城市更新行動與居民幸福感提升
張朝霞 謝長亮
摘要：城市更新行動被寫入黨的二十大報告和近三年來的國務(wù)院政府工作報告中，成為我國的一項長期發(fā)展戰(zhàn)略。該行動從國家政策到地方立法等各方面，都彰顯了對公民個人及社會群體的適足住房、社會公共服務(wù)、公眾參與、文化建設(shè)、環(huán)境改善的保障。行動展示了豐富的人權(quán)保障水平提升樣態(tài)：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，改善了居民的“適足住房權(quán)”；塑造全齡友好街區(qū)，豐富了“享受社會公共服務(wù)權(quán)利”內(nèi)涵；多元參與協(xié)商共治，實現(xiàn)“公眾參與權(quán)”；注重歷史文化保護(hù)與傳承,發(fā)展了公民的“文化權(quán)”；統(tǒng)籌城市綠色低碳建設(shè)，落實“環(huán)境權(quán)”。為了讓更多的居民享受到城市更新的發(fā)展成果，本報告提出進(jìn)一步優(yōu)化城市更新的發(fā)展路徑：推動城市更新從“點”到“面”發(fā)展，惠及更多人的權(quán)益和福祉；倡導(dǎo)居民自主參與城市更新，實現(xiàn)對個人權(quán)利的保障；拓展城市更新立法的廣度和深度，提升人權(quán)的法治保障水平。
關(guān)鍵詞：城市更新行動 國家政策與地方立法 居民幸福感提升 人權(quán)保障
2023年3月，全國“兩會”政府工作報告中提出“實施城市更新行動”。該行動提升了我國人權(quán)保障水平，增強了居民幸福感。
一、城市更新行動中的國家政策和地方立法對人權(quán)的保障
在城市更新規(guī)范性文件中，有中央層面做出的宏觀性部署、重點指示，更有住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等國家部委出臺具體實施要求、操作規(guī)范，以及推廣可復(fù)制經(jīng)驗等，涵蓋了民生、社會公共服務(wù)、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等領(lǐng)域，貫徹了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，有力推動和踐行了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程：17個目標(biāo)》的實現(xiàn)。
城市更新地方立法遵循共建共治共享的發(fā)展理念，主要涉及對“適足住房權(quán)”“享受社會公共服務(wù)權(quán)利”“文化權(quán)”“發(fā)展權(quán)”“環(huán)境權(quán)”“參與權(quán)”的保障，彰顯了“以民為本”和尊重和保護(hù)人權(quán)的理念。近3年地方制定涉及城市更新的地方性法規(guī)6部，自2016年以來制定地方政府規(guī)章5部，為地方城市更新工作提供法治保障。
二、城市更新行動提升了居民的物質(zhì)和精神生活水準(zhǔn)
城市更新行動，堅持尊重人民主體地位，始終把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，以幸福生活權(quán)彰顯人權(quán)文明。
（一）改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，提升“適足住房權(quán)”的保障水平
通過開展危房整治，降低房屋風(fēng)險隱患；改造老破小，持續(xù)提升百姓幸福感；改造基礎(chǔ)設(shè)施，著力消除安全隱患。2023年全國計劃新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個、涉及居民865萬戶。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均達(dá)到或超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。通過老舊建筑安全隱患排查整治，建立城市水、電、氣、橋梁、綜合管廊、地下交通設(shè)施等風(fēng)險監(jiān)測、分析預(yù)警、聯(lián)動處置的系統(tǒng)和機制，著力消除安全隱患。
（二）塑造全齡友好街區(qū)，豐富“享受社會公共服務(wù)權(quán)利”內(nèi)涵
重慶市銅梁區(qū)、蘇州市在老舊小區(qū)改造中，采取加裝電梯等無障礙設(shè)施為殘、老、幼、孕以及其他有需求人群生活提供便利。溫州市、玉溪市、白銀市分別統(tǒng)籌建設(shè)和改造養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、幼兒園、食堂等，通過完整社區(qū)建設(shè)服務(wù)“一老一幼”，推動城市社區(qū)向著宜居、宜業(yè)、宜老、宜幼的方向發(fā)展。
（三）多元參與協(xié)商共治，實現(xiàn)“公眾參與權(quán)”
改造理念從“政府主導(dǎo)”向“共同締造”轉(zhuǎn)變，如北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)在老舊小區(qū)改造中深入了解居民需求，實施居民共謀、共建、共管、共評、共享，邀請居民參與設(shè)計、施工、監(jiān)督等重點環(huán)節(jié)；南口鎮(zhèn)注重傾聽民意、查看居民需求，解決停車、綠化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)難題，推動居民住房改善。建立“政府——市場——公眾”等多元主體協(xié)同合作機制，如重慶市、石家莊市、棗莊市吸引社會力量參與項目及設(shè)施建設(shè)運營，吸引多主體參與。
（四）注重歷史文化保護(hù)與傳承，豐富發(fā)展“文化權(quán)”
各地注重在更新中將老城改造與歷史文化保護(hù)相結(jié)合，以文化釋放新需求，創(chuàng)造新供給，催生新業(yè)態(tài)，呈現(xiàn)新格局。柳州市對名鎮(zhèn)名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和歷史建筑開展“搶救性”保護(hù)修繕并活化利用。重慶市九龍坡區(qū)民主村采用“拆、留、改、建”等方式綜合改造，保留街區(qū)、建筑歷史風(fēng)貌，更好地融入周邊商業(yè)生態(tài)，在歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和歷史街區(qū)改造中傳承延續(xù)城市文脈。
（五）統(tǒng)籌城市綠色低碳建設(shè)，落實“環(huán)境權(quán)”
城市更新堅持綠色引領(lǐng)，實現(xiàn)城市建設(shè)理念和技術(shù)體系更新，構(gòu)建人與自然和諧共生的美麗家園。青島市在實施城市更新中，加快公園城市建設(shè)，整治山頭公園、建設(shè)城市綠道，對轄區(qū)一些公園開展整治提升和生態(tài)修復(fù)，完善環(huán)山綠道、景觀節(jié)點與配套設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建人與自然和諧共生的美麗家園。上海市利用沒落市場、零星地塊建設(shè)“口袋公園”，以小巧精美的小地塊見縫插針為城市添綠。
三、城市更新行動中人權(quán)保障面臨的挑戰(zhàn)及改進(jìn)路徑
我國各地區(qū)發(fā)展不平衡，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境的變化，城市更新行動非普遍性、區(qū)域性和差異性導(dǎo)致人權(quán)保障局限性。為此，本文提出了一些解決思路。
（一）城市更新行動中人權(quán)保障面臨的挑戰(zhàn)
1.城市更新存在非均衡性發(fā)展。試點城市”選取樣本偏少，覆蓋群體有限；城市更新資金籌措困難；部分城市實施更新動力不足等，造成城市更新面臨非均衡性發(fā)展現(xiàn)狀，人權(quán)保障出現(xiàn)區(qū)域性和差異性。
2.政府主導(dǎo)型的城市更新目標(biāo)個人人權(quán)相對集體人權(quán)保障偏弱。城市更新的基點在于公益目的實現(xiàn)，推進(jìn)集體人權(quán)保障。但是，對個人人權(quán)保障偏弱和欠缺，存在無障礙設(shè)施建設(shè)難以滿足實際需求、城市面貌同質(zhì)化，缺少個性與特色、出現(xiàn)原有的歷史街區(qū)空間結(jié)構(gòu)的文化沉淀和精神內(nèi)涵流失等問題。
3.城市更新立法的廣度、深度以及涉及權(quán)利內(nèi)容尚需完善。目前，從全國有立法權(quán)主體數(shù)量來看，該類立法廣度不足。同時，立法內(nèi)容多為宣示性、政策性、綱領(lǐng)性的條款，立法深度不夠。糾紛矛盾化解制度、監(jiān)督制度、法律責(zé)任等具體制度也存在不足或欠缺。
（二）城市更新行動中進(jìn)一步改進(jìn)人權(quán)保障的路徑
1.推動城市更新從“點”到“面”發(fā)展，惠及更多人的權(quán)益和福祉。適時擴大試點城市數(shù)量和規(guī)模，確保試點城市經(jīng)驗適用于不同發(fā)展階段的城市，保障各地民眾均有獲得平等的發(fā)展機會。
2.倡導(dǎo)社會群體和居民的“自主更新”，實現(xiàn)對個人人權(quán)的切實保障。推動形成以居民為主導(dǎo)的城市更新模式，喚起居民的自治意識和參與意識，促進(jìn)社會全體人員共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，實現(xiàn)社會效益和個人效益的“雙贏”。
3.拓展城市更新立法的“廣度”和“深度”，提升人權(quán)的法治保障水平?？蛇m時開展城市更新中央立法，以統(tǒng)領(lǐng)城市更新立法體系，強化城市更新中的人權(quán)保障。鼓勵地方開展創(chuàng)新性立法，廣泛積累地方立法的實踐經(jīng)驗，完善程序、組織、權(quán)利保障、糾紛解決機制等內(nèi)容的設(shè)計。
作者簡介：張朝霞，西北民族大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師；謝長亮，西北民族大學(xué)法學(xué)院2021年級憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。
來源：《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告（2024）》
京公網(wǎng)安備 11010102003980號