摘要
山東抗日根據(jù)地的《人權保障條例》是我國第一部專門的人權保障條例。該條例在中共中央政策方針指引下，根據(jù)山東抗日根據(jù)地實際需要，由李竹如直接負責制定。條例的內容立足于山東實際情況，展現(xiàn)出一些特殊之處；隨后制定的人權保障條例執(zhí)行規(guī)則又對其進行了補充和完善。山東抗日根據(jù)地的各級政權為踐行該條例作出了不懈的努力，不僅采取了一系列配套措施，還制定了相關規(guī)范性文件以保障人權。在中共山東分局的領導下，人民的民主權利、生存權利得到保障，女性和少數(shù)民族的權利也得到了重視，根據(jù)地司法、公安工作逐步走向正軌。這些成果為爭取抗戰(zhàn)勝利作出了重要貢獻。山東抗日根據(jù)地的《人權保障條例》的內容和實踐不僅提供了寶貴的經(jīng)驗，還展示了中國共產(chǎn)黨在烽火抗戰(zhàn)的背景下為保障人權所作出的努力。
關鍵詞：《人權保障條例》 人權工作 山東抗日根據(jù)地 抗戰(zhàn)時期 中國共產(chǎn)黨
習近平總書記指出：“堅定不移走中國人權發(fā)展道路，更好推動我國人權事業(yè)發(fā)展。”近年來，我國人權事業(yè)取得了一系列令人矚目的成績，但某些西方國家屢屢就人權問題對我國無端指責，企圖以此干涉我國內政、外交，抹黑中國共產(chǎn)黨建黨百年來的豐功偉績?？墒聦嵣现袊伯a(chǎn)黨對人權的重視和保護由來已久，早在抗戰(zhàn)時期就制定了一系列專門保護人權的條例或法規(guī)。其中，山東抗日根據(jù)地于1940年11月11日制定的《人權保障條例》是我國歷史上第一部專門的人權保障條例?！度藱啾Ｕ蠗l例》在內容上蘊含先進性和科學性，其許多條款所蘊含的精神與1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權宣言》有異曲同工之妙，在山東抗日根據(jù)地得到了較好的貫徹落實。
目前，學界對于《人權保障條例》已有了一定研究，李維民、李克進較早地對《人權保障條例》和人權保障條例執(zhí)行規(guī)則進行了較為通俗化的介紹，林明勾勒了山東抗日根據(jù)地的人權保障立法及司法制度的基本情況，武陽關注了《人權保障條例》基本情況、制定的背景和原因、制定與實施的意義和不足并指出其在一定程度上具有工具主義色彩。但由于資料受限、學科分布單一等原因，既有研究多從法學視域展開探討，聚焦于一些基礎性研究，缺乏對史料的運用及歷史視域下的實證分析。本文擬利用《山東黨史資料文庫》《中共山東編年史》《大眾日報》及山東省檔案館館藏檔案等文獻資料，對《人權保障條例》進行系統(tǒng)性研究，揭示《人權保障條例》的制定背景，分析其內容特色，考察其執(zhí)行情況以及對山東抗日根據(jù)地人權保障工作帶來的實際效果，總結該條例帶給我們的啟示，以展示在烽火抗戰(zhàn)的艱難背景之下，中國共產(chǎn)黨為維護人權所作出的努力。
一、《人權保障條例》的制定背景
中國共產(chǎn)黨對人權的重視和保護由來已久。但作為中國最早的專門保障人權的條例，《人權保障條例》的誕生有其獨特的歷史背景。根據(jù)《大眾日報》報道，《人權保障條例》是由山東省臨時參議會大會討論通過后交由參議會駐會委員會詳細討論并通過的。但由于山東抗日根據(jù)地地處敵后，屢遭敵頑襲擊，資料難以完整保存。“經(jīng)過兩次大‘掃蕩’，駐委會所存的文件大部遺失焚毀。”雖然無法從一手文獻資料還原《人權保障條例》的制定詳情，但我們可以由當事人劉居英的回憶略知一二：“1940年7月至8月，在山東省聯(lián)合大會（相當于人民代表大會）上，一些地方的代表對在防諜反奸斗爭中發(fā)生的若干起錯捕亂殺事件提出批評，要求頒布一個保障人權的條例。根據(jù)中共山東分局指示，分局宣傳部長兼山東省臨時參議會秘書長李竹如組織了條例的起草工作。”由此可見，《人權保障條例》的制定與中共中央在抗戰(zhàn)時期的政策方針、山東抗日根據(jù)地的現(xiàn)實需要和發(fā)展狀況以及直接制定人李竹如都息息相關。
中共中央要求保障人權的政策方針是《人權保障條例》制定的根本政治指引。七七事變爆發(fā)后，日本侵略者大舉侵華，使中華民族陷入空前嚴峻的民族危機。在此緊要關頭，中國共產(chǎn)黨于1937年8月22日至25日在洛川召開中央政治局擴大會議，通過了《中國共產(chǎn)黨抗日救國十大綱領》（以下簡稱《抗日救國十大綱領》）?！犊谷站葒缶V領》全面概括了中國共產(chǎn)黨的基本政治主張，將中國共產(chǎn)黨的全面抗戰(zhàn)路線具體化，明確提出了在抗戰(zhàn)時期要保障人權。《抗日救國十大綱領》強調保護人民的政治權利、經(jīng)濟權利、文化權利，實行“全國人民的總動員”“抗日的教育政策”“改良人民生活”等政策。中共中央制定的以《抗日救國十大綱領》為代表的一系列方針政策，向各抗日根據(jù)地傳達了保障人權的政治導向?！度藱啾Ｕ蠗l例》就是山東抗日根據(jù)地對中共中央保障人權政策方針的具體落實。
防范山東抗日根據(jù)地在鋤奸工作中出現(xiàn)問題是《人權保障條例》制定的現(xiàn)實需要。山東抗日根據(jù)地建立初期困難重重，“山東遠處敵后，在主力之配備、群眾之組織、政治之進步、生活之改善，均遠遜華北其他地區(qū)”。日寇深知山東地理位置重要，想盡一切辦法消滅山東抗日武裝，包括軍事上的進攻和政治上的誘降策略；以山東省政府主席沈鴻烈為首的國民黨頑固派也蓄意破壞抗戰(zhàn)、制造摩擦。在萬分嚴峻的抗日形勢之下，山東的黨組織也難以避免地在鋤奸工作上出現(xiàn)了一些有損人權的錯誤做法，例如“臨郯肅托案”、湖西“肅托”等。因此，在山東省各界代表聯(lián)合大會上有代表明確對在防諜反奸斗爭中發(fā)生的若干起錯捕亂殺事件提出批評。中共山東分局虛心地接受了代表的批評，對以往的錯誤作出了認真的反思，并且制定了《人權保障條例》對其后的鋤奸工作進行規(guī)范，盡可能地避免類似錯誤出現(xiàn)。
中國共產(chǎn)黨在山東發(fā)起的“憲政運動”以及組織召開的山東省聯(lián)合大會等民主會議，很好地傳達了人民的意見與呼聲，為《人權保障條例》的制定提供了必要的動力。“山東抗日根據(jù)地從1940年春開始，普遍召開有關座談會，成立了省級和各地的憲政促進會，領導和推動憲政運動的開展”，并為建立抗日民主政權作輿論準備。各界人士很快聯(lián)合起來并積極響應中國共產(chǎn)黨的領導和統(tǒng)戰(zhàn)政策，為山東的抗戰(zhàn)建言獻策。1940年7月26日，山東省各界代表聯(lián)合大會在沂水縣青駝寺隆重開幕。大會是由山東國民代表復選大會、全省總動員委員會、各界救國聯(lián)合總會成立大會、工農青婦文化各界代表大會聯(lián)合召開的，所以簡稱“聯(lián)合大會”。聯(lián)合大會的召開既是中國共產(chǎn)黨領導“憲政運動”的重要成果，也是統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要成績，還有效傳遞了各界人士的意見和建議。要求頒布保障人權條例的建議正是在聯(lián)合大會上由代表提出的，并且為中國共產(chǎn)黨所采納。
中國共產(chǎn)黨領導成立了山東省臨時參議會，為《人權保障條例》的制定奠定了必要的制度基礎。山東省臨時參議會是中國共產(chǎn)黨為保障人民權益、廣泛采納人民意見、團結全省民眾抗日而設立的山東抗日根據(jù)地的最高民意機關。1938年9月26日，國民政府頒布《省臨時參議會組織條例》，要求各省設立臨時參議會。但隨著抗戰(zhàn)進入相持階段，國民黨開始消極抗戰(zhàn)、積極反共。1939年1月國民黨五屆五中全會制定了“溶共、防共、限共、反共”的方針之后，以山東省政府主席沈鴻烈為首的頑固派不斷制造反共摩擦，先后制造了“太河慘案”“雪野事件”“淄河事件”等一系列反共事件，嚴重影響國共兩黨關系和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的穩(wěn)定。不僅如此，山東省政府置國民政府明令于不顧，漠視人民要求，拒絕成立山東省臨時參議會。在此背景下，中共山東分局上應《省臨時參議會組織條例》之要求，下合山東人民之民心民意，根據(jù)山東省聯(lián)合大會通過的《山東省臨時參議會組織條例》組織成立山東省臨時參議會及其駐會委員會?！度藱啾Ｕ蠗l例》就是由“有制定本省單行法規(guī)”之權的山東省臨時參議會駐會委員會審議通過的。
《山東省戰(zhàn)時施政綱領》為《人權保障條例》提供了重要的施政依據(jù)與規(guī)范基礎。1940年9月2日，山東省臨時參議會舉行全體會議，審議通過了山東省戰(zhàn)時工作推行委員會的《山東省戰(zhàn)時施政綱領》?！渡綎|省戰(zhàn)時施政綱領》不僅是山東抗日根據(jù)地的重要規(guī)范性文件，還是山東省戰(zhàn)工會指導全省抗戰(zhàn)、進行根據(jù)地建設的總章程。該綱領要求保障人權，專門強調了“實行選舉、罷免、創(chuàng)制、復決等四權”“整飭司法，保障人民一切抗日之言論、出版、集會、結社、武裝之完全自由”“改善人民生活”“普遍實施新民主主義教育”“提高婦女社會、政治、經(jīng)濟地位”等內容。后來隨著山東抗日根據(jù)地形勢的變化，1940年制定的《山東省戰(zhàn)時施政綱領》需要作出調整。1943年8月1日，中共山東分局根據(jù)時局需要又制定了新的《山東省戰(zhàn)時施政綱領》，并交由山東省臨時參議會一屆二次議員大會審議通過。新綱領在“加強民主建設工作”部分中依然明確提出“保障一切抗日人民言論、出版、集會、結社、思想、信仰之自由，保障一切抗日黨派、抗日團體之政治自由及合法權利”“保障人權”“健全司法機關和公安機關”等內容。由此可見，《人權保障條例》是對《山東省戰(zhàn)時施政綱領》中保障人權精神的踐行。
《人權保障條例》是在中共山東分局指示下，由時任省臨時參議會秘書長李竹如組織起草的。“李竹如同志是我黨宣傳新聞戰(zhàn)線上一位杰出的組織者和活動家。” 他年少時就受到革命思想的熏陶，立志投身中國共產(chǎn)黨領導的革命事業(yè)；后曾在南京中央大學法學院政治系讀書，擔任中央大學地下黨支部書記，并相繼創(chuàng)辦《新亞日報》《文化報》等報刊宣傳進步思想。他不僅對工作非常負責，還有著深厚的群眾觀念，經(jīng)常深入群眾了解群眾需要和生活疾苦。李竹如負責起草《人權保障條例》，既可以體現(xiàn)他深厚的法學素養(yǎng)，又可以發(fā)揮他深入群眾、了解群眾的優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)《人權保障條例》內容上的科學、合理。概而言之，李竹如個人的經(jīng)歷、學識對《人權保障條例》的制定助益頗多。
二、《人權保障條例》的內容及獨特之處
《人權保障條例》制定后當即由山東省臨時參議會公布施行，并且通過中共山東分局機關報《大眾日報》對其進行全文刊載，廣而告之?，F(xiàn)將《人權保障條例》全文摘錄于下：
第一條：為發(fā)揚民主，動員全民參戰(zhàn)，貫徹法律保障人權之真精神，特根據(jù)抗戰(zhàn)建國綱領、國民政府法令制定本條例。
第二條：凡中華民國國民，無男女、種族、宗教、職業(yè)、階級之區(qū)別，在法律上、政治上一律平等。
第三條：中華民國人民均享有建國大綱所規(guī)定選舉、罷免、創(chuàng)制、復決之權，但漢奸及褫奪公權者不在此例（抗戰(zhàn)前之政治犯不受前項之限制）。
第四條：在不違害抗戰(zhàn)范圍內，人民有下列之自由：
（一）人民有身體與抗日武裝之自由；
（二）人民有居住與遷徙之自由；
（三）人民有言論、著作、出版、集會、結社與通訊之自由；
（四）人民有信仰宗教與政治活動之自由。
第五條：前條所列之自由，非根據(jù)抗戰(zhàn)建國綱領及抗戰(zhàn)法令不得限制之。
第六條：人民因犯罪嫌疑被捕拘禁者，其執(zhí)行逮捕或拘禁人機關，至遲應于二十四小時內移送審判機關。
第七條：凡人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕狀不得逮捕之，縣以上之政權機關，團以上之軍事機關，有簽發(fā)逮捕狀之權。
第八條：區(qū)鄉(xiāng)村政府各群眾團體，除對現(xiàn)行犯及涉有重大嫌疑而有逃亡之虞者外，不得徑行逮捕或拘禁。
第九條：凡經(jīng)判處死刑之罪犯，非經(jīng)主任公署批準后不得執(zhí)行，若無主任公署之地區(qū)，須得專員公署之批準，縣政府不得徑行執(zhí)行。
第十條：凡各級公務人員違法侵害人民之自由或權利者，除依法懲戒外，應負刑事及民事責任，被害人民就其所受損害，得依法律請求賠償。
第十一條：本條例解釋修改之權屬于山東省臨時參議會。
第十二條：本條例經(jīng)山東省臨時參議會通過后公布施行之。
相較于抗戰(zhàn)時期中國共產(chǎn)黨領導的其他抗日根據(jù)地所制定的人權保護條例，植根于山東抗日根據(jù)地的《人權保障條例》有其獨特之處。
第一，享受人權的主體具有廣泛性。與其他抗日根據(jù)地制定的條例多強調保障本行政區(qū)人民的人權不同，《人權保障條例》強調凡“中華民國”國民均可以享受基本人權。鑒于當時山東地區(qū)實際情況，國共兩黨領導的地區(qū)犬牙交錯、常有變化，將國民黨統(tǒng)治區(qū)的民眾與抗日根據(jù)地的民眾一視同仁，均以該條例保護其基本權益，有利于安撫支持抗戰(zhàn)的民眾，最大限度地動員抗戰(zhàn)力量。
第二，強調公務人員對人民自由或權利的保護?！度藱啾Ｕ蠗l例》第10條確立了對公務人員的追責制度以及被侵害人民對公務人員的索償制度：“凡各級公務人員違法侵害人民之自由或權利者，除依法懲戒外，應負刑事及民事責任，被害人民就其所受損害，得依法律請求賠償。”這相較于同時期其他保護人權的條例更為先進，可以有效地約束公務人員的權力行使，規(guī)范公務人員的行為，保障人民的權利，也為被侵害人民進行索償提供了規(guī)范依據(jù)。
第三，司法工作權責清晰明確。如何在遵行保護人權的要求下提高司法工作效率是一個難題?！度藱啾Ｕ蠗l例》中對逮捕、拘禁、審判及判處死刑等權限和程序作出了規(guī)定：一方面，將相關司法權力收歸上級政府嚴加管理，依法使用；另一方面，實行“逮捕狀”制度，“縣以上之政權機關，團以上之軍事機關，有簽發(fā)逮捕狀之權”，并且明確規(guī)定特殊情況下地方政府、人民團體可“便宜行事”。此外，第6—9條均圍繞規(guī)范司法工作展開，防止濫殺、誤殺、隨意逮捕或拘禁等現(xiàn)象的出現(xiàn)。如此設計可以在保障人權的同時兼顧司法效率。
第四，法律解釋權歸臨時參議會?！度藱啾Ｕ蠗l例》規(guī)定“本條例解釋修改之權屬于山東省臨時參議會”，而其他抗日根據(jù)地所制定的保障人權條例中解釋權均歸于行政機關（政府、行政公署）。究其原因，正是當時國共兩黨在政治上的博弈造成了這種差異。隨著山東地區(qū)國共關系的惡化，以沈鴻烈為首的山東省政府在政治上“緊緊抓住省政府‘合法’的地位，利用中央與省府的‘合法’權力，來否認我之一切活動，說此種活動為‘不合法’”。對此，中共山東分局廣泛建立抗日民主政權，其中相當重要的成績就是率先建立了作為民意機關、權力機關的山東省臨時參議會來制約國民黨山東省政府。中國共產(chǎn)黨領導的山東抗日根據(jù)地雖然也建立了山東省戰(zhàn)時工作推行委員會作為行政機關，但該機關在政權合法性上較山東省政府有所不足，不適宜承擔規(guī)范的解釋、修改工作。因此，《人權保障條例》的解釋權歸屬中國共產(chǎn)黨領導下的山東省臨時參議會，可以避免交由國民黨山東省政府所造成的權力流失問題。
第五，擁有配套規(guī)范。山東抗日根據(jù)地的地方政權頒行了作為《人權保障條例》補充的人權保障條例執(zhí)行規(guī)則。1942年9月1日，膠東行政主任委員會通過了《人權保障條例執(zhí)行規(guī)則》（膠東區(qū)）；1943年2月21日，清河行政主任委員會通過并公布施行《人權保障條例執(zhí)行規(guī)則》（清河區(qū)）。兩區(qū)所制定的人權保障條例執(zhí)行規(guī)則均為26條，2,400余字，內容基本相同，制定時間相近，都是為了在抗戰(zhàn)的緊急情況下最大限度保障人民權利、落實《人權保障條例》而制定的具體規(guī)則。
三、《人權保障條例》的實施與人權保障工作
《人權保障條例》作為山東抗日根據(jù)地人權保障的專門條例，其執(zhí)行和落實與山東抗日根據(jù)地保障人權的工作密切相關。在某種程度上，《人權保障條例》的執(zhí)行與落實可以體現(xiàn)山東抗日根據(jù)地人權保障工作的總體進展。山東抗日根據(jù)地為保障人權、踐行《人權保障條例》采取了一系列行之有效的措施，付出了巨大的努力。
《人權保障條例》在制定之初就得到了山東抗日根據(jù)地民主政權的高度重視。山東省臨時參議會和山東省戰(zhàn)時工作委員會成立伊始，為了總結過去的經(jīng)驗教訓，對新的施政綱領及各種政策展開了充分討論，并將其傳達到各抗日民主政權。山東省戰(zhàn)時工作委員會于1940年9月13日至11月12日召開第一屆山東省行政會議。1940年11月11日，《人權保障條例》剛剛制定就通過山東省行政會議傳達到各地。在行政會議結束時，戰(zhàn)工會秘書長陳明在總結山東抗日民主政權目前的中心工作時專門強調了《人權保障條例》的意義和重要性，并要求各地宣傳執(zhí)行。“保障人權法令對于鞏固根據(jù)地內的秩序、保障政府統(tǒng)戰(zhàn)政策，是有重大意義的，各地政府應將這一法令廣為宣傳，并切實執(zhí)行。”此外，正如前文所提及，1940年12月10日的《大眾日報》也在頭版醒目位置對《人權保障條例》進行全文刊載，以便向根據(jù)地各級機關傳達。
毛澤東曾指出，1941年和1942年是抗日戰(zhàn)爭期間根據(jù)地最困難的時期。盡管如此，中共山東分局仍然沒有忽視對人權的保護。1941年5月，黎玉提出山東抗日根據(jù)地必須“為鞏固與堅強而斗爭”，要求開展的十項競賽大運動中就有保障人權的運動。1941年7月4日，中共山東分局作出指示，要求開展抗戰(zhàn)第五年的山東十項建設運動。其中，第十項運動就是切實保障人民民主權利、厲行鋤奸政策。中共山東分局還對第十項運動提出具體要求：“切實根據(jù)政府法令，保障人權自由和人民一切民主權利”；“建立檢查制度與司法機關，保障法令的執(zhí)行與保護人民權利”。1941年7月7日，山東省戰(zhàn)時工作推行委員會響應中共山東分局號召山東抗日根據(jù)地開展十項建設運動的決定，為切實保障人權與厲行鋤奸政策出臺了一套詳細辦法。其中規(guī)定在鋤奸動員時將肅清漢奸與保障人權正確地聯(lián)系起來，迅速將各級公安機關自上而下地健全起來，在執(zhí)行鋤奸政策時要切實保障人權、清除亂捕亂罰等現(xiàn)象，切實建立起各種正規(guī)的制度，厲行檢察制度以保障民主政府法令之遵行，建立各級司法機關，厲行法治，保障人民權利，鎮(zhèn)壓漢奸活動。
山東省臨時參議會充分利用自身職權推動《人權保障條例》的落實，也推動了山東抗日根據(jù)地人權保障工作的開展。根據(jù)《山東省臨時參議會組織條例》規(guī)定，山東省臨時參議會有聽取省政府施政報告、向省政府提出質詢等權力；此外，當山東省臨時參議會休會時，駐會委員會代行臨時參議會的職權，聽取省政府報告及監(jiān)督山東省臨時參議會決議案實施。1943年，山東省臨時參議會駐會委員會的工作回顧將1940年8月（駐委會成立時）到1941年4月（沂蒙大“掃蕩”后環(huán)境漸趨穩(wěn)定時）作為駐會委員會工作的第一階段，這一時期所做主要工作包括隨時隨地訪問人民疾苦、征詢社會人士意見等，所征詢的問題中就有保障人權問題。1945年4月，山東省臨時參議會駐會委員會會同山東省戰(zhàn)時行政委員會檢查山東省臨時參議會第一屆第二次參議員大會決議案的執(zhí)行情況，其中對厲行保障人權法令案進行了考察，同時還考慮到爭取反動分子應把握原則，以及“戰(zhàn)后人權應明確規(guī)定案”。
為保證《人權保障條例》落實和執(zhí)行的效果，山東抗日根據(jù)地采取措施為農民普及相關權利知識，以切實可行的辦法提高民眾的人權意識。1941年10月，山東省戰(zhàn)時工作推行委員會編發(fā)的《村政工作講授提綱草案》中第十講“維持治安工作”部分的第一節(jié)是“保障人權”：區(qū)鄉(xiāng)村公所及各群眾團體無自由決定捕人之權，槍決人犯須經(jīng)主任公署批準，地方武裝及正規(guī)軍之連營無逮捕和處罰人犯之權，保障人民集會結社、言論出版、宗教信仰、武裝抗日及居住之自由權利。廣大農民通過學習相關的人權規(guī)定，提高了權利意識，推動了人權工作的進步。
對于《人權保障條例》未能關注的內容，山東抗日根據(jù)地后續(xù)專門制定人權保障條例執(zhí)行規(guī)則予以補充完善，其具體體現(xiàn)在以下四點。第一，強調對財權的切實保障。人權保障條例執(zhí)行規(guī)則補充了《人權保障條例》中未提及的財權保護問題，不僅強調保護人民的財權，而且要求保護嫌疑人、犯人等特殊人群的財產(chǎn)權。第二，明確任意侵犯人權者受罰的原則。相對于《人權保障條例》強調公務人員對人權的保護，人權保障條例執(zhí)行規(guī)則強調了保護他人合法權利的主體的廣泛性，任何人不得蓄意侵犯他人合法自由權利，否則予以處罰。第三，完善逮捕、搜索、審訊、看押、處決等相關規(guī)定。人權保障條例執(zhí)行規(guī)則對上述程序作出更詳細要求，以盡可能保證在處理相關案件時做到程序正當、手續(xù)完善，避免因執(zhí)行者的行為而致使踐踏人權，防止出現(xiàn)無故株連、肆意搜索、刑訊逼供、騙供、處決時的殘酷野蠻行為等錯誤現(xiàn)象。第四，保障嫌疑人、押犯、犯人必要權利。人權保障條例執(zhí)行規(guī)則明文規(guī)定保障上述人等的食糧、菜金、學習及醫(yī)療等權利，允許犯人在案件審訊終結后進行上訴，還建立了重要案件復審制度。
為切實保障人權，在《人權保障條例》制定后，山東抗日根據(jù)地還制定了一系列相關規(guī)范性文件，使得對人權的保障形成了一套較為完整的規(guī)范體系。1941年1月13日，山東抗日根據(jù)地頒布施行《山東省行政人員獎懲暫行條例》，加強了對行政人員的管理，規(guī)范了行政人員的基本職權與責任。1941年4月18日公布施行的《處理漢奸財產(chǎn)條例》強調了處理漢奸財產(chǎn)時也要保障其家屬必要的生活費用等問題；同日公布施行的《各級司法辦理訴訟補充條例》補充了在敵后抗戰(zhàn)環(huán)境下開展司法工作的規(guī)范。1941年4月23日公布的《中共山東分局關于鋤奸工作的指示》《改進司法工作綱要》《縣司法處暫行組織條例》《各級檢察委員會組織條例》《高級審判處暫行組織條例》《地方法院暫行組織條例》及后來頒布的《山東省公安局暫行條例》等一系列文件，使山東抗日根據(jù)地逐步建立起了一套中國共產(chǎn)黨領導的、富有新民主主義特色的司法體制。1942年8月頒布的《關于厲行保釋減少羈押人犯與改善犯人待遇的訓令》專門強調保障犯人的人權。1943年4月2日公布施行的《山東省戰(zhàn)時鋤奸條例》和《山東省戰(zhàn)時工作推行委員會關于鋤奸紀律的命令》要求在鋤奸工作中切實保障人權。上述一系列規(guī)范性文件的制定落實，不僅推動了人權保障工作順利有效的開展，還為山東抗日根據(jù)地社會秩序的穩(wěn)定奠定了重要的規(guī)范基礎。
四、《人權保障條例》頒布后山東抗日根據(jù)地保障人權工作的成績
在中共山東分局的領導下，《人權保障條例》得到了認真的執(zhí)行，山東抗日根據(jù)地的人權保障工作有了顯著的進步，取得了令人矚目的成績。不僅如此，山東抗日根據(jù)地人權工作的成績得到了人民群眾的支持和認可，為爭取抗戰(zhàn)勝利發(fā)揮了巨大的作用。
在民主權利方面，山東抗日根據(jù)地開展“憲政運動”，建立了各級參議會和民選政府，改造村政，真正貫徹落實“三三制”精神，充分保障抗日民眾的民主權利。在民主政府建設方面，山東分局發(fā)動群眾通過民主選舉產(chǎn)生主任公署，專員公署，縣政府、區(qū)、村公所等各級行政機構的行政長官。到1945年8月，山東抗日根據(jù)地下轄的民主政府達到5個行政主任公署、22個專員公署、127個縣政府。1941年，山東戰(zhàn)工會決定取消鄉(xiāng)一級政權，以村為政權的基層組織，實行行政村制。在行政村中建立起按民主程序工作的機關，由村民直接選舉村政權，確保村民能夠行使自己的政治權利。此外，山東抗日根據(jù)地還普遍建立起了縣、區(qū)、鄉(xiāng)參議會作為各地的民意機關和權力機關。在政權機關中，山東抗日根據(jù)地嚴格貫徹落實“三三制”這一政權組織原則，確?？谷照嗟拿裰餍再|。山東抗日根據(jù)地還廣泛通過開展“憲政運動”、民主運動，使廣大民眾學習了民主知識，既有利于民眾更好地行使自己的權利，也推進了政治民主化的進程。
“生存權和發(fā)展權是首要的基本人權”，也是享受其他一切權利的基礎。在保障人民的生存權方面，中國共產(chǎn)黨通過減租減息增資、合理負擔、救濟災民等措施，極大地改善了民生。中共山東分局通過貫徹落實黨的減租減息增資政策，減輕了作為傳統(tǒng)弱勢群體的佃農、債者和雇工的負擔，改善了他們的生活，提高了他們的政治地位，推動民眾廣泛參軍，在這個過程中還強調維護地主的人權、地權、財權，緩和了階級之間的矛盾，更好地團結了各階級、各階層以抵御日寇的侵略。山東抗日根據(jù)地的合理負擔政策減輕了人民的負擔，使得稅收更加公正合理。面對抗戰(zhàn)期間山東抗日根據(jù)地多次發(fā)生的水災、旱災、蝗災等自然災害，中共山東分局積極應對，采取“標本同治，急緩兼顧”的方針，在各級政府中設置民政部門作為專門的救撫機構，災情嚴重時還組織優(yōu)待抗屬委員會或救濟委員會。在中共山東分局領導下，山東抗日根據(jù)地的種種救災措施不但挽救了大量災民的生命，提高了人民的生活水平，保障了基本的生存權，還為抗日根據(jù)地的擴大和抗戰(zhàn)的勝利奠定了必要的物質基礎。
中共山東分局人權工作的成績還體現(xiàn)在對少數(shù)民族群體權利保護的重視?；刈迨巧綎|地區(qū)最主要的少數(shù)民族。山東抗日根據(jù)地建立后，中國共產(chǎn)黨有意識地開展回族工作，成立回族群眾組織，整合回民武裝，重視培養(yǎng)回族干部，積極在回族中宣傳抗戰(zhàn)。隨著1943年9月《中共山東分局關于回民工作的指示》的發(fā)布，以及省級和各地方的回民抗日救國協(xié)會和回民協(xié)會的相繼成立，山東的回族工作呈現(xiàn)出了制度化和系統(tǒng)化的特點。此時期的回族工作，不僅壯大了山東的抗日力量，豐富了黨的民族政策，為此后的民族工作提供了經(jīng)驗，還促進了回族自身各方面的發(fā)展。政治方面，中國共產(chǎn)黨以民族自治為號召，在回族聚居區(qū)幫助回族群眾建立了自治政權。在黨、政、軍各方面，中國共產(chǎn)黨特別重視培養(yǎng)回族干部。經(jīng)濟方面，回族群眾的生活狀況較以前也有很大改觀。減租之后，回族農民大多有了土地。中國共產(chǎn)黨還幫助回族群眾解決就業(yè)與生活問題。“抗戰(zhàn)期間山東地區(qū)八路軍所用的皮帶、槍套等軍用皮件，‘多是由政府貸款幫助回民生產(chǎn)出來的’。文化方面，魯南、魯中、渤海及泰安等地的進步回族知識青年，為‘教育和鼓動各族人民團結抗日’，不僅‘積極組織文工團、抗戰(zhàn)演出隊’，而且刊印了《正道報》《伊斯蘭報》等報紙，幫助回族了解抗戰(zhàn)形勢。”正是中國共產(chǎn)黨在山東的回族工作取得了極大的成效，促使大批回族民眾參軍報國，鞏固了全民族抗戰(zhàn)的局面。
婦女得到解放是山東抗日根據(jù)地人權保障工作的又一個重要成績?？箲?zhàn)期間，在《人權保障條例》和中國共產(chǎn)黨各項方針政策的引導、保障之下，婦女的基本權利得到重視與保護。在人身權利方面，山東抗日根據(jù)地的廣大婦女在廢止纏足方面取得了很大的進步，實現(xiàn)了身體解放；在婚俗方面，不合理的婚俗得到改善，婦女的婚姻自由得到法律的保護，搶劫寡婦等惡習被制止；在文化教育方面，婦女們可以通過“冬學運動”“婦女識字班”“莊戶學”等途徑接受文化教育；在政治權利方面，婦女們參政議政的權利得到了保障，涌現(xiàn)出一大批婦女干部，各地建立了一大批如婦救會、戰(zhàn)地服務團等婦女愛國團體、組織；在經(jīng)濟權利方面，廣大婦女被發(fā)動起來參加生產(chǎn)運動，婦女的繼承權、女工的勞動權利也都得到法律的保護。大批得到解放的婦女積極投身生產(chǎn)、支援前線，還或直接或間接地加入對日寇的作戰(zhàn)中，為抗日戰(zhàn)爭的勝利作出了不可磨滅的貢獻。
山東抗日根據(jù)地司法、公安工作所取得的顯著成績也證明了根據(jù)地人權工作的進步。根據(jù)1943年黎玉向山東省臨時參議會第一屆第二次參議員大會匯報的《山東過去政權工作與今后工作方案》，山東抗日根據(jù)地的司法、公安工作已經(jīng)有了很大改觀。山東抗日根據(jù)地大部分地區(qū)已經(jīng)初步建立了各級司法機構，采取三級三審制；實行維護各抗日階級與保護大眾利益的新民主主義司法組織原則和方針；建立了新的司法制度，取消一切訴訟費用以減輕勞苦大眾負擔，改訂訴訟程序，厲行責付保釋、嚴禁濫押犯人，嚴格審級、厲行判決批答制度，規(guī)定月報，建立復審制度等。司法工作的完善程度直接關系到保障人權工作的成效。山東抗日根據(jù)地司法工作的逐步規(guī)范，司法工作從自發(fā)走向自覺，使得人民群眾可以更有效、更便捷地通過司法來維護自身的人權、財權等權利和利益，提升人權的司法保障成效。山東抗日根據(jù)地一般還建立起公安組織機構，戰(zhàn)工會設公安處，以下設公安局，區(qū)設公安特派員。山東抗日根據(jù)地在進行鋤奸工作時嚴格強調鋤奸紀律，最大限度地避免冤假錯案的發(fā)生，在殘酷復雜的對敵斗爭中保障人權。公安工作的開展，有效地打擊了敵特奸細，維持了社會秩序，對鞏固、發(fā)展抗日根據(jù)地起到了重要的作用。
五、《人權保障條例》的啟示與經(jīng)驗
《人權保障條例》作為中國歷史上第一個專門保障人權的條例，其制定、內容、執(zhí)行與成效都體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨保障人權的偉大實踐，蘊含著寶貴的啟示與經(jīng)驗?；仡欉@段歷史對今天的人權工作乃至其他一些工作的開展均有重要的意義。其啟示與經(jīng)驗有以下四點。
第一，植根于中共中央的政策方針，著眼于本地實際，善于聽取人民群眾批評和意見，及時解決問題、改正錯誤，并知人善任以促進法制工作的順利進行。中共山東分局領導下的山東抗日根據(jù)地將中共中央保障人權的政策方針與本地實際需要相結合，有效回應人民群眾的批評和意見，在反思鋤奸工作中所發(fā)生的問題、錯誤的同時，防范類似情況的再次出現(xiàn)，并且選擇合適的人選李竹如來負責條例的制定以保證其內容的科學性、合理性?！度藱啾Ｕ蠗l例》的順利制定，為山東抗日根據(jù)地人權工作的開展提供了根本的規(guī)范保障與重要依據(jù)。
第二，要確保規(guī)范內容的科學性、合理性，就要使規(guī)范立足實際；規(guī)范的制定和完善不會一蹴而就、一勞永逸，還要根據(jù)情況適時補充調整?！度藱啾Ｕ蠗l例》的內容特色不僅契合當時山東抗日根據(jù)地的實際情況，有利于根據(jù)地的生存發(fā)展，還具有科學性和合理性，注重約束公務人員，在保障人權的同時追求司法效率，實現(xiàn)兩者平衡。山東抗日根據(jù)地地方政權隨后制定的人權保障條例執(zhí)行規(guī)則對《人權保障條例》所忽視的問題進行了補充，完善了一些具體的制度，與《人權保障條例》一起為山東抗日根據(jù)地的人權保障工作提供了動力。而且，人權保障條例執(zhí)行規(guī)則與《人權保障條例》的關系還證明了山東抗日根據(jù)地的各級政權在推動保障人權的工作中實現(xiàn)了良性互動。
第三，要促使行政機關、權力機關全力推動人權的保護，形成全方位的保障人權的格局，就要將保障人權工作與法制建設相結合，推動保障人權工作的系統(tǒng)化、體系化、制度化發(fā)展?！度藱啾Ｕ蠗l例》頒布執(zhí)行后，山東抗日根據(jù)地的行政機關、權力機關高度重視人權的保護，一以貫之地將保障人權工作納入常規(guī)性工作，為保障人權付出了不懈的努力。山東抗日根據(jù)地還頒發(fā)了一系列的規(guī)范性文件，推動根據(jù)地法制建設的發(fā)展，將保護人權的精神細化落實執(zhí)行，以法制建設推動人權工作的進步。
第四，堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持全方位維護和保障人權的原則。中國共產(chǎn)黨立足于山東抗日根據(jù)地的實際情況，將人權保障工作與抗日根據(jù)地人民的生存發(fā)展有效結合，并且取得了不錯的效果。在中共山東分局領導下，山東抗日根據(jù)地各級政權堅持全方位維護和保障人權的原則，切實保障人民的民主權利、生存權利、文化權利等各項基本權利，在保障女性群體和少數(shù)民族人權方面也取得了卓著的成績。山東抗日根據(jù)地在保障人權方面所作出的努力和取得的成績，不僅得到了人民群眾的認可，還極大程度上團結了抗戰(zhàn)群眾，動員了抗戰(zhàn)力量，為根據(jù)地生存、發(fā)展、壯大作出了應有的貢獻。
需要指出的是，《人權保障條例》不可避免地存在一些歷史局限性。第一，就《人權保障條例》的內容而言，存在一定的時代局限性。條文中突出了“抗戰(zhàn)”的時代特點，規(guī)定了人民所享有的權利，但在人民應履行的義務方面僅就規(guī)定了“不違害抗戰(zhàn)范圍內”這一項要求。第二，就人權保障條例執(zhí)行規(guī)則而言，目前僅見到膠東抗日根據(jù)地與清河抗日根據(jù)地頒布了該規(guī)范性文件，山東抗日根據(jù)地的其他地區(qū)卻并未發(fā)現(xiàn)相應規(guī)則，這在一定程度上是一種遺憾。第三，就《人權保障條例》的后續(xù)發(fā)展而言，解放戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨領導的山東省政府還需將該條例更好地完善發(fā)展。第四，就《人權保障條例》的成效而言，在某些特殊情況下，其成效尚存疑問。
總之，《人權保障條例》是中國共產(chǎn)黨以專門的條例去推動人權保障工作的一次偉大嘗試。在烽火抗戰(zhàn)的時代背景下，該條例有諸多值得肯定之處。梳理《人權保障條例》及山東抗日根據(jù)地的人權保障工作的歷史，一方面可以更加清晰地展現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在帶領中國人民爭取民族獨立、實現(xiàn)國家富強的過程中為保障人權所作出的努力，另一方面也表明要在中國共產(chǎn)黨的領導下，立足本國實際，堅持具體問題具體分析，探索出一條有中國特色的人權發(fā)展道路，推動我國人權事業(yè)長遠發(fā)展。
【來源：《人權研究》2024年6月第2期，總第17期（為方便閱讀，本文已隱去注釋）】
（作者：周邦彥，山東師范大學歷史文化學院2021級碩士研究生。劉本森，山東師范大學歷史文化學院教授。）
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