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開展備案審查保障公民基本權(quán)利——基于2017-2023全國人大常委會法工委備案審查工作報(bào)告的分析
達(dá)璐
摘要：備案審查是基于人民代表大會制度，為保障公民基本權(quán)利，規(guī)范公權(quán)力有序運(yùn)行而設(shè)立的一項(xiàng)重要制度。2017年以來，全國人大常委會形成了聽取并審議法工委備案審查工作報(bào)告的慣例，備案審查工作的圖景逐漸鮮活、豐富。全國人大常委會法工委以落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯必糾”為契機(jī)，開展了大量備案及審查工作，并激活了規(guī)范性文件的合憲性審查，為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了新的制度保障。
關(guān)?鍵詞：備案審查 人權(quán)保障 備案審查工作報(bào)告 合憲性審查
一、黨的十八大以來我國備案審查工作發(fā)展的基本情況
黨的十八大以來，黨和國家高度重視備案審查工作，備案審查制度進(jìn)入快速發(fā)展階段。2015年中共中央辦公廳出臺的工作指導(dǎo)性文件明確提出，要實(shí)現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”；立法法經(jīng)過兩次修改，完善了備案審查有關(guān)規(guī)定，推動備案審查工作開展；2017年黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，進(jìn)一步完善了備案審查制度；2019年，全國人大常委會委員長會議審議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），備案審查工作方式更加具體；2023年底，備案審查工作機(jī)制有了新突破，全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》。此外，自2017年起，全國人大常委會法工委每年都就該年度的備案審查工作向全國人大常委會提交工作報(bào)告，接受審議。
二、以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行范圍
備案審查制度分為備案與審查兩大部分。我國憲法對地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例報(bào)全國人大常委會備案進(jìn)行了規(guī)定。立法法、監(jiān)督法對其他規(guī)范性文件的備案程序作了相關(guān)規(guī)定。備案是審查的前提，也是落實(shí)黨中央提出“有件必備”要求的必然選擇，唯有做到“有件必備”，才能將“各級各類機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的權(quán)力全部納入法治軌道開展監(jiān)督”，審查機(jī)關(guān)的審查才能有的放矢。
備案審查工作的開展經(jīng)歷了從“尚未完全落實(shí)”到“實(shí)現(xiàn)有件必備”的快速發(fā)展過程，其主要體現(xiàn)在以下方面。
一是在備案的全覆蓋方面，做到了應(yīng)備盡備。自2020年起，開始出現(xiàn)香港和澳門特別行政區(qū)法律的報(bào)送備案情況統(tǒng)計(jì)，2021年出現(xiàn)了首件監(jiān)察法規(guī)的報(bào)送備案，2023年備案審查工作報(bào)告首次披露了浦東新區(qū)和海南自貿(mào)港備案法規(guī)的數(shù)量。自此，“規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)能夠依法、及時將制定的規(guī)范性文件向全國人大常委會報(bào)送備案，自覺接受人大監(jiān)督，‘有件必備’的目標(biāo)要求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)”。
二是在提升備案能力建設(shè)方面，通過信息化建設(shè)提升報(bào)備效率。全國人大備案審查信息平臺于2016年底上線，其備案功能不斷豐富，2020年起實(shí)現(xiàn)了地方性法規(guī)“一鍵”電子報(bào)備，切實(shí)為基層減負(fù)；對該信息平臺的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從“加快完善全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺”到“建成全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺”的跨越。
三、不斷完善備案審查制度，保障公民批評建議權(quán)的行使
我國憲法明確規(guī)定了“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”。具體到備案審查，立法法、監(jiān)督法都規(guī)定了公民有權(quán)向全國人大常委會提出審查建議的權(quán)利，《工作辦法》將公民提交審查建議的權(quán)利進(jìn)一步具體化。
通過“公民積極行使批評建議權(quán)——全國人大常委會法工委積極履職——進(jìn)一步調(diào)動公民行使批評建議權(quán)的積極性”這一動態(tài)、良性的循環(huán)，生動展現(xiàn)了人民民主實(shí)踐的無窮活力與生命力?？傮w而言，公民提出的審查建議呈逐年上升趨勢，公民批評建議權(quán)得到有效保障。具體而言，包括：
一是創(chuàng)新工作方式，公民行使批評建議權(quán)的積極性持續(xù)上升。從2013年總共收到62件個人、組織的審查建議到2022年的4829件，公民通過提出審查建議行使批評建議權(quán)，已成常態(tài)。
二是以公布工作報(bào)告推動社會關(guān)注，公民行使批評建議權(quán)的能力穩(wěn)步提升。從公民、組織所提的審查建議屬于全國人大常委會審查范圍的占比可以看出，自2017年起，該占比的數(shù)值基本維持在60%以上，2021年甚至達(dá)到了90.57%，2022年的占比為84.22%，公民提出的審查建議屬于全國人大常委會審查范圍的占比不斷提升表明，公民行使批評建議權(quán)的能力在不斷增強(qiáng)。
三是加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)，公民行使批評建議權(quán)的便捷性不斷提升。全國人大常委會一方面規(guī)范、完善備案審查工作機(jī)制，出版“解讀”“案例選編”及“理論與實(shí)務(wù)”等書籍，提供公民、組織在提出審查建議時可供參考的“審查建議書”，方便公民、組織撰寫有關(guān)審查建議；另一方面于2019年底開通了審查建議受理平臺，公民、組織提交審查建議的方式更加多樣。以2021年為例，該年共收到審查建議6339件，通過線上方式提出的有5065件，占比約為80%。
四、備案審查制度中具有代表性的審查案例
加強(qiáng)人權(quán)法治保障是備案審查工作的指導(dǎo)思想，備案審查的功能定位應(yīng)包括其是否能實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障功能。依據(jù)備案審查工作中的合憲性、政治學(xué)性、合法性以及適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)機(jī)關(guān)依法開展備案審查，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。其中，憲法作為國家根本大法，規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”條款，從根本上對人權(quán)進(jìn)行法律保障。
合憲性、涉憲性案例的主要提出者是公民。在中國，公民可以通過諸如提出審查建議、信訪等諸多方式積極維護(hù)自己的權(quán)利，有關(guān)部門在收到相關(guān)公民建議、信件后，也會依法履行職責(zé)，維護(hù)法治的統(tǒng)一和公民合法利益。
法治是人權(quán)最有效的保障。2023年備案審查工作報(bào)告披露了一起對涉罪人員親屬的權(quán)利進(jìn)行限制的案例，某市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)布通告對涉罪人員親屬的權(quán)利進(jìn)行限制，有公民認(rèn)為這是“連坐”，全國人大常委會法工委對此通告進(jìn)行了審查，并提出了“任何違法犯罪行為的法律責(zé)任都應(yīng)當(dāng)由違法犯罪行為人本人承擔(dān)，而不能株連或者及于他人”這一現(xiàn)代法治的基本原則。通過對通告的合憲性進(jìn)行審查，確保了“執(zhí)法司法工作在法治軌道上規(guī)范推進(jìn)”。
五、完善備案審查制度，進(jìn)一步提升人權(quán)保障水平
為進(jìn)一步規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，保障人權(quán)，應(yīng)從以下幾個方面對備案審查制度進(jìn)行完善。
一是備案審查有關(guān)立法尚不完備，人權(quán)保障功能未能充分體現(xiàn)。2019年12月，全國人大常委會委員長會議通過了《工作辦法》，但其存在因位階低而影響效用發(fā)揮的問題，2023年12月29日，全國人大常委會作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，這份“決定”能更好地讓全國人大常委會行使憲法、法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，解決《工作辦法》位階低的問題。但“決定”因其涵蓋內(nèi)容有限，故僅能較為粗略地對備案審查工作進(jìn)行規(guī)定。而備案審查特別是合憲性審查，作為保障憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國家法治統(tǒng)一的重要制度，應(yīng)當(dāng)通過專門立法對其運(yùn)行進(jìn)行規(guī)定。因此，較為可行的方案是先由全國人大常委會通過有關(guān)決定，待條件成熟再制定備案審查專門立法，讓備案審查在法治的軌道上更為有效地運(yùn)行。
二是通過備案審查保障人權(quán)的風(fēng)氣尚未完全形成，備案審查案例定期發(fā)布制度有待建立。自2017年發(fā)布首份備案審查工作報(bào)告以來，備案審查特別是合憲性審查開始成為媒體的高頻詞，學(xué)界形成了一股備案審查和合憲性審查研究的高潮，公民通過踴躍提出審查建議積極參與其中。備案審查的全面開展，形成了大量案例，2022年備案審查工作報(bào)告提出“探索建立備案審查案例指導(dǎo)制度”。從“保障人民群眾通過備案審查制度依法提出意見、表達(dá)訴求”的角度來看，應(yīng)當(dāng)在收集的各級人大常委會案例中挑選與公民權(quán)益保障密切相關(guān)的典型案例，定期向公眾公布，培養(yǎng)公民通過備案審查，維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。
三是審查案例的說法說理較弱，不利于備案審查決定公信力的形成。2022年工作報(bào)告提出要提高備案審查工作質(zhì)量，并強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化審查說法說理”。審查決定的作出，特別是公布后，面臨著公眾對該決定的價(jià)值評價(jià)，唯有充分的說法說理才能讓公眾信服該決定，并增強(qiáng)決定的透明度，維護(hù)法律權(quán)威和備案審查工作的公信力。通過對歷年來備案審查報(bào)告中提及的案例進(jìn)行研究，可以看出審查機(jī)關(guān)愈加重視案例說理。但礙于報(bào)告具有語言精練的要求，無法對所列舉的全部案例進(jìn)行充分說理，建議與典型案例發(fā)布制度相結(jié)合，對選取的案例進(jìn)行充分說理。
作者簡介：達(dá)璐，法學(xué)博士，西南政法大學(xué)人權(quán)學(xué)院講師。
來源：《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2024）》
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