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黨的二十大報(bào)告在“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化”的宏觀布局中，明確“加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)”是“提高公共安全治理水平”的重要內(nèi)容，由此，個(gè)人信息保護(hù)應(yīng)上升至公共安全治理以及國家安全體系的重要序列。個(gè)人信息保護(hù)制度及其范式轉(zhuǎn)型均應(yīng)以此為契機(jī)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀語境中加以完善。而這種轉(zhuǎn)向仍需立足于日臻成熟的個(gè)人信息保護(hù)法制，在場景化和類型化保護(hù)的基調(diào)下展開。

在疾速更迭的數(shù)智社會及其新興場景中，自動化行政對于數(shù)字政府乃至數(shù)字中國建設(shè)的重要意義無需贅言，而個(gè)人信息等數(shù)據(jù)對于自動化行政的基礎(chǔ)性價(jià)值亦成為共識。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》開宗明義指出：“數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式。”數(shù)據(jù)為國家治理賦能已成共識，而其在數(shù)字政府建設(shè)中為政府治理賦能的意義也得到反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2022年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)［2022］14號)中將“堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)賦能”作為基本原則之一，明確要求“建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序流動，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，提高政府決策科學(xué)化水平和管理服務(wù)效率，催生經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新動能”。數(shù)據(jù)資源被列入數(shù)字政府體系框架之中，要求“構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系”，“加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理，依法依規(guī)促進(jìn)數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用，充分釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值，確保各類數(shù)據(jù)和個(gè)人信息安全”。個(gè)人信息是最重要的數(shù)據(jù)要素之一，個(gè)人信息數(shù)據(jù)的治理與安全息息相關(guān)，深刻影響著政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程以及數(shù)字政府和法治政府的深度融合。

綜觀我國個(gè)人信息保護(hù)制度的發(fā)展歷程，從“保護(hù)”到“治理”的轉(zhuǎn)向業(yè)已在學(xué)界引發(fā)討論，如，激勵相容的個(gè)人信息治理模式較早引起關(guān)注并受到普遍認(rèn)可；合作治理的理念、路徑與結(jié)構(gòu)也頗受關(guān)注，尤其是基于分配正義的公共目標(biāo)而展開討論；而圍繞《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)范研究也對個(gè)人信息治理規(guī)則的解釋極為重視；更有整體性視角對國家保護(hù)義務(wù)導(dǎo)向下的治理模式作出討論；亦有具體化視角專注于司法實(shí)踐中侵權(quán)法的個(gè)人信息治理功能等。相關(guān)研究多從領(lǐng)域法視角出發(fā)，并呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的發(fā)展趨向，與個(gè)人信息保護(hù)法制的精細(xì)化發(fā)展相契合。而無論是學(xué)理研究的轉(zhuǎn)向還是保護(hù)范式的轉(zhuǎn)型，“治理”之意義和路徑本就內(nèi)含于個(gè)人信息保護(hù)法制之中。從價(jià)值導(dǎo)向和制度目標(biāo)來看，《個(gè)人信息保護(hù)法》的立法目的條款明確個(gè)人信息保護(hù)與利用作為其立法目標(biāo)之一，確立了權(quán)利本位下公私利益兼顧的價(jià)值取向。作為自動化行政的基礎(chǔ)架構(gòu)，對個(gè)人信息等數(shù)據(jù)處理活動的法律規(guī)制需在個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全和算法治理的多元法治視野中展開。相較于權(quán)利本位的“保護(hù)”目標(biāo)，自動化行政場景中個(gè)人信息處理活動的規(guī)制目標(biāo)毋寧是：在公共行政目標(biāo)主導(dǎo)下，平衡個(gè)人信息利用的公共價(jià)值與個(gè)人信息私益保護(hù)，促進(jìn)個(gè)人信息高效、安全、有序流動，形成規(guī)范化的個(gè)人信息利用秩序。在此目標(biāo)指引下，其規(guī)制路徑亦區(qū)別于一體化調(diào)整的個(gè)人信息保護(hù)范式，而應(yīng)轉(zhuǎn)向多元機(jī)制相協(xié)調(diào)的公共治理之維，也即個(gè)人信息治理。

然而，自動化行政的特殊場景與法治要求仍給此類實(shí)踐探索和學(xué)理研究帶來挑戰(zhàn)，尤其是其個(gè)人信息治理難于直接適用個(gè)人信息保護(hù)制度的一般規(guī)則與機(jī)制。妥善回應(yīng)此困境的先決條件在于厘清公法上的個(gè)人信息治理邏輯與數(shù)字行政法的法治思維。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全景中觀察，自動化行政作為新興行政范式源自算法賦能政府治理，其內(nèi)含數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理和算法治理等多重場景，其中，個(gè)人信息等數(shù)據(jù)處理活動構(gòu)成其基本架構(gòu)，成為其法治化建設(shè)的核心與關(guān)鍵。而其治理路徑的厘清和具體機(jī)制的構(gòu)建，一方面面臨法律系統(tǒng)外部規(guī)制的“壓力”，即基本權(quán)利的構(gòu)成性功能和限制性功能的交互作用，另一方面由反思型的數(shù)字行政法加以型塑?；诖耍疚臐u次厘清自動化行政中個(gè)人信息治理的憲法基礎(chǔ)與法制基礎(chǔ)，回應(yīng)多元法治需求，勾勒出公共治理進(jìn)路的整體面貌與具體機(jī)制。

二、雙重反思性：自動化行政中個(gè)人信息治理的憲法基礎(chǔ)

個(gè)人信息治理是信息社會、數(shù)智社會的基本命題。在自動化行政的新興場景中，個(gè)人信息處理活動構(gòu)成其基礎(chǔ)架構(gòu)，而如何構(gòu)建場景化的個(gè)人信息治理機(jī)制則有待法治因應(yīng)。在系統(tǒng)論視角中，高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會以功能分化為組織原則，呈現(xiàn)出功能系統(tǒng)林立，系統(tǒng)間相互激擾、并行不悖、共同演化的社會結(jié)構(gòu)和社會秩序。自動化行政中的個(gè)人信息治理應(yīng)為法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)的共同課題。在共同演化的進(jìn)程中，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)構(gòu)建起雙重反思性的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，即現(xiàn)代社會的政治憲法。作為結(jié)構(gòu)耦合，憲法及其基本權(quán)利制度既為政治系統(tǒng)中自動化行政及其個(gè)人信息利用提供正當(dāng)性與合法性，又限制其政治決策功能對其他社會系統(tǒng)及個(gè)體的侵犯，保障個(gè)體在自主自決前提下的社會參與；與此同時(shí)，憲法與基本權(quán)利對政治系統(tǒng)的限制與構(gòu)成為全社會系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了去中心化、去政治化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，維系了現(xiàn)代社會的功能分化秩序。

(一)自決權(quán)作為個(gè)人信息保護(hù)的憲法基礎(chǔ)

1.個(gè)人信息保護(hù)的憲法依據(jù)

我國通過《個(gè)人信息保護(hù)法》的“領(lǐng)域法”模式調(diào)整了全社會層面的個(gè)人信息利用和保護(hù)，為全社會系統(tǒng)提供了一般化的規(guī)范期望。自動化行政中的個(gè)人信息治理既需要法律系統(tǒng)針對政治系統(tǒng)的特殊規(guī)則(即法律系統(tǒng)之成效)，更應(yīng)當(dāng)妥帖融貫于法律系統(tǒng)對于全社會系統(tǒng)的個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)范期望功能，而二者間的張力則寄望于憲法上制度化的基本權(quán)利。

然而，僅就憲法基礎(chǔ)而言，自動化行政中個(gè)人信息治理并無明確的憲法規(guī)范依據(jù)，個(gè)人信息權(quán)利建構(gòu)亦存在解釋論上的爭議，憲法上的權(quán)利證立以及規(guī)范建構(gòu)主要依賴于《個(gè)人信息保護(hù)法》的立法、實(shí)施和釋義過程。首先，《個(gè)人信息保護(hù)法》明確“個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)”為首要目標(biāo)，列舉了個(gè)人信息權(quán)利體系中的具體權(quán)利及其功能，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的賦權(quán)色彩；同時(shí)，將“國家機(jī)關(guān)”作為一類特別的“個(gè)人信息處理者”予以規(guī)制，明確其相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任，并對行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)中的監(jiān)管職能作出規(guī)定，等等，均呈現(xiàn)出明顯的公法色彩。其次，立法進(jìn)程中的合憲性審查決定及其相關(guān)說明可供參考，學(xué)理研究中的基本權(quán)利規(guī)范建構(gòu)亦為重要補(bǔ)充。2021年8月17日，全國人民代表大會憲法和法律委員會在《關(guān)于〈中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法(草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》中指出：“我國憲法規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)；公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯；公民的通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。制定實(shí)施本法對于保障公民的人格尊嚴(yán)和其他權(quán)益具有重要意義。”由此可見，個(gè)人信息保護(hù)的憲法基礎(chǔ)既不是單一的憲法規(guī)范，也不局限于憲法所列舉的基本權(quán)利，甚至不局限于其所列舉的人權(quán)條款、人格尊嚴(yán)、通信秘密等基本權(quán)利條款，而是通過“保障公民的人格尊嚴(yán)和其他權(quán)益”的表述，使個(gè)人信息所承載的權(quán)益具有一定的開放性，為該法律實(shí)施過程中的合憲性解釋和法律解釋等預(yù)留空間。該報(bào)告所提及的憲法條款及基本權(quán)利僅僅是對個(gè)人信息保護(hù)之憲法基礎(chǔ)的不完全列舉，其權(quán)利結(jié)構(gòu)、權(quán)能、功能等有待進(jìn)一步的規(guī)范建構(gòu)。

2.個(gè)人信息自決權(quán)的憲法地位

行政范式的數(shù)字化和自動化轉(zhuǎn)型尚未解構(gòu)憲法秩序及其法治國原則。在數(shù)字行政法的演化進(jìn)程中，依法行政仍應(yīng)作為其基本原則，統(tǒng)轄自動化行政等多元行政范式的正當(dāng)性與合法性。“在行政法體系內(nèi)討論算法，應(yīng)在依法行政原理的支配下，通過明確算法的行政法屬性實(shí)現(xiàn)對算法行政權(quán)的控制。”在反思型法視角中，依法行政是法律系統(tǒng)與行政系統(tǒng)關(guān)系的基本表達(dá)，核心要義在于行政權(quán)在法律授權(quán)下的規(guī)范行使，基于行政實(shí)現(xiàn)公共利益的預(yù)設(shè)前提而強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利保障。前者是法律系統(tǒng)對行政系統(tǒng)予以外部規(guī)制的直接表達(dá)，亦蘊(yùn)含了尊重行政系統(tǒng)自治性及其裁量空間，后者則體現(xiàn)出基本權(quán)利作為反思機(jī)制的重要地位。

數(shù)字行政法的依法行政既要沿襲傳統(tǒng)行政法治中權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法等要求，更重要的是其數(shù)字化表達(dá)，即自動化行政的正當(dāng)性、算法決策自動化的限度、算法行政裁量的邊界、技術(shù)性正當(dāng)程序原則，等等。針對個(gè)人信息數(shù)據(jù)利用的治理，這些原則具體表現(xiàn)為，自動化行政活動采集個(gè)人信息符合目的正當(dāng)且最小必要原則，通過告知、說明、解釋等技術(shù)性正當(dāng)程序提高算法透明度，踐行自動化行政公開原則和公眾參與原則，等等。實(shí)體性原則聚焦于比例原則在個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理活動中的數(shù)字化表達(dá)，為履職的合法性基礎(chǔ)增加最小必要等比例原則之要求，尤其對信息采集、歸集等前端數(shù)據(jù)處理活動進(jìn)行比例原則之審查。

2.數(shù)字行政法與公平信息實(shí)踐

以數(shù)據(jù)處理活動為基礎(chǔ)架構(gòu)的數(shù)字行政范式，應(yīng)首先針對數(shù)據(jù)要素而進(jìn)行控制手段和機(jī)制的改進(jìn)，在公平信息實(shí)踐(Fair Information Practices，F(xiàn)IPs)中找到其制度基石。簡言之，公平信息實(shí)踐源自應(yīng)對政府大規(guī)模利用大數(shù)據(jù)技術(shù)而帶來的隱私風(fēng)險(xiǎn)，而對于“數(shù)據(jù)國家”、“監(jiān)控國家”和“數(shù)字國”背景下的數(shù)據(jù)治理和個(gè)人信息治理而言，其原則凝練、框架構(gòu)建的規(guī)制思路仍極具啟發(fā)意義：回應(yīng)社會變遷的現(xiàn)代法仍以尊重其他社會系統(tǒng)的自治為前提，相較于行為法直接介入的硬法規(guī)制，毋寧是以權(quán)利、原則而構(gòu)建的框架秩序更能激擾其內(nèi)部反思機(jī)制的形成。

我國《民法典》和《個(gè)人信息保護(hù)法》已充分吸收其個(gè)體賦權(quán)的、基于權(quán)利的保護(hù)方法，然而，無論是基于基本權(quán)利的動態(tài)保護(hù)，還是立足于數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的重要價(jià)值，加之現(xiàn)代法的回應(yīng)性要素和反思性要素，公平信息實(shí)踐需在數(shù)字行政法的新思維和新命題中作出調(diào)適。“為了避免公平信息實(shí)踐走向異化，公平信息實(shí)踐有必要把自身從強(qiáng)化個(gè)體信息自決與對個(gè)體信息的靜態(tài)化保護(hù)中解放出來，在認(rèn)可個(gè)體信息流通價(jià)值與公共性價(jià)值的前提下保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)益與相關(guān)利益，消除相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。”

公共利益優(yōu)先以及合法利益豁免原則是公平信息實(shí)踐在數(shù)字行政法治中的核心原則。就立法現(xiàn)狀而言，國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息以履行法定職責(zé)為合法性基礎(chǔ)，不受告知同意一般規(guī)則的限制，同時(shí)以重大公共利益等作為告知義務(wù)的豁免事由。此外，政務(wù)信息公開以及政務(wù)數(shù)據(jù)開放是自動化行政范式展開的重要制度背景，其制度構(gòu)建應(yīng)將之作為基本原則，在行政立法中首先明確數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素及其在社會治理中的公共價(jià)值，以及數(shù)據(jù)控制者和數(shù)據(jù)處理者在個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理活動中的合法利益，豁免其告知義務(wù)。

3.數(shù)字行政法與通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私原則

通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私原則是對公平信息實(shí)踐在自動化行政場景中的升級和轉(zhuǎn)型，兼有風(fēng)險(xiǎn)行政及其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的功能，可妥當(dāng)融貫于數(shù)字行政法之中。該原則以數(shù)據(jù)全生命周期作為依據(jù)和治理對象，以原則性要求貫穿數(shù)據(jù)處理的全過程?，F(xiàn)有數(shù)字法治中亦可見此治理理念的“身影”，如，《數(shù)據(jù)安全法》以“數(shù)據(jù)處理”為對象予以行為規(guī)制，將數(shù)據(jù)全生命周期的所有環(huán)節(jié)納入其中，《個(gè)人信息保護(hù)法》亦沿用此思路。并且，該原則以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為價(jià)值理念，要求算法設(shè)計(jì)階段即以“風(fēng)險(xiǎn)”作為主要基準(zhǔn)，用以衡量乃至“決定是否允許開展相關(guān)個(gè)人信息處理活動，是否需要增加進(jìn)一步的法律和程序要求，從而為可能的傷害提供保護(hù)”。

以通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私原則為導(dǎo)向，在算法引入行政活動前構(gòu)建能夠有效實(shí)現(xiàn)隱私治理規(guī)則內(nèi)嵌于代碼之中，是其代碼化運(yùn)作和“代碼即法律”之治理規(guī)則的應(yīng)有之義。盡管數(shù)字行政法并非網(wǎng)絡(luò)法和行政法、數(shù)字法與行政法的簡單融合，但數(shù)字化行政或自動化行政的基礎(chǔ)符碼和基本運(yùn)作均倚賴于“代碼”，因而必須尊重、解析并轉(zhuǎn)化適用代碼的運(yùn)作邏輯和規(guī)則，并以法治價(jià)值和原則矯正其偏差，以免陷入數(shù)字與行政的涇渭分明或技術(shù)與法律的分而治之。自動化行政中的個(gè)人信息治理既依托于算法技術(shù)，更以其為主要場景，從算法設(shè)計(jì)之源頭予以正當(dāng)性確認(rèn)與合法性補(bǔ)強(qiáng)，于行政過程的法律控制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有較高程度的高效性和科學(xué)性。而行政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍處于緩慢起步階段，尚未面臨強(qiáng)人工智能時(shí)代對傳統(tǒng)行政活動及其人工參與的全面取代，及早介入其源頭治理和設(shè)計(jì)倫理亦有助于數(shù)字行政法的演化與回應(yīng)。

四、自我規(guī)制：自動化行政中個(gè)人信息治理的機(jī)制構(gòu)建

政治系統(tǒng)的反思性是自動化行政自我規(guī)制的內(nèi)生性動力，法律系統(tǒng)的反思性是作為外部激擾的外源性動力。對于自動化行政中個(gè)人信息保護(hù)的范式選擇，個(gè)人信息保護(hù)法制在價(jià)值導(dǎo)向與制度目標(biāo)等方面起到了決定性作用，而對于制度構(gòu)建而言，其場景化思路和類型化思維同樣具有關(guān)鍵意義。概言之，自動化行政的法治約束需兼顧傳統(tǒng)法治與數(shù)字法治思維，然而，一方面，行政法治以行政行為為基石，卻難于在實(shí)體法上準(zhǔn)確界定自動化行政范式中的行為類型；另一方面，數(shù)字行政法方興未艾，自動化行政在數(shù)字法治上的合法性框架尚未確定。有鑒于此，首先基于價(jià)值目標(biāo)而選擇“治理”作為公共行政與個(gè)人信息保護(hù)的平衡之道，其次借助于個(gè)人信息保護(hù)的場景規(guī)制思路，弱化個(gè)人信息處理活動作為行政行為在制度構(gòu)建中的決定作用，代之以場景構(gòu)建的治理思維來決定其體制機(jī)制的選擇。

(一)自動化行政中個(gè)人信息治理的場景化規(guī)制

1.政治系統(tǒng)中的自動化行政場景

自動化行政中的個(gè)人信息治理依循場景化的構(gòu)建思路，取決于個(gè)人信息自決權(quán)作為憲法基礎(chǔ)的多重功能，其次則受到個(gè)人信息保護(hù)的場景規(guī)制思路的影響。

個(gè)人信息自決權(quán)作為法律系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，其功能展開以分化的社會結(jié)構(gòu)以及相對封閉、相互獨(dú)立的社會系統(tǒng)為前提。所謂場景化思路，更準(zhǔn)確地說是現(xiàn)代社會功能分化的組織原則。成熟的功能分化秩序既表現(xiàn)為現(xiàn)代社會中以功能而自創(chuàng)生的社會系統(tǒng)的相互分化，如政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等社會主要功能的分出，還表現(xiàn)為社會系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)之分：法律系統(tǒng)的司法與立法相分離的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)；我國憲制語境中，“政、治、民三者在分化、依賴的基礎(chǔ)上形成了政治系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)，共同維系著政治系統(tǒng)的運(yùn)行”。其中，自動化行政位于作為子系統(tǒng)之“治”，即行政系統(tǒng)之中。作為數(shù)字政府的新型行政方式，自動化行政經(jīng)歷了從部分自動化到完全自動化的階段性演進(jìn)，前者受限于算法引入之初的行政系統(tǒng)的技術(shù)變革，后者則型塑了行政活動及其權(quán)力運(yùn)作邏輯變革的自動化行政系統(tǒng)，乃至引發(fā)“算法利維坦”的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。底層邏輯之變則重置了內(nèi)部自治規(guī)則和外部規(guī)制思路，而封閉性和獨(dú)立性仍相對薄弱，使其仍以政治系統(tǒng)的子系統(tǒng)而自居，遵循政治系統(tǒng)的權(quán)力符碼及其運(yùn)作方式。因此，選擇并構(gòu)建介于系統(tǒng)與機(jī)制之間的“場景”，在規(guī)制強(qiáng)度和自治能力等方面均較為恰當(dāng)，亦契合于個(gè)人信息保護(hù)法制。

2.個(gè)人信息保護(hù)法制中的場景規(guī)制

個(gè)人信息自決權(quán)的功能展開深受個(gè)人信息保護(hù)法制的影響。從比較法視野來看，場景一致性理論及其規(guī)制思路對個(gè)人信息或數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)制度的影響極為廣泛。如前所述，個(gè)人信息自決權(quán)在德國的興起和演進(jìn)，經(jīng)歷了針對監(jiān)控型國家到平衡數(shù)據(jù)利用與保護(hù)的場景轉(zhuǎn)換；美國部門法的保護(hù)思路亦是對部門化的信息隱私場景分別加以規(guī)制，如消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)等；歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(以下簡稱GDPR)更是拓展了場景規(guī)制的適用空間和范圍，對個(gè)人數(shù)據(jù)受保護(hù)權(quán)作出精細(xì)化的場景制度的摸索。相較之下，場景一致性理論的深遠(yuǎn)影響與我國學(xué)理的廣泛關(guān)注，為自動化行政中個(gè)人信息治理的場景規(guī)制路徑奠定了重要基礎(chǔ)。場景一致性理論的核心理念是，隱私需要的是個(gè)人信息的合理流動，其流動規(guī)則由各個(gè)社會場景或領(lǐng)域中的社會規(guī)范(即場景信息規(guī)范)所決定。這種個(gè)體自治與個(gè)人信息公共性相互依賴的前提預(yù)設(shè)，為自動化行政利用個(gè)人信息提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，也為其算法運(yùn)行邏輯構(gòu)造出的場景信息規(guī)范找到容身之處。

從宏觀語境來看，場景化的治理邏輯早已在數(shù)字時(shí)代的權(quán)利保護(hù)中初見端倪，如人權(quán)保護(hù)的“場景化”理念的轉(zhuǎn)向和興起，隱私保護(hù)以場景性公正為目標(biāo)，等等。具體到我國個(gè)人信息保護(hù)而言，其一體化、領(lǐng)域化范式亦離不開場景理論和規(guī)制思路，前述個(gè)人信息保護(hù)法制中的規(guī)范體系及其具體構(gòu)成已有所體現(xiàn)。如前所述，自動化決策規(guī)則即在此特定場景中進(jìn)行賦權(quán)和規(guī)制，算法不僅構(gòu)成其技術(shù)架構(gòu)，更是決定了該場景中個(gè)人信息保護(hù)的底層邏輯，免受自動化決策約束權(quán)更是個(gè)人信息自決權(quán)在算法場景中的新興權(quán)利形態(tài)。而自動化行政既是其個(gè)人信息治理的元場景，以政治系統(tǒng)和算法系統(tǒng)的運(yùn)作邏輯和自治規(guī)則為導(dǎo)向，更是其場景規(guī)制思路進(jìn)一步展開的背景和場域，還需在個(gè)人信息保護(hù)法制的語境中進(jìn)行具體機(jī)制構(gòu)建。

(二)政務(wù)數(shù)據(jù)治理中的機(jī)制構(gòu)建

1.政務(wù)數(shù)據(jù)治理的場景規(guī)制思路

以場景化為思路，自動化行政中的個(gè)人信息治理首先以政務(wù)數(shù)據(jù)體系為主要場景，聚焦于個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理活動的規(guī)范化治理。數(shù)據(jù)處理活動構(gòu)成自動化行政的基礎(chǔ)性架構(gòu)，是其基本運(yùn)作方式，并將繼續(xù)作為內(nèi)在驅(qū)動力而推動其發(fā)展、演化。在數(shù)字中國建設(shè)的宏觀愿景和數(shù)字政府建設(shè)的具體進(jìn)程中，以大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系為基礎(chǔ)，政務(wù)數(shù)據(jù)治理既是數(shù)字政府建設(shè)的基本場景，也是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建的路徑之一。2022年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》(國辦函〔2022〕102號)指出，“加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)治理”是政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)的主要內(nèi)容之一，要求“國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)覆蓋數(shù)據(jù)歸集、加工、共享、開放、應(yīng)用、安全、存儲、歸檔等各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)，明確數(shù)據(jù)治理規(guī)則，對歸集的數(shù)據(jù)進(jìn)行全生命周期的規(guī)范化治理”。個(gè)人信息是政務(wù)數(shù)據(jù)的主要來源，對個(gè)人信息數(shù)據(jù)利用活動的治理應(yīng)以此為導(dǎo)向，依托數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)和平臺，建設(shè)貫穿數(shù)據(jù)全生命周期的治理規(guī)則和機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)善治”。此外，黨的二十大報(bào)告將“個(gè)人信息保護(hù)”納入“國家公共安全體系”之中，要求個(gè)人信息治理與信息安全、數(shù)據(jù)安全的公共安全治理體系相統(tǒng)籌。

概言之，場景化規(guī)制的治理機(jī)制遵循“一般原則的場景化——場景自治規(guī)則的法治化”這一構(gòu)建思路。具體到政務(wù)數(shù)據(jù)治理場景，國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的一般原則和公共數(shù)據(jù)治理的一般原則構(gòu)成其框架與邊界(即外部規(guī)制)，個(gè)人信息數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)機(jī)制(即結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制)和個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理活動的行為規(guī)范構(gòu)成其主要內(nèi)容(即內(nèi)部自治的場景信息規(guī)范)。

2.政務(wù)數(shù)據(jù)治理中的機(jī)制展開

從整體性視角來看，個(gè)人信息治理的框架秩序主要由比例原則(實(shí)質(zhì))、法律保留原則(形式)和公平信息實(shí)踐原則型塑而成。比例原則既是個(gè)人信息處理的重要原則，更是行政法治中衡量公共利益與個(gè)體權(quán)益的有效手段，貫穿個(gè)人信息數(shù)據(jù)全生命周期，以及數(shù)據(jù)處理活動共同構(gòu)成的整體性的行政過程。具言之，個(gè)人信息處理的自動化行政行為應(yīng)由行政立法予以規(guī)制；以合法性基礎(chǔ)為起點(diǎn)，要求政務(wù)數(shù)據(jù)治理中的個(gè)人信息“收集”活動以履職所必需的范圍及限度為邊界，由行政組織法加以明確；在歸集、共享、存儲、使用、分析等公共數(shù)據(jù)處理活動中僅以適當(dāng)性原則為要求，以公共利益為優(yōu)先，在內(nèi)部行政法上予以調(diào)整。

就具體機(jī)制而言，以數(shù)據(jù)全生命周期作為政務(wù)數(shù)據(jù)治理之行政過程的依據(jù)。首先，個(gè)人信息數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)機(jī)制應(yīng)作為政務(wù)數(shù)據(jù)采集活動的前置機(jī)制，也是政務(wù)數(shù)據(jù)治理的涵括規(guī)則。如前所述，告知義務(wù)的一般規(guī)則和例外情形構(gòu)成其涵括規(guī)則，同時(shí)，政務(wù)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的行政立法應(yīng)明確列舉信息主體的自決權(quán)及其具體權(quán)能等告知事項(xiàng)。另外根據(jù)數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度和個(gè)人信息保護(hù)影響評估機(jī)制的要求，應(yīng)通過政務(wù)數(shù)據(jù)目錄等行政規(guī)范性文件加以規(guī)范化治理。其次，事中處理環(huán)節(jié)中，個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理活動的行為規(guī)制是其場景信息規(guī)范的主要內(nèi)容，同時(shí)構(gòu)成其內(nèi)部治理機(jī)制的主體。鑒于其算法運(yùn)作的技術(shù)特性，行為規(guī)范以政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)立法中個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理的基本原則為主。最后，信息主體作為個(gè)人信息數(shù)據(jù)來源者應(yīng)參與公共數(shù)據(jù)要素收益分配，或可在數(shù)字行政法上引入“成本-收益”分析方法來構(gòu)建收益分配機(jī)制。

(三)算法行政決策中的機(jī)制構(gòu)建

1.算法行政決策的場景構(gòu)建及其法律規(guī)制

綜觀自動化行政的發(fā)展歷程，從部分自動化到完全自動化的“質(zhì)變”——無論是從數(shù)字技術(shù)的層面，還是對于數(shù)字權(quán)力與行政權(quán)力的交融而言，都來自自動化算法在不同類型的行政行為中的深度應(yīng)用。“原本由法律規(guī)則、行政命令、公務(wù)人員所驅(qū)動的行政系統(tǒng)，也漸次蛻變?yōu)橛绍浖a和統(tǒng)計(jì)操作所驅(qū)動的‘自動分析、自動決策和自動執(zhí)行’的算法行政系統(tǒng)。”因此，作為運(yùn)作方式，算法應(yīng)被視為自動化行政的另一構(gòu)成性要素。就其與數(shù)據(jù)處理活動的關(guān)系而言，二者同樣是自動化行政的基本構(gòu)成單元，而數(shù)據(jù)處理活動以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和算法等數(shù)字技術(shù)作為技術(shù)支撐，同時(shí)又構(gòu)成算法運(yùn)作的基本要素，因此，二者相互依賴，共同奠定了自動化行政的基礎(chǔ)架構(gòu)和底層邏輯?；诖耍詣踊姓械乃惴Q策應(yīng)被視為個(gè)人信息治理的另一重要場景。

然而，算法決策場景中個(gè)人信息治理的法治實(shí)踐與制度基礎(chǔ)相對薄弱，風(fēng)險(xiǎn)不減反增。“與迅速迭代的數(shù)據(jù)驅(qū)動型技術(shù)相比，無論是在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，還是在算法規(guī)制領(lǐng)域，相關(guān)法律規(guī)范更新卻呈現(xiàn)緩慢滯后的局面。大規(guī)模、系統(tǒng)化的算法行政實(shí)踐雖然具有客觀高效的優(yōu)勢，但卻可能對個(gè)體產(chǎn)生歧視和不公，侵害公民的隱私并導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生信息依賴。”換言之，自動化行政的內(nèi)在技術(shù)驅(qū)動力主導(dǎo)其發(fā)展演化，但內(nèi)部反思性——自治的內(nèi)生性——動力不足，同時(shí)，作為外部激擾和外在驅(qū)動力的法律規(guī)制亦缺乏專門性規(guī)范。因此，系統(tǒng)內(nèi)外的反思機(jī)制各自為營且發(fā)育不足，外部法律要求與其內(nèi)部治理機(jī)制嚴(yán)重脫節(jié)。

算法的迭代更新及其深度應(yīng)用勢不可擋，算法行政決策更是涌現(xiàn)出權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)，法律系統(tǒng)必須密切關(guān)注、持續(xù)激擾算法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的自我反思性，以期形成穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，以及持續(xù)、穩(wěn)定的規(guī)范化治理進(jìn)程。綜觀法律系統(tǒng)所做的嘗試，初期主要聚焦于防范算法應(yīng)用所伴生的歧視風(fēng)險(xiǎn)、排除風(fēng)險(xiǎn)。由于弱人工智能時(shí)代限制了算法成為功能系統(tǒng)，針對上述風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制尚有成效。然而，公私法領(lǐng)域算法應(yīng)用的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)存在根本區(qū)別，算法行政決策乃是算法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的深度融合，無論是全自動化還是半自動化行政行為，算法介入行政決策均給其正當(dāng)程序與結(jié)果正義帶來巨大隱患。一方面，行政系統(tǒng)回避正當(dāng)法律程序而擴(kuò)張其權(quán)力版圖，規(guī)避個(gè)體自決權(quán)的行使；另一方面，失去法律程序的調(diào)節(jié)，法律系統(tǒng)針對行政系統(tǒng)的特別規(guī)制或趨向一般化規(guī)范期望，或過度限制行政系統(tǒng)自主運(yùn)作，或過于放任行政裁量。二者均與現(xiàn)代法的實(shí)質(zhì)理性相悖而行，無益于反思型法及其社會功能的穩(wěn)定輸出，亦無助于解決行政系統(tǒng)與算法系統(tǒng)深度融合下算法行政權(quán)力的擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)。

2.算法行政決策中治理機(jī)制的基本框架

有鑒于此，算法行政決策的自治框架高度依賴于算法正當(dāng)程序原則以及數(shù)字行政法上通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私原則。于法律系統(tǒng)而言，對算法行政的規(guī)制與其穩(wěn)預(yù)期的功能之間已經(jīng)產(chǎn)生張力，而行之有效的化解機(jī)制仍需訴諸法律程序和基本權(quán)利等反思機(jī)制。前者構(gòu)成技術(shù)性正當(dāng)程序原則的基本框架，后者則通過個(gè)人信息自決權(quán)在算法行政決策中的場景化和具體化實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，個(gè)人信息自決權(quán)是政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的雙重反思性的結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，有助于消解算法行政的權(quán)力正當(dāng)性悖論，釋放其構(gòu)成性與限制性功能的雙重奠基作用。

概言之，個(gè)人信息自決權(quán)在算法行政決策中具體化為免受自動化決策約束權(quán)，并構(gòu)成個(gè)人信息治理的權(quán)利基石。算法行政決策的技術(shù)本質(zhì)是自動化決策，其技術(shù)特性直接影響乃至挑戰(zhàn)個(gè)體的人格尊嚴(yán)：弱化乃至無視人機(jī)關(guān)系中個(gè)體的主體性，改寫或控制個(gè)體行為以影響其自決能力，基于機(jī)器學(xué)習(xí)的極強(qiáng)的分類篩選能力以及超乎想象的預(yù)測能力而導(dǎo)致算法歧視，等等。歐盟早在1995年《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》第15條中即規(guī)定：“數(shù)據(jù)主體享有免受基于用戶側(cè)寫的完全自動化決策的權(quán)利。”嗣后在GDPR第22條——“整部法律中最為系統(tǒng)和針對性的算法規(guī)制條文”——中拓展其適用范圍，以強(qiáng)化個(gè)體對算法風(fēng)險(xiǎn)的防御權(quán)能。個(gè)人信息自決權(quán)的核心內(nèi)涵在自動化決策中具體化為知情并自主決定是否提供個(gè)人信息為算法所利用，并同意其基于個(gè)人信息利用而輸出對其權(quán)益具有一定影響的決定。據(jù)此，“免受自動化決策約束權(quán)”可被理解為算法行政決策中個(gè)人信息自決權(quán)的具體化，同時(shí)是算法權(quán)利體系的權(quán)利核，其具體權(quán)能及法律義務(wù)體系均由此奠基，相應(yīng)確權(quán)機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制亦在此基礎(chǔ)上構(gòu)建。

具體機(jī)制構(gòu)建以數(shù)字行政法的技術(shù)性正當(dāng)程序原則和通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私原則作為基本框架。首先，通過設(shè)計(jì)保護(hù)隱私是將正當(dāng)程序嵌入算法、型塑算法程序正義的關(guān)鍵。在自動化行政活動展開之前，算法設(shè)計(jì)階段的隱私影響評估機(jī)制和聽證等行政程序是預(yù)防算法風(fēng)險(xiǎn)的重要屏障，也是技術(shù)性正當(dāng)原則的基本要求。其次，免受自動化決策約束權(quán)作為權(quán)利基石，貫穿于事前、事中、事后治理全過程，并由此構(gòu)建全覆蓋的治理體系。算法設(shè)計(jì)應(yīng)在個(gè)體進(jìn)入算法系統(tǒng)之前設(shè)置事前確權(quán)機(jī)制，既為信息主體賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)對個(gè)體的涵括；亦通過履行告知義務(wù)和算法說明義務(wù)為算法行政決策奠定正當(dāng)性基礎(chǔ)，執(zhí)行憲法對行政系統(tǒng)的構(gòu)成性功能。最后，救濟(jì)機(jī)制是技術(shù)性正當(dāng)程序原則的另一重要內(nèi)容，也是個(gè)體權(quán)益的兜底機(jī)制，主要包括拒絕、退出、更正、刪除等，尤其是拒絕和退出機(jī)制是基本權(quán)利排除功能的必要工具，為個(gè)體自決乃至人格尊嚴(yán)提供最后屏障。

五、結(jié)語

“在大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的神秘操控下，個(gè)人自我的自主性已經(jīng)歸零，信息資訊在‘訂造’世界這件事上成為絕對主宰，由此滋生出人在面對自然界和人類整個(gè)過往歷史時(shí)的某種虛驕和狂妄自大。”哲學(xué)家的擔(dān)憂或許一語成讖，而法律在人的主體性和現(xiàn)代社會秩序崩塌之前仍大有可為。自動化行政對國家治理的賦能與其負(fù)外部性同樣引人注目，作為其基礎(chǔ)架構(gòu)的個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理活動亟待納入國家治理現(xiàn)代化和法治化的軌道，以規(guī)范化治理實(shí)現(xiàn)其多元價(jià)值目標(biāo)。社會憲治與反思型法的演化為其提供了新的視角和方案，既契合于個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)字行政法的多元法治思維，也順應(yīng)了自動化行政的技術(shù)特質(zhì)和自主運(yùn)作。而法律治理的理念與價(jià)值應(yīng)為其根基所在，并決定其框架秩序與機(jī)制展開，也就是說，以關(guān)涉數(shù)字人格的自決權(quán)為基石，訴諸自動化行政與法律系統(tǒng)的雙重反思性及其結(jié)構(gòu)耦合，也即個(gè)人信息自決權(quán)的制度化及其場景規(guī)制，以簡樸的公平信息實(shí)踐原則和場景規(guī)制原則為指引，而將具體機(jī)制構(gòu)建交由場景信息規(guī)范的自主運(yùn)作，充分激活自動化行政系統(tǒng)的反思性。伴隨著數(shù)字行政法的演化，場景化規(guī)制也將在自動化行政活動的類型化、算法的分類分級審查以及技術(shù)性正當(dāng)程序與法律程序的轉(zhuǎn)化與銜接等方面進(jìn)一步精細(xì)化，亦將進(jìn)一步推動個(gè)人信息治理的路徑優(yōu)化與機(jī)制完善。

（王明敏，山東師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。）

【本文系2021年度國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“互聯(lián)網(wǎng)平臺的社會影響及其治理路徑研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號：21&ZD195)、山東省教育廳2022年度山東省高等學(xué)校“青創(chuàng)團(tuán)隊(duì)計(jì)劃”“反恐立法與人權(quán)保障法律問題研究”(項(xiàng)目號：2022RW016)的階段性研究成果。】

Abstract：Processing activities of data such as personal information constitute the infrastructure of automated administration.Under the multi-legal requirements in personal information protection，data security，and algorithm governance，the legal regulation of such administrative activities shall pursue the value goal of balancing the use and protection of personal information，promoting the efficient，safe，and orderly flow of personal information，and forming a standardized order for the use of personal information，and build a systematic public governance mechanism. From the perspective of reflective law，the personal information governance of automated administration shall promote its self-regulation under the stimulation of external regulation. Fundamental rights are a combination of dual reflective structures of the political system and the legal system，forming the constitutional basis for the self-regulation of automated administration. The personal information protection system and digital administrative law are external regulations from the legal system，forming the legal basis and providing automated administration with scenario-based and classified governance ideas. The government data scenario focuses on the standardized governance of personal information processing activities. It takes the principles of fair information practice as its basic framework and the necessity to perform statutory duties as its legal basis. The algorithmic decision-making scenario forms its framework system based on the principle of algorithmic due process，which clarifies the information subject's right not to be subject to automated decision-making and the mechanism for exercising the rights. It establishes the information flow order in public algorithms based on the procedural law regulations of prior algorithm designs.

Keywords：Automated Administration；Personal Information Protection；Scenario Regulation；Government Data Governance；Algorithmic Decision-making

(責(zé)任編輯 李忠夏)