàn)槟骋谎哉撌敲褡?、種族或宗教仇恨言論而放松對(duì)國(guó)家限制這樣言論的監(jiān)督進(jìn)而直接認(rèn)定這樣的言論違禁。消除種族歧視委員會(huì)在蓋勒訴丹麥案（Gelle v. Denmark）中仍堅(jiān)持這種立場(chǎng)，但在2013年發(fā)布的第35號(hào)一般性建議中改變了觀點(diǎn)。消除種族歧視委員會(huì)先是指出，它已將“充分顧及”條款“解釋為適用于人權(quán)和自由整體，而不僅僅是見(jiàn)解和言論自由”，而且“這是測(cè)量言論限制合法性最為相關(guān)的參考原則”；同時(shí)承認(rèn)，“在衡量言論自由的范圍時(shí)，應(yīng)該回顧權(quán)利已被納入《公約》，而不是簡(jiǎn)單地在它之外闡明……。委員會(huì)已將這一言論自由的權(quán)利納入其打擊仇恨言論的工作，在適當(dāng)情況下對(duì)其缺乏有效執(zhí)行之處加以評(píng)論，并在必要時(shí)借鑒其姐妹人權(quán)機(jī)構(gòu)的闡述”。曾擔(dān)任消除種族歧視委員會(huì)委員的帕特里克·索恩伯里（Patrick Thornberry）評(píng)論稱，第35號(hào)一般性建議“有力地肯定”了《消除種族歧視公約》與更廣泛的言論自由原則之間的相互關(guān)系。因此，消除種族歧視委員會(huì)與歐洲人權(quán)法院、人權(quán)事務(wù)委員會(huì)一樣，最終都采取了在表達(dá)自由的語(yǔ)境中考慮仇恨言論的思路。
（三）依據(jù)限制表達(dá)自由規(guī)則的實(shí)踐
上文已經(jīng)表明，在有關(guān)規(guī)制仇恨言論的問(wèn)題上，歐洲人權(quán)法院、人權(quán)事務(wù)委員會(huì)和消除種族歧視委員會(huì)可謂殊途同歸：歐洲人權(quán)法院近十幾年來(lái)顯著減少了對(duì)《歐洲人權(quán)公約》第17條的直接適用，轉(zhuǎn)而主要適用第10條第2款；人權(quán)事務(wù)委員會(huì)很少主要適用《公民權(quán)利公約》第20條第2款以支持國(guó)家禁止仇恨言論，而是強(qiáng)調(diào)第19條第3款的重要作用；消除種族歧視委員會(huì)也承認(rèn)，在適用《消除種族歧視公約》第4條時(shí)，要重視與表達(dá)自由的平衡。
歐洲人權(quán)法院減少適用《歐洲人權(quán)公約》第17條、轉(zhuǎn)而主要適用第10條第2款的轉(zhuǎn)折大致發(fā)生在2008至2009年間，有三起案件可以作為例證。在索拉斯等人訴法國(guó)案（Soulas and Others v. France）中，申訴人出版了一本題為《殖民歐洲——關(guān)于移民和伊斯蘭教的真實(shí)評(píng)論》的書(shū)，將穆斯林移民描述為具有犯罪心理、濫用福利、對(duì)歐洲婦女進(jìn)行儀式性強(qiáng)奸、仇視法語(yǔ)和具有反歐洲的種族主義的群體。他們因?yàn)樯縿?dòng)對(duì)來(lái)自北非和中非的穆斯林社群的仇恨和暴力而被定罪。盡管法國(guó)援用了《歐洲人權(quán)公約》第17條，但歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，該書(shū)中有爭(zhēng)議的段落不足以證明有理由適用第17條；歐洲人權(quán)法院適用了第10條第2款，考慮到當(dāng)局面臨的移民社會(huì)融合問(wèn)題以及警察與某些激進(jìn)移民之間暴力沖突的緊張局勢(shì)，認(rèn)為對(duì)申訴人表達(dá)自由的干涉“在民主社會(huì)中必要”，沒(méi)有違反第10條。在費(fèi)雷訴比利時(shí)案（Féret v. Belgium）中，申訴人是一個(gè)極右翼政黨的主席，在選舉活動(dòng)中散發(fā)含有諸如“反對(duì)比利時(shí)的伊斯蘭化”等話語(yǔ)的傳單，其因發(fā)表仇恨伊斯蘭的言論而被定罪。歐洲人權(quán)法院認(rèn)定，申訴人的言論明顯有可能引起對(duì)外國(guó)人的不信任、拒絕甚至仇恨，在選舉活動(dòng)中散布這些言論明顯等于煽動(dòng)種族仇恨。盡管比利時(shí)提出，歐洲人權(quán)法院應(yīng)根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第17條宣布該申訴不可受理，但歐洲人權(quán)法院卻認(rèn)定這些傳單的內(nèi)容并不成為適用第17條的理由，而是適用第10條第2款，認(rèn)定比利時(shí)為了防止混亂和保護(hù)他人的權(quán)利處罰費(fèi)雷是正當(dāng)合理的，因此沒(méi)有侵犯第10條第1款規(guī)定的表達(dá)自由。在巴爾希特—利戴基耶納訴立陶宛案（Balsyt-Lideikien v. Lithuania）中，申訴人是一名出版商，其發(fā)行的一份日歷上載有聲稱猶太人和波蘭人對(duì)立陶宛人犯有戰(zhàn)爭(zhēng)罪和滅絕種族罪的言論，并因此受到行政警告、被沒(méi)收未售出的日歷。立陶宛或歐洲人權(quán)法院都沒(méi)有提到適用《歐洲人權(quán)公約》第17條的問(wèn)題，因此歐洲人權(quán)法院要處理的主要問(wèn)題是立陶宛對(duì)申訴人的處罰是否侵犯了申訴人的表達(dá)自由。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為，申訴人煽動(dòng)對(duì)波蘭人和猶太人仇恨的言論必然引起立陶宛當(dāng)局的嚴(yán)重關(guān)切，為了保護(hù)他人的名譽(yù)或權(quán)利，干涉申訴人表達(dá)自由“在民主社會(huì)中必要”，而且警告和沒(méi)收的處罰也與需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)比例相稱，因此立陶宛沒(méi)有違反《歐洲人權(quán)公約》第10條。值得注意的是，在這三起案件中，歐洲人權(quán)法院都提到了所涉國(guó)家在判斷有關(guān)言論的危害所需采取的應(yīng)對(duì)措施方面，享有“自由判斷余地”。
與歐洲人權(quán)法院相比，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)依據(jù)限制表達(dá)自由的規(guī)則（即《公民權(quán)利公約》第19條第3款）審理涉及仇恨言論的案件要少一些。除上述J. R. T. 和W. G. 黨訴加拿大案外，最主要的是弗里森訴法國(guó)案和羅斯訴加拿大案。在人權(quán)事務(wù)委員會(huì)審議的有關(guān)仇恨言論的案件中，弗里森案是“最著名、最有爭(zhēng)議的”。該案中，法國(guó)因?yàn)楦ダ锷?質(zhì)疑納粹德國(guó)集中營(yíng)中存在滅絕種族的毒氣室而對(duì)其處以罰款，依據(jù)的是一項(xiàng)規(guī)定對(duì)紐倫堡法庭所適用的危害人類罪提出質(zhì)疑屬于犯罪的法律。法國(guó)解釋了制定這一法律的背景——第二次世界大戰(zhàn)后法國(guó)一直有人企圖質(zhì)疑納粹的種族大屠殺，而弗里森的言論已構(gòu)成某種形式的反猶主義煽動(dòng)。法國(guó)辯稱，弗里森的言論符合《公民權(quán)利公約》第5條第1款所指的“活動(dòng)”，而且法國(guó)的有關(guān)法律以及據(jù)此處罰弗里森只不過(guò)是在遵守第20條第2款規(guī)定的義務(wù)。然而，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)在審查案情時(shí)，完全沒(méi)有提到第5條第1款或第20條第2款，而是依賴第19條第3款的規(guī)定，認(rèn)定限制弗里森的表達(dá)自由是有法律規(guī)定的，是因?yàn)樗址噶怂说臋?quán)利和名譽(yù)，是出于《公民權(quán)利公約》所規(guī)定的目的——為了尊重猶太社群免受在反猶主義的恐懼氣氛下生活的自由，而且是為了實(shí)現(xiàn)這一目的所必需的，因此認(rèn)定法國(guó)沒(méi)有違反第19條第3款。在羅斯訴加拿大案中，提交人是一名教師，出版了若干反映其有爭(zhēng)議的宗教觀點(diǎn)的書(shū)籍，其中提出猶太教根本地威脅了基督教信仰。由于一些學(xué)生家長(zhǎng)的投訴，羅斯被調(diào)換到了一個(gè)非課堂教學(xué)崗位，他向人權(quán)事務(wù)委員會(huì)提交來(lái)文，認(rèn)為對(duì)他的處理侵犯了他根據(jù)《公民權(quán)利公約》第18條（規(guī)定思想、信念和宗教自由）和第19條享有的權(quán)利。加拿大援引《公民權(quán)利公約》第20條第2款及J. R. T. 和W. G. 黨訴加拿大案，認(rèn)為羅斯所出版書(shū)籍的內(nèi)容構(gòu)成了第20條第2款所指的仇恨言論，因此來(lái)文不可受理。人權(quán)事務(wù)委員會(huì)同樣適用《公民權(quán)利公約》第19條第3款的各項(xiàng)條件分析了該案，并得出加拿大沒(méi)有違反第19條的結(jié)論。關(guān)于第20條第2款，人權(quán)事務(wù)委員會(huì)將其置于補(bǔ)充和受制于第19條第3款的地位：在說(shuō)明國(guó)家可以限制宗教仇恨言論時(shí)，提出“第20條第2款中所反映的原則也支持這種限制”；對(duì)于加拿大援引第20條第2款，則提出“可能屬于第20條范圍的對(duì)表達(dá)的限制也必須為第19條第3款所允許”。
（四）依據(jù)國(guó)際刑法懲治仇恨言論的實(shí)踐
盡管《防止及懲治滅絕種族罪公約》第3條（丙）項(xiàng)規(guī)定了“直接公然煽動(dòng)滅絕種族”之行為是一種國(guó)際罪行，但自紐倫堡法庭的施特萊徹案以后，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，并沒(méi)有依據(jù)國(guó)際刑法懲治仇恨言論的司法實(shí)踐，直到前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭和盧旺達(dá)刑庭建立，其中后一法庭對(duì)直接公然煽動(dòng)滅絕種族罪行的審判尤其值得關(guān)注。在盧旺達(dá)刑庭審判的案件中，檢察官訴費(fèi)迪南德·納西馬納、讓—波斯科·巴拉亞格維扎和哈桑·恩格澤案（Prosecutor v. Ferdinand Nahimana, Jean-Bosco Barayagwiza and Hassan Ngeze）最為著名：該案中，不僅直接公然煽動(dòng)滅絕種族的罪名是一個(gè)核心問(wèn)題，而且因?yàn)樯婕懊襟w在散布仇恨言論、煽動(dòng)滅絕種族中的作用（因此該案又稱“媒體案”）而受到廣泛關(guān)注。
媒體案的三名被告人都被指控犯有多項(xiàng)罪行，包括滅絕種族、陰謀實(shí)施滅絕種族、合謀實(shí)施滅絕種族和危害人類，以及“直接公然煽動(dòng)滅絕種族”。三名被告中，納西馬納和巴拉亞格維扎是“千丘自由廣播電臺(tái)電視臺(tái)”（以下通稱RTLM）的創(chuàng)始人和管理委員會(huì)成員。在盧旺達(dá)，民眾收聽(tīng)廣播的比率相當(dāng)高，廣播是接收外界訊息的重要途徑。盧旺達(dá)刑庭認(rèn)定，RTLM的廣播助長(zhǎng)了胡圖族人對(duì)圖西族人的蔑視和仇恨：RTLM呼吁聽(tīng)眾尋找并拿起武器對(duì)抗和消滅圖西族人；煽動(dòng)并指揮針對(duì)某些圖西族個(gè)人的攻擊，目標(biāo)個(gè)人經(jīng)常會(huì)被殺害，這些人的死亡與RTLM對(duì)他們名字的播報(bào)存有不同程度的因果關(guān)系；鼓勵(lì)胡圖族民兵一勞永逸地消滅敵人（即圖西族人），經(jīng)常有胡圖族民兵收聽(tīng)廣播，并根據(jù)廣播內(nèi)容采取屠殺行為。另一名被告恩格澤是盧旺達(dá)很著名的《康古拉報(bào)》（Kangura）的創(chuàng)始人和總編。盧旺達(dá)刑庭認(rèn)定，《康古拉報(bào)》的某些內(nèi)容傳達(dá)了對(duì)圖西族人的蔑視和仇恨：該報(bào)明確意在給針對(duì)圖西族人的仇恨、憤恨和恐懼煽風(fēng)點(diǎn)火，號(hào)召用砍刀來(lái)一勞永逸地消滅圖西族人，通過(guò)散布恐懼和仇恨宣傳使得胡圖族人陷入群體殺戮的狂熱中。
對(duì)于被告受指控的所有罪行，法庭在判決中用最長(zhǎng)的篇幅分析了“直接公然煽動(dòng)滅絕種族”的罪行，其中有三點(diǎn)值得注意。首先，法庭詳細(xì)地審視了以往有關(guān)煽動(dòng)歧視和暴力的國(guó)際法律規(guī)則和實(shí)踐，提出這對(duì)于“評(píng)估直接公然煽動(dòng)滅絕種族（同時(shí)考慮到表達(dá)自由的基本權(quán)利）是有用的指導(dǎo)”；其審視的內(nèi)容除了紐倫堡法庭的案件外，還包括《公民權(quán)利公約》和《歐洲人權(quán)公約》的規(guī)定及相關(guān)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐（也簡(jiǎn)要提到了《消除種族歧視公約》的規(guī)定）。這說(shuō)明，國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際刑法盡管是國(guó)際法的不同領(lǐng)域，但在規(guī)制仇恨言論這一問(wèn)題上是相互影響和作用的。其次，法庭從上述規(guī)定中總結(jié)出關(guān)于煽動(dòng)歧視和暴力的若干核心原則，以此作為指導(dǎo)來(lái)審查界定“直接公然煽動(dòng)滅絕種族”時(shí)的各項(xiàng)因素，這些因素包括目的（即發(fā)言者的意圖或動(dòng)機(jī)）、言論的背景、相關(guān)表達(dá)與后果之間的因果聯(lián)系，特別是在因果聯(lián)系方面彌補(bǔ)了國(guó)際人權(quán)法律規(guī)則和實(shí)踐的不足。最后，法庭仔細(xì)闡述了“直接”“公然”“煽動(dòng)”的含義以及什么樣的言論可被視為“煽動(dòng)滅絕種族”，為國(guó)際刑法懲治煽動(dòng)滅絕種族這一類特定仇恨言論設(shè)定了比較精確的尺度。
國(guó)際刑事法院的工作也曾涉及煽動(dòng)滅絕種族的指控。2016年，加蓬共和國(guó)向國(guó)際刑事法院檢察官辦公室提交情勢(shì)，指稱該國(guó)的反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人、前總統(tǒng)候選人讓·平（Jean Ping）在競(jìng)選總統(tǒng)期間煽動(dòng)其支持者實(shí)施滅絕種族。檢察官辦公室經(jīng)初步調(diào)查認(rèn)為，從讓·平的講話來(lái)看沒(méi)有傳達(dá)以暴力針對(duì)任何特定的民族、族裔、種族或宗教群體的信息，也沒(méi)有表明他有全部或部分消滅目標(biāo)群體的特定意圖，更不用說(shuō)煽動(dòng)滅絕種族，因此決定不繼續(xù)調(diào)查加蓬共和國(guó)的情勢(shì)。實(shí)際上，讓·平的言論可以定性為仇恨言論，例如他提到了“消滅蟑螂的遠(yuǎn)征”，而在媒體案中，被告就曾使用“蟑螂”來(lái)稱呼圖西族人。然而，在檢察官辦公室看來(lái)，這種言論并沒(méi)有初步具備《國(guó)際刑事法院規(guī)約》所規(guī)定的煽動(dòng)滅絕種族罪行的要素。因此，檢察官辦公室的分析對(duì)于辨別什么樣的仇恨言論已達(dá)到煽動(dòng)滅絕種族罪行的門(mén)檻具有一定的參考價(jià)值。
四、結(jié)語(yǔ)
本文在簡(jiǎn)述仇恨言論的定義與類別的基礎(chǔ)上，僅聚焦于國(guó)際法規(guī)制仇恨言論的規(guī)則和實(shí)踐，而沒(méi)有全面深入地探討有關(guān)仇恨言論的各種理論觀點(diǎn)和爭(zhēng)議、國(guó)內(nèi)法律規(guī)則和實(shí)踐。實(shí)際上，無(wú)論在理論還是實(shí)踐中、在國(guó)內(nèi)法還是國(guó)際法中，如何在保護(hù)和限制表達(dá)自由之間取得平衡，始終都是一個(gè)難題。從仇恨言論的法律規(guī)制角度來(lái)看，所有的言論都處于這樣一種序列中：完全無(wú)害；不友好以及/或者令人生厭；具有侮辱性、冒犯性、貶損性以及/或者詆毀性；煽動(dòng)歧視、敵視和暴力；直接公然煽動(dòng)滅絕種族。對(duì)于這些言論，國(guó)際法以不同的規(guī)則應(yīng)對(duì)：予以保護(hù)、容忍（但可采取教育等措施）、允許國(guó)家予以限制、要求國(guó)家予以禁止、以國(guó)際法直接予以懲處。然而，從完全無(wú)害到直接公然煽動(dòng)滅絕種族的各種言論實(shí)際上都處在一把“滑尺”上，難以在上面發(fā)現(xiàn)或標(biāo)出一個(gè)客觀切分點(diǎn)，從而將仇恨言論與非仇恨言論截然區(qū)分開(kāi)來(lái)；即使能確定何為仇恨言論，也難以清楚地列出依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)再將其分為不同種類、對(duì)其適用不同規(guī)則或采取不同措施。因此，“所有壓制仇恨的法律努力，……都必然面臨巨大的概念困難”。與這種理論上的困難交織在一起并相互影響的，是各國(guó)基于自身歷史、文化、社會(huì)、政治和法律傳統(tǒng)而大相徑庭的有關(guān)仇恨言論（及其如何與表達(dá)自由平衡）的理解、規(guī)則和實(shí)踐，這也影響了它們對(duì)國(guó)際法規(guī)則的態(tài)度。例如，澳大利亞、馬耳他、新西蘭、英國(guó)和美國(guó)都對(duì)《公民權(quán)利公約》第20條提出了保留或聲明，認(rèn)為第20條必須被解釋為與該公約第19條等條款的規(guī)定一致，保留權(quán)利不在其現(xiàn)行立法的范圍之外制定任何禁止性立法；包括澳大利亞、奧地利、法國(guó)、意大利、日本、瑞士、英國(guó)和美國(guó)在內(nèi)的近20個(gè)國(guó)家對(duì)《消除種族歧視公約》第4條提出了表述各不相同的保留或聲明，保留權(quán)利不履行或不完全履行該條規(guī)定的義務(wù)。
雖然各國(guó)對(duì)仇恨言論的理解、規(guī)則和實(shí)踐大相徑庭，但總的來(lái)說(shuō)，已經(jīng)存在規(guī)制仇恨言論的可觀國(guó)際法律規(guī)則和實(shí)踐，這些規(guī)則和實(shí)踐也體現(xiàn)出若干共同點(diǎn)，即承認(rèn)并非所有言論都受保護(hù)、不得干涉；承認(rèn)有些言論因?yàn)闃?gòu)成仇恨言論得予限制；承認(rèn)煽動(dòng)歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論應(yīng)予禁止以及直接公然煽動(dòng)滅絕種族則應(yīng)作為國(guó)際罪行懲處。最終，各聯(lián)合國(guó)或區(qū)域性機(jī)構(gòu)不約而同地（或心懷默契地）將問(wèn)題的焦點(diǎn)落在如何平衡限制或禁止言論與保護(hù)表達(dá)自由上。然而，這種平衡不僅只能在個(gè)案基礎(chǔ)上判斷，而且可能重新開(kāi)啟有關(guān)仇恨言論的概念與類別、性質(zhì)和危害、仇恨言論與表達(dá)自由各自權(quán)重的判斷、國(guó)際規(guī)則與各國(guó)國(guó)情的兼容與協(xié)調(diào)等問(wèn)題的爭(zhēng)論。如本文所述，對(duì)于仇恨言論的規(guī)制，不僅國(guó)際法律規(guī)則多種多樣，各個(gè)機(jī)構(gòu)的具體做法也各有側(cè)重。因此，盡管已經(jīng)存在規(guī)制仇恨言論的國(guó)際法律規(guī)則和實(shí)踐，但很難說(shuō)已經(jīng)存在國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的“一套清晰、全面的仇恨言論規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)”。
無(wú)論如何，一方面，由于“不容忍或不喜歡是必然的人類情感，沒(méi)有任何法律秩序能假裝消除”，如果將任何帶有負(fù)面情緒或效果的言論都當(dāng)作仇恨言論予以禁止，則人類幾乎不可能表達(dá)；另一方面，像美國(guó)那樣將個(gè)人主義推至個(gè)人對(duì)社會(huì)的責(zé)任或義務(wù)之上，將保護(hù)言論自由推至極限，不考慮仇恨言論的破壞性效果而對(duì)這種“言語(yǔ)毒藥”予以容忍，實(shí)際成為促進(jìn)仇恨言論的避風(fēng)港，也完全不符合《世界人權(quán)宣言》所莊嚴(yán)宣示的作為世界自由、正義與和平之基礎(chǔ)的“對(duì)于人人固有尊嚴(yán)及其平等不移權(quán)利之承認(rèn)”以及作為一般人民之最高企望之一的“得免憂懼”。
聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）在為《聯(lián)合國(guó)關(guān)于仇恨言論的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》撰寫(xiě)的前言中指出，仇恨言論正在全世界蔓延，社交媒體和其他交流形式正在成為傳播偏見(jiàn)的平臺(tái)，有人為了政治利益，把公開(kāi)言論作為武器，散布煽動(dòng)性言論，因此，“我們已經(jīng)到了與仇恨言論的惡魔進(jìn)行戰(zhàn)斗的另一個(gè)緊要關(guān)頭”。尤其是在新型冠狀病毒感染疫情期間，消除仇恨言論，特別是禁止構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力的仇恨言論，對(duì)全世界團(tuán)結(jié)一致共同抗擊疫情至關(guān)重要。表達(dá)自由固然重要，然而，“應(yīng)對(duì)仇恨言論并不是要限制或禁止言論自由，而是要防止仇恨言論升級(jí)成為國(guó)際法所禁止的對(duì)歧視、敵意和暴力的煽動(dòng)”。在人類命運(yùn)共同體中，一方面固然要保護(hù)作為民主社會(huì)根基之一的表達(dá)自由，另一方面必然要遏制仇恨言論，至少是遏制構(gòu)成煽動(dòng)歧視、敵視或暴力行為的仇恨言論，而如何在這兩方面達(dá)到平衡、形成國(guó)際公認(rèn)的規(guī)制仇恨言論規(guī)則是一項(xiàng)重大而艱難的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)的過(guò)程中，各國(guó)的國(guó)內(nèi)法律規(guī)則和實(shí)踐與國(guó)際法律規(guī)則和實(shí)踐實(shí)際上是相互影響和促進(jìn)的，因此研究相關(guān)國(guó)際法律規(guī)則和實(shí)踐對(duì)理解各國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)則和實(shí)踐、形成規(guī)制仇恨言論的國(guó)際共識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義。
（來(lái)源：《人權(quán)研究》2024年6月第2期，總第17期。為方便閱讀，本文已隱去注釋）
（作者：孫世彥，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人權(quán)研究中心副主任、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院教授。姜居正，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院2022級(jí)博士研究生。）
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