我們生活在一個(gè)不完美的世界，而且它將永遠(yuǎn)不完美——這是一個(gè)復(fù)雜而困惑的世界，一個(gè)將永遠(yuǎn)復(fù)雜而困惑的世界。我完全理解道德勸說的局限性，也不幻想變化會(huì)輕易或很快到來。但我也認(rèn)為，低估文字的力量和文字所體現(xiàn)的思想價(jià)值是錯(cuò)誤的。在我們自己的歷史上，這種力量從托馬斯·潘恩的《常識(shí)》到馬丁·路德·金的《我有一個(gè)夢(mèng)想》都能看到。在人類的精神生活中，言語(yǔ)即行動(dòng)，這一點(diǎn)遠(yuǎn)比我們之中許多人——許多居住在這個(gè)把言論自由想當(dāng)然的國(guó)家的人——意識(shí)到的還要更重要。
——1977年3月22日，卡特在圣母大學(xué)的演說
“人權(quán)外交”是一個(gè)在國(guó)際關(guān)系、國(guó)際政治與國(guó)際法領(lǐng)域充滿張力、矛盾、誘惑與故事的概念。它的矛盾與張力源自兩個(gè)組成部分的互動(dòng)關(guān)系：人權(quán)被視為“最后的烏托邦”，是一種被歷史與當(dāng)代共同確認(rèn)作為國(guó)際社會(huì)至善道德準(zhǔn)則的概念。就其本源而言，每個(gè)民族、每種文化、每個(gè)政治家都期待著這樣或者那樣的人權(quán)愿景，并至少愿意在形式上表示對(duì)它的尊敬；但“外交”則充滿著馬基雅維利和霍布斯式哲學(xué)的色彩，仿佛在一個(gè)又一個(gè)密室和長(zhǎng)廊之中由權(quán)力政治、外交陰謀、邦交手腕與談判技藝組成的混沌體。人權(quán)考慮的是人之尊嚴(yán)，而外交則關(guān)乎國(guó)家利益；人權(quán)追求道德楷模，而外交重視現(xiàn)實(shí)影響。因此很自然地，當(dāng)這兩個(gè)概念彼此組合時(shí)，人們不是期待柏拉圖教化敘拉古統(tǒng)治者一樣的“哲人王文化”，認(rèn)為人權(quán)能夠折服外交的赤裸利益追求，就是導(dǎo)向另一種陰云密布的前景——在后冷戰(zhàn)時(shí)代被廣泛批駁的、人權(quán)屈服和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)政治的“人權(quán)帝國(guó)主義”。人權(quán)外交的誘惑也正在于此：理想主義的學(xué)者試圖施行教化普惠萬(wàn)邦，而現(xiàn)實(shí)主義的政治家則嘗試征服思想為己所用，在這種沖突之下，人權(quán)外交的故事性甚至戲劇性不言而喻。
同樣的形容也可加諸卡特及其推動(dòng)的人權(quán)外交政策。在國(guó)際社會(huì)對(duì)于人權(quán)的呼聲日漸增長(zhǎng)，美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)于政治道德的敗壞逐漸厭惡的背景下，卡特試圖在外交中主張人權(quán)、進(jìn)步主義和發(fā)展話語(yǔ)，重新贏得國(guó)內(nèi)外社會(huì)的信任。他和一批政府、國(guó)會(huì)中的自由制度主義者試圖締造一種更加開放、包容與開明的人權(quán)話語(yǔ)，加強(qiáng)同蘇聯(lián)和其他第三世界國(guó)家的友好關(guān)系，緩和冷戰(zhàn)帶來的戰(zhàn)爭(zhēng)與核擴(kuò)散威脅。但是在理想主義追求的另一面，冷戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)時(shí)刻伴隨卡特和他的人權(quán)政策。自由派與保守派的分歧與沖突、蘇聯(lián)入侵阿富汗的劇烈震蕩、右翼盟國(guó)的軟硬抵制，還有最隱晦但或許最關(guān)鍵的——多元人權(quán)思想的缺失——共同造成了一場(chǎng)理想主義實(shí)驗(yàn)的失敗。
卡特政府的人權(quán)外交毫無疑問是自相矛盾的，它尋求善好，但行善有限；它強(qiáng)調(diào)緩和，但亡于對(duì)抗；它鼓勵(lì)多元，但最終沒有走出一元論的傳統(tǒng)循環(huán)。學(xué)界與論者從來不吝惜對(duì)卡特政策的批判之聲，但究竟應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)長(zhǎng)期利益、道德正當(dāng)性與意識(shí)形態(tài)號(hào)召力同短期國(guó)家利益之間的關(guān)系？卡特因其總統(tǒng)卸任后的公益活動(dòng)而獲得美譽(yù)，但是任期之內(nèi)的道德標(biāo)準(zhǔn)，卻受到重重審視——這是一種偽善，就像亨金評(píng)論人權(quán)那樣嗎？對(duì)卡特的“未竟之事”的回顧，或許能找到歷史角落中一絲有助于今人的遺產(chǎn)和經(jīng)驗(yàn)。
#1 “一種多愁善感的廢話”
1974年11月，美國(guó)學(xué)者、社會(huì)運(yùn)動(dòng)家奧爾加·塔拉曼特（Olga Talamante）阿根廷政府非法拘留的消息在美國(guó)社會(huì)掀起軒然大波。在伊莎貝爾·庇隆政府的緊急狀態(tài)法令之下，在阿蘇爾擔(dān)任英語(yǔ)教師的奧爾加被同其他4000多名政治犯一起拘押并被長(zhǎng)期懸置司法程序。在“美國(guó)的自家后院”如此大規(guī)模地實(shí)施行動(dòng)，并不是拉美國(guó)家政府忽視了美國(guó)在這一地區(qū)的影響力——恰恰相反，它們充分認(rèn)識(shí)到，此刻的美國(guó)政府并不關(guān)心人權(quán)問題。時(shí)任國(guó)務(wù)卿亨利·基辛格博士堅(jiān)定地奉行現(xiàn)實(shí)主義外交政策，強(qiáng)調(diào)務(wù)實(shí)、高效、超越意識(shí)形態(tài)的外交方針?；粮裾J(rèn)為，美國(guó)外交傳統(tǒng)中自威爾遜以來的“理想主義十字軍”或者“威爾遜幼稚病”對(duì)于冷戰(zhàn)環(huán)境毫無意義，而人權(quán)是一種危險(xiǎn)和欺騙性道德的表現(xiàn)，屬于感情用事。美國(guó)與其冒著激怒和削弱盟國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)去干預(yù)人權(quán)問題，不如袖手旁觀，將這些“感情用事”都交給其本國(guó)政府處理——這給拉美乃至于美國(guó)的其他“右翼盟國(guó)”打開了方便之門。
但是基辛格袖手旁觀的，并不是什么良好局面——在整個(gè)20世紀(jì)70年代前中期，美國(guó)在拉丁美洲的盟國(guó)普遍面臨嚴(yán)重的人權(quán)問題，這些問題主要集中在強(qiáng)迫失蹤、政治迫害以及社會(huì)貧富分化等方面。許多拉美國(guó)家在軍事獨(dú)裁政權(quán)的統(tǒng)治下，政治反對(duì)派、學(xué)生運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖和工會(huì)活動(dòng)家成為重點(diǎn)打擊對(duì)象。以阿根廷為例，其“骯臟戰(zhàn)爭(zhēng)”期間，大量平民因被指控反政府活動(dòng)而遭到綁架、酷刑和失蹤，據(jù)估計(jì)失蹤人數(shù)高達(dá)3萬(wàn)人。同樣在智利，1973年皮諾切特發(fā)動(dòng)政變后，軍政府大規(guī)模拘禁和處決政治對(duì)手，包括異議知識(shí)分子和工人階級(jí)領(lǐng)袖，國(guó)家暴力機(jī)器成為社會(huì)控制的核心工具。烏拉圭、巴西和巴拉圭等國(guó)的軍事政府也實(shí)施了類似的鎮(zhèn)壓政策，壓制民主運(yùn)動(dòng)，限制言論自由。與此同時(shí)，這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策普遍服務(wù)于精英階層，導(dǎo)致社會(huì)貧富分化加劇，大量貧困人口生活在惡劣的條件下，社會(huì)矛盾不斷激化。
但是，對(duì)于基辛格和現(xiàn)實(shí)主義者把控的國(guó)務(wù)院外交系統(tǒng)而言，只要這些國(guó)家的軍事獨(dú)裁政權(quán)能夠維持阻擋蘇聯(lián)的“鐵幕”，那么美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和軍事支持就仍然會(huì)源源不斷流向他們?；粮窈敛豢蜌獾貙⑷藱?quán)評(píng)價(jià)為“一種多愁善感的廢話”——或許對(duì)于他的更宏觀哲學(xué)而言，唯一值得贊同的道德目標(biāo)就是避免一場(chǎng)全球范圍內(nèi)的熱核戰(zhàn)爭(zhēng)。至于某些個(gè)體的生死存亡，尊嚴(yán)境遇，則在一場(chǎng)場(chǎng)代理人戰(zhàn)爭(zhēng)和政變之中消磨殆盡，無人問津。
#2 悄然發(fā)生的改變
在基辛格將人權(quán)運(yùn)動(dòng)批評(píng)為“多愁善感的廢話”時(shí)，變化也在悄然發(fā)生。60年代末到70年代初，隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)在美國(guó)社會(huì)的推進(jìn)和擴(kuò)散，以及越戰(zhàn)引發(fā)的和平主義反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)逐步興起，越來越多的非政府反戰(zhàn)倡導(dǎo)者形成了具有動(dòng)員力和組織性的民間網(wǎng)絡(luò)。在這時(shí)期，非政府反戰(zhàn)倡導(dǎo)者和他們?cè)趪?guó)會(huì)中的自由派盟友對(duì)美國(guó)支持壓制性右翼政權(quán)的不滿情緒日益增加，美國(guó)軍事干預(yù)東南亞的成本不斷上升，這促使人們對(duì)美國(guó)的外交政策開始重新評(píng)估。越來越多的新聞報(bào)道、專家意見、調(diào)查報(bào)告被從拉美國(guó)家傳回美國(guó)社會(huì)，有關(guān)“自家后院”發(fā)生的這些黑暗和血淋淋的真相，包括大量新聞?wù)掌陀耙曎Y料，大大刺激了剛剛在越戰(zhàn)中對(duì)政府喪失信心、急切追求變革的美國(guó)民眾。“奧爾加案”和類似的案例很快引發(fā)了美國(guó)社會(huì)有關(guān)促進(jìn)國(guó)際人權(quán)保障的呼聲，并且利用民權(quán)運(yùn)動(dòng)時(shí)期的社會(huì)組織完成了思想和文化上的社會(huì)動(dòng)員。
1973年，國(guó)會(huì)中的洛克菲勒共和黨人、自由國(guó)際主義民主黨人和社會(huì)上的人權(quán)運(yùn)動(dòng)等到了行動(dòng)的時(shí)機(jī)。美國(guó)從越南撤軍、水門事件嚴(yán)重打擊了共和黨人和主張現(xiàn)實(shí)主義政治的尼克松政府的政治信譽(yù)與道德正當(dāng)性、《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》限制了總統(tǒng)在海外派遣軍隊(duì)的自由裁量權(quán)、智利發(fā)生了推翻民選左翼政權(quán)的政變。這一切都似乎證明，尼克松與基辛格的權(quán)力政治游戲已經(jīng)引發(fā)了一系列惡果。民主黨眾議員唐納德·弗雷澤領(lǐng)銜發(fā)布了題為《國(guó)際社會(huì)的人權(quán)：呼吁美國(guó)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用》的報(bào)告，并且專門強(qiáng)調(diào)了在國(guó)際社會(huì)奉行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的威脅：“我們同南越、西班牙、葡萄牙、蘇聯(lián)、巴西、印度尼西亞、希臘、菲律賓和智利等國(guó)現(xiàn)政府的關(guān)系表明，我們?yōu)榱似渌^的利益而無視人權(quán)……我們絕不能把更高的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給那些與我們關(guān)系不友好或疏遠(yuǎn)的國(guó)家。我們常常批評(píng)他們，但對(duì)友好國(guó)家同樣嚴(yán)重的侵權(quán)行為保持沉默。隨著意識(shí)形態(tài)在國(guó)際關(guān)系中的重要性不斷減弱，我國(guó)政府應(yīng)該堅(jiān)持客觀的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)——那些國(guó)際社會(huì)已經(jīng)闡明的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，對(duì)人權(quán)的保護(hù)，往往比意識(shí)形態(tài)更能衡量一個(gè)政府的表現(xiàn)。”
為了應(yīng)對(duì)“基辛格憤世嫉俗式的現(xiàn)實(shí)主義外交”，國(guó)會(huì)與人權(quán)組織合作舉行了大量聽證會(huì)，將來自拉美、南非、韓國(guó)等國(guó)家的人權(quán)材料擺放到桌面上供美國(guó)國(guó)會(huì)和公眾討論。1973年開始，國(guó)會(huì)中的民主黨人陸續(xù)通過了多份立法及其修正案，包括1974年《對(duì)外援助法》修正案、1975年《國(guó)際發(fā)展與糧食援助法案》修正案和1976年《國(guó)際安全援助和武器出口管制法》，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助、國(guó)際貸款、軍事援助、安全援助的批準(zhǔn)上施加了大量限制，迫使基辛格領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院實(shí)行改革，逐步將這些右翼盟國(guó)的國(guó)內(nèi)人權(quán)境況作為衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。但基辛格仍然在采取拖延戰(zhàn)術(shù)——他的緩兵之計(jì)是，有選擇地改變美國(guó)的立場(chǎng)，一方面承認(rèn)人權(quán)的重要意義，另一方面仍然在基辛格創(chuàng)立的“安靜的外交渠道”提出人權(quán)問題，從而為外交政策的聯(lián)系性與國(guó)內(nèi)共識(shí)的必要性找到一個(gè)折中方案。國(guó)會(huì)中的保守主義者，尤其是共和黨人，也在爭(zhēng)取人權(quán)議程的話語(yǔ)權(quán)，試圖將這場(chǎng)為外交增加道德約束的運(yùn)動(dòng)，改造為讓外交支配道德并更好攻訐蘇聯(lián)等國(guó)的外交工具。美國(guó)公眾與國(guó)會(huì)民主黨人逐漸意識(shí)到，想要真正做出改變，那么國(guó)務(wù)院和白宮里坐著的人，就必須是不再談?wù)?ldquo;人權(quán)是多愁善感的廢話”的另一批人。
#3 “確實(shí)帶來了新鮮空氣”
1976年的美國(guó)大選對(duì)于共和黨人來說堪稱災(zāi)難。理查德·尼克松在冷峻的現(xiàn)實(shí)主義外交領(lǐng)域取得了許多突破性進(jìn)展，包括緩和對(duì)華、對(duì)蘇關(guān)系，并強(qiáng)有力地維持了鐵幕一側(cè)的陣營(yíng)穩(wěn)定；在內(nèi)政領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)務(wù)實(shí)的尼克松沒有阻止民權(quán)運(yùn)動(dòng)的深入推進(jìn)，而是以“法律和秩序”控制了民權(quán)運(yùn)動(dòng)的革命面向，將其逐步轉(zhuǎn)為一場(chǎng)追求法律改革的溫和運(yùn)動(dòng)。但是所有內(nèi)政外交的成就，都因?yàn)樗T事件而黯然失色——理查德·尼克松的辭職和杰拉爾德·福特的特赦沉重打擊了共和黨的公眾信譽(yù)，高通脹、高失業(yè)率和滯脹困擾著美國(guó)家庭，越戰(zhàn)的失敗與來自盟國(guó)暴行的新聞引發(fā)了越來越多的社會(huì)不滿。此時(shí)，南方民主黨人，正在擔(dān)任佐治亞州長(zhǎng)的吉米·卡特以“華盛頓局外人”的身份步入了公眾視野。在過去幾年中，卡特在州內(nèi)大刀闊斧實(shí)施機(jī)構(gòu)裁減與行政改革，增加教育投資并縮小城鄉(xiāng)教育資源差距，推動(dòng)州內(nèi)道路建設(shè)和交通系統(tǒng)升級(jí)，開展農(nóng)村地區(qū)的電氣化和水利設(shè)施改善，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。這些政績(jī)讓美國(guó)公眾對(duì)他的行政能力與政治道德初具信心。更重要的是，身為南方民主黨人，卡特并沒有成為華萊士一樣的種族隔離主義者。相反，他強(qiáng)調(diào)種族平等，并任命了大量非裔美國(guó)人和女性擔(dān)任州政府職位。卡特對(duì)于民權(quán)的支持使得許多選民相信，他將會(huì)成為一位不會(huì)拒絕人權(quán)的新總統(tǒng)。
卡特與身后的民主黨也意識(shí)到了這股變革浪潮的影響力。在競(jìng)選中，卡特聚焦于重建政府誠(chéng)信，呼吁恢復(fù)道德領(lǐng)導(dǎo)力。他的競(jìng)選口號(hào)——“我永遠(yuǎn)不會(huì)對(duì)你撒謊”——直接回應(yīng)了選民對(duì)政府透明度和誠(chéng)實(shí)的渴求。在外交領(lǐng)域，卡特明確提出了“人權(quán)外交”和更為平民化的政策立場(chǎng)，承諾不再容忍美國(guó)支持人權(quán)記錄糟糕的國(guó)家，這無疑深刻觸及了公眾對(duì)越戰(zhàn)、智利軍事政變以及南非種族隔離政策等事件的不滿?？ㄌ貜?qiáng)調(diào)，如果美國(guó)試圖恢復(fù)世界范圍內(nèi)的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力，那么它就必須首先確立自身的“道德與正直”，通過樹立一個(gè)值得遵循的榜樣，而不是陰謀手段或者侵略戰(zhàn)爭(zhēng)，來贏得各國(guó)信任。卡特相信，人權(quán)捍衛(wèi)者的形象要遠(yuǎn)比一個(gè)玩弄顛覆、政變、武力干預(yù)和密室政治的政權(quán)形象更加迎合國(guó)際與國(guó)內(nèi)社會(huì)的公共輿論，同時(shí)這也有利于美國(guó)緩和與蘇聯(lián)和其他第三世界國(guó)家的緊張關(guān)系，讓基辛格時(shí)代對(duì)美國(guó)中情局、國(guó)務(wù)院和軍事干預(yù)時(shí)刻緊繃神經(jīng)的其他國(guó)家逐漸接受一個(gè)新的美國(guó)形象。
有趣的是，在就職演講中，被卡特稱為“敵人”的，不是蘇聯(lián)或者中國(guó)，而是“貧困、無知和不公正”，卡特的主要號(hào)召也并非鼓勵(lì)美國(guó)人民對(duì)任何外部威脅的敵意，而是重拾正義，重建團(tuán)結(jié)，突出一種內(nèi)部指向的道德訴求。在卡特的政策藍(lán)圖中，“人權(quán)外交”與其說是一種勸服他人的話語(yǔ)，不如說是治愈美國(guó)社會(huì)頑疾的嘗試——就如同肯尼迪政府希望將美國(guó)社會(huì)的精力轉(zhuǎn)向太空探索與國(guó)際援助一樣，卡特也寄希望于“人權(quán)外交”，讓美國(guó)社會(huì)重拾長(zhǎng)期以來被權(quán)力政治摧殘的政治德性、社會(huì)責(zé)任與全民共識(shí)。當(dāng)然，卡特不是一個(gè)天真的道德家，作為美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，他對(duì)美國(guó)的國(guó)家利益也有著明確認(rèn)知——冷戰(zhàn)的威脅、對(duì)蘇聯(lián)的警惕，根植于美國(guó)社會(huì)相當(dāng)一部分人的頭腦之中。只不過卡特和自由民主黨人相信，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力能夠使其在冷戰(zhàn)不變熱的和平環(huán)境中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而這就要求更密切的國(guó)際合作、更頻繁的貿(mào)易往來，以及更溫和的外交面孔。對(duì)他來說，人權(quán)既能夠留下一個(gè)令保守派能夠容忍的“對(duì)蘇批判窗口”，又不至于過分損害東西方關(guān)系，讓美國(guó)得以延續(xù)“緩和政策”，減少冷戰(zhàn)轉(zhuǎn)為熱戰(zhàn)沖突的風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)東西方之間的對(duì)話。
1977年初，進(jìn)入白宮的卡特開始挑選他的外交事務(wù)班子。為了展現(xiàn)不同于尼克松—基辛格時(shí)代過于依賴?yán)暇毻饨还倭诺娘L(fēng)格，卡特任命了許多“體制外人士”進(jìn)入外交系統(tǒng)：主持國(guó)務(wù)院的國(guó)務(wù)卿賽勒斯·萬(wàn)斯在約翰遜時(shí)代進(jìn)入國(guó)會(huì)工作，曾擔(dān)任國(guó)防部副部長(zhǎng)，并以長(zhǎng)期斡旋、調(diào)停國(guó)際爭(zhēng)端而享有美譽(yù)；駐聯(lián)合國(guó)大使安德魯·楊曾是南方基督教領(lǐng)袖會(huì)議的重要成員、民權(quán)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖馬丁·路德·金博士的親密戰(zhàn)友，在擔(dān)任眾議員期間還表現(xiàn)過鮮明的反殖民立場(chǎng)；東亞和太平洋事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿理查德·霍爾布魯克受到肯尼迪的呼吁投身政壇，曾經(jīng)深入調(diào)查越南戰(zhàn)爭(zhēng)，并擔(dān)任過“和平隊(duì)”的地區(qū)主管。國(guó)務(wù)院中主管人權(quán)事務(wù)的最核心職務(wù)——人權(quán)和人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)員——被卡特升級(jí)為分管人權(quán)和人道主義事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿。這一職務(wù)交由帕特里夏·德里安，一位長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在南方反對(duì)種族隔離、推動(dòng)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的社會(huì)活動(dòng)家負(fù)責(zé)。德里安回憶道，這是第一次有一位女士，而且是負(fù)責(zé)整個(gè)美國(guó)國(guó)務(wù)院曾經(jīng)最抵觸的人權(quán)問題的官員入駐“五樓”（美國(guó)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層辦公室所在樓層）。
無論如何，新任外交團(tuán)隊(duì)確實(shí)展現(xiàn)出煥然一新的面貌和風(fēng)格。77年初，美國(guó)眾議院的議員們同新任國(guó)務(wù)卿會(huì)談，探討了許多重要的國(guó)際人權(quán)問題。談話結(jié)束后，一位新當(dāng)選的議員詢問眾議員湯姆•哈金對(duì)萬(wàn)斯的看法。哈金回應(yīng)道，在基辛格擔(dān)任國(guó)務(wù)卿時(shí)，他是無論如何不可能到這里來和我們見面，或者屈尊回答我們的問題的，除非基辛格又用那種模棱兩可的話術(shù)搪塞。但是萬(wàn)斯這位新國(guó)務(wù)卿，“確實(shí)給這個(gè)職位帶來了新鮮空氣”。
#4 “要有勇氣承認(rèn)過去的錯(cuò)誤”
卡特政府在人權(quán)領(lǐng)域面臨著一系列緊迫挑戰(zhàn)，有一些是政策性的，有一些是經(jīng)濟(jì)性的，還有一些則同美國(guó)幾十年以來的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀及其社會(huì)思潮息息相關(guān)。在外交領(lǐng)域，對(duì)右翼盟國(guó)的政策調(diào)整成為卡特和新政府展現(xiàn)“人權(quán)外交”影響力的主要窗口。1977年2月，卡特政府決定將1978財(cái)政年度對(duì)阿根廷的對(duì)外軍售信貸從3000萬(wàn)美元減少到1500萬(wàn)美元，但保留了對(duì)該國(guó)的國(guó)際軍事教育和訓(xùn)練貸款計(jì)劃。人權(quán)組織乘勝追擊，強(qiáng)烈批評(píng)卡特政府的“半吊子制裁”。獲得釋放的奧爾加·塔拉曼特此時(shí)已經(jīng)是阿根廷人權(quán)組織的重要成員，她在美國(guó)外交政策研討會(huì)上表示，美國(guó)“必須有勇氣承認(rèn)其過去的錯(cuò)誤，并堅(jiān)決與阿根廷軍方斷絕關(guān)系”。此后一年時(shí)間中，美國(guó)國(guó)會(huì)繼續(xù)提高對(duì)阿根廷軍售、援助門檻，帕特里夏·德里安和人權(quán)組織合作，不斷譴責(zé)阿根廷政府在強(qiáng)迫失蹤和社會(huì)不公方面的惡劣記錄，美洲國(guó)家組織下屬的美洲人權(quán)委員會(huì)也進(jìn)一步關(guān)注該國(guó)人權(quán)問題。最終在1979年，在先后丟掉了大約8億美元的美國(guó)援助之后，阿根廷軍政府終于同意對(duì)美洲人權(quán)委員會(huì)開放探視和實(shí)地考察，并開始減少?gòu)?qiáng)迫失蹤，改善監(jiān)獄待遇并嘗試進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革。
在亞洲，卡特政府對(duì)菲律賓和韓國(guó)采取了相對(duì)強(qiáng)硬的態(tài)度。菲律賓在時(shí)任總統(tǒng)馬科斯的統(tǒng)治下，實(shí)行戒嚴(yán)并監(jiān)禁反對(duì)派、操控選舉和限制新聞自由?？ㄌ卣疁p少了對(duì)菲律賓的經(jīng)濟(jì)援助，并公開譴責(zé)其人權(quán)記錄。同樣，在韓國(guó)，卡特政府對(duì)樸正熙政權(quán)的高壓統(tǒng)治提出批評(píng)，推動(dòng)了美韓關(guān)系的重新定位。在非洲，美國(guó)長(zhǎng)期以來縱容和綏靖之下的南非國(guó)民黨政權(quán)已經(jīng)在聯(lián)合國(guó)因種族隔離制度成為眾矢之的?？ㄌ卣淖兞诉@一態(tài)度，對(duì)南非實(shí)行經(jīng)濟(jì)和外交孤立，切斷了一些對(duì)南非的貿(mào)易優(yōu)惠，并積極支持聯(lián)合國(guó)針對(duì)南非的制裁措施。此外，卡特公開支持反種族隔離的運(yùn)動(dòng)和領(lǐng)袖，尤其是曼德拉所在的非洲人國(guó)民大會(huì)（ANC）。
這些外交政策的變動(dòng)不可謂不劇烈——許多在基辛格主義中安度的盟國(guó)一夜之間發(fā)現(xiàn)華盛頓的火力不再向著蘇聯(lián)，而是向自己身上傾瀉。不滿之聲迅速集中到卡特政府身上，兩場(chǎng)發(fā)生在美國(guó)盟國(guó)的革命運(yùn)動(dòng)——推翻伊朗巴列維王朝的伊斯蘭革命，以及推翻尼加拉瓜索摩查政權(quán)的桑蒂諾革命，似乎也意味著“人權(quán)外交”確實(shí)極大削弱了這些美國(guó)“朋友們”的內(nèi)部穩(wěn)定。共和黨人的抗議和批評(píng)接踵而至——人權(quán)外交是為了幫美國(guó)贏得冷戰(zhàn)，還是為了滿足卡特和他的天真同僚們的道德愿景？
卡特確實(shí)認(rèn)識(shí)到盟國(guó)的脆弱，但就像許多人權(quán)組織和學(xué)者指出的那樣，如果這些在內(nèi)部已經(jīng)不得人心、搖搖欲墜的盟友唯一作用只是從華盛頓討要援助并繼續(xù)迫害民眾，那么美國(guó)就會(huì)處在“賠了人心又折錢”的尷尬境地。對(duì)于第三世界非殖民化運(yùn)動(dòng)相對(duì)溫和的卡特政府沒有搬出基辛格時(shí)代慣用的策動(dòng)政變或者軍事干預(yù)，而是承認(rèn)了發(fā)生在這些國(guó)家的政權(quán)更迭。甚至在尼加拉瓜的社會(huì)主義政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人參加聯(lián)大會(huì)議時(shí)，卡特還破天荒地在白宮會(huì)見了其領(lǐng)導(dǎo)人丹尼爾·奧爾特加，表示愿意與這個(gè)后院的異類保持和平關(guān)系。
另一項(xiàng)可能需要卡特政府糾正的錯(cuò)誤就是根深蒂固的全球南北不平等問題，這又根植于美國(guó)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的輕視乃至忽視。長(zhǎng)期以來，美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)的“人權(quán)”僅限于“第一代人權(quán)”，也即公民權(quán)與政治權(quán)。盡管經(jīng)歷了羅斯福新政與約翰遜的“偉大社會(huì)計(jì)劃”，美國(guó)社會(huì)還是對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，尤其是經(jīng)濟(jì)公平、社會(huì)保障、福利待遇抱有懷疑，美國(guó)政府也歷來對(duì)此語(yǔ)焉不詳?？紤]到美國(guó)在許多拉美國(guó)家的跨國(guó)投資與經(jīng)濟(jì)利益，卡特面對(duì)的不平等問題更加真實(shí)和具體地表現(xiàn)為美國(guó)是否要對(duì)拉美國(guó)家的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)不平等負(fù)責(zé)，以及是否要承認(rèn)國(guó)內(nèi)外人民追求變革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平等的努力。
1978年，卡特政府的官方文件正式確認(rèn)了三類人權(quán)清單，其中就包括“滿足糧食、住房、保健和教育等基本需求的權(quán)利”。另一份政府文件則寫道，“任何被迫生活在貧困、饑餓和疾病中的人都不可能真正獲得自由”。助理國(guó)務(wù)卿德里安和駐聯(lián)合國(guó)大使安德魯·楊是經(jīng)濟(jì)社會(huì)平等的主要擁躉——作為經(jīng)歷羅斯福新政與民權(quán)運(yùn)動(dòng)的社會(huì)活動(dòng)人士，他們對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利之于人權(quán)保障的先決性意義有著切身感受。1978年12月14日，楊在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上發(fā)表演講，他強(qiáng)調(diào)，雖然保護(hù)個(gè)人完整以及公民和政治權(quán)利十分重要，但是這些權(quán)利對(duì)于受饑餓威脅的人來說是次要的——貧困才是全球人權(quán)保護(hù)的最大障礙?？ㄌ刈约阂苍谘菡f中不斷強(qiáng)調(diào)，貧困、疾病、文盲和壓迫必須等而視之，國(guó)際合作下的多邊主義援助是消除貧困的必要路徑。為此，卡特政府在聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議上對(duì)77國(guó)集團(tuán)不斷示好，通過推動(dòng)“基本需求項(xiàng)目”，推動(dòng)對(duì)第三世界國(guó)家的資金貸款和技術(shù)援助，消除貧困和動(dòng)蕩根源。
卡特政府中的許多人士——尤其是對(duì)于美國(guó)社會(huì)內(nèi)部的不公平、貧富分化和種族歧視問題有長(zhǎng)期經(jīng)歷的人——認(rèn)識(shí)到，造成大部分地區(qū)不穩(wěn)定和內(nèi)戰(zhàn)的，不是蘇聯(lián)的影響力，而是大規(guī)模的貧困和社會(huì)不公正。對(duì)于他們來說，打贏冷戰(zhàn)的最好方法并不是消滅敵人，因?yàn)槿鄙偕鐣?huì)公正，敵人就會(huì)自己不斷產(chǎn)生；相反，他們主張將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利平等同樣列入政府的人權(quán)目錄，通過承認(rèn)并支持第三世界國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)改革，贏得更多國(guó)家的信賴。
#5 隱患爆發(fā)與急轉(zhuǎn)直下
卡特政府在1977-1978的任期前兩年確實(shí)取得了許多人權(quán)外交領(lǐng)域的積極成果。在這兩年中，卡特政府簽署了《美洲人權(quán)公約》《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》與《公民及政治權(quán)利國(guó)際公約》并送交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，斷絕了大量對(duì)右翼盟國(guó)的經(jīng)濟(jì)與軍事援助，緩和了對(duì)蘇聯(lián)和第三世界國(guó)家的關(guān)系，成功與中國(guó)建交并實(shí)現(xiàn)了關(guān)系正?；?，遏制了發(fā)生在拉美和非洲許多國(guó)家的人權(quán)形勢(shì)惡化。但是卡特政府的成就建立在一個(gè)相當(dāng)偶然和不穩(wěn)固的基礎(chǔ)上——短暫的冷戰(zhàn)緩和期?；蛟S卡特本人都沒有意識(shí)到，之所以美國(guó)公眾和國(guó)會(huì)能夠容忍“人權(quán)外交”對(duì)盟國(guó)——當(dāng)然也就是美國(guó)自己——力量的削弱，是因?yàn)樘K聯(lián)在此時(shí)釋放出緩和的信號(hào)。但是在1979年，隨著蘇聯(lián)入侵阿富汗掀起了冷戰(zhàn)的新一輪高潮，以萬(wàn)斯和德里安為代表的溫和派很快在政府中處于不利地位，取而代之的是國(guó)家安全顧問布熱津斯基為代表的冷戰(zhàn)強(qiáng)硬派。對(duì)于卡特來說，人權(quán)外交中“人權(quán)”指導(dǎo)“外交”，道德約束政治的美好時(shí)光一去不返，接下來，基辛格主義的幽靈將在白宮、國(guó)務(wù)院和國(guó)會(huì)大廈處處可見。
第一類隱患根植于人權(quán)外交對(duì)右翼盟國(guó)的強(qiáng)硬與綏靖之中。實(shí)際上這兩年多以來，卡特政府更多的“強(qiáng)硬立場(chǎng)”表現(xiàn)在話語(yǔ)而不是行動(dòng)上。雖然對(duì)阿根廷的制裁和斷援威脅產(chǎn)生了實(shí)際效果，但對(duì)更多國(guó)家來說，美國(guó)愿意在多大程度上改變?nèi)藱?quán)，愿意承擔(dān)多少成本和損失，并不是一個(gè)答案確切的問題。對(duì)菲律賓和韓國(guó)這兩個(gè)亞洲冷戰(zhàn)前線國(guó)家，卡特的批評(píng)聲音未曾斷絕，但來自國(guó)防部有關(guān)保住這些地區(qū)軍事基地使用權(quán)的呼吁也從未停止，卡特不可能不考慮軍方的建議，也做不到懲罰這些國(guó)家的一切行為——包括樸正熙、全斗煥政府的一系列行動(dòng)。對(duì)拉美國(guó)家，德里安確實(shí)真誠(chéng)地為它們的民眾福祉奔走，但在另一邊，卡特也不愿意為了履行它的人權(quán)承諾而斷絕同它的外交、經(jīng)濟(jì)或軍事聯(lián)系。哪怕是對(duì)于阿根廷，由于1979年后美國(guó)急切地尋求各糧食出口國(guó)對(duì)蘇實(shí)施禁運(yùn)，基于人權(quán)考量的制裁和譴責(zé)也逐步讓位于現(xiàn)實(shí)政治的需求。對(duì)于尼加拉瓜，一方面，桑蒂諾政權(quán)尋求社會(huì)正義和經(jīng)濟(jì)平等，這與卡特的人權(quán)價(jià)值觀存在一定共鳴；但另一方面，桑蒂諾同古巴、蘇聯(lián)的友好關(guān)系讓卡特感到尷尬與威脅，更不用說桑蒂諾政府執(zhí)政后推動(dòng)的土地改革、國(guó)有化和擴(kuò)張革命政策更是同美國(guó)國(guó)家利益直接背離?？ㄌ卣噲D在支持人權(quán)和維護(hù)冷戰(zhàn)戰(zhàn)略利益之間找到平衡，但是一旦環(huán)境變化，緩和結(jié)束，冷戰(zhàn)重啟，冷戰(zhàn)需求和它的擁躉就迅速壓倒了少數(shù)理想主義者的呼聲。
第二類隱患隱藏在美國(guó)政治機(jī)器的內(nèi)部。從1970年代初期開始的國(guó)會(huì)人權(quán)立法潮流背后不僅站著弗雷澤這樣的自由派民主黨人，也有許多堅(jiān)定反對(duì)共產(chǎn)主義的保守派共和黨人。對(duì)后者而言，美國(guó)不應(yīng)該成為任何形式國(guó)際人權(quán)法律的締約國(guó)，也不應(yīng)當(dāng)受到人權(quán)道德的拘束，但人權(quán)卻是一柄對(duì)付敵人的鋒利武器——許多保守主義者強(qiáng)調(diào)冷戰(zhàn)對(duì)人權(quán)外交的指導(dǎo)，而不是人權(quán)對(duì)冷戰(zhàn)外交的約束，這意味著美國(guó)應(yīng)當(dāng)采用區(qū)分?jǐn)澄业?ldquo;雙重標(biāo)準(zhǔn)”。1979年之后，政府與國(guó)會(huì)中的保守主義者重奪外交政策的議程制定權(quán)，“人權(quán)外交”開始演化為“卡特主義”，原來試圖緩和國(guó)際關(guān)系、推動(dòng)南北對(duì)話、促成人權(quán)改革甚至美國(guó)內(nèi)部形成共識(shí)的政策，開始向著對(duì)抗、制裁、沖突和意識(shí)形態(tài)對(duì)立的方向狂奔。
第三類隱患，則在于卡特失敗的制度安排。在1976年，國(guó)會(huì)民主黨人希望新任總統(tǒng)能夠?qū)?guó)會(huì)和社會(huì)中彌漫但抽象的“人權(quán)愿景”落實(shí)為可供官僚體系執(zhí)行的“人權(quán)制度”。但是除了任命專門的助理國(guó)務(wù)卿以外，卡特在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的制度化應(yīng)當(dāng)說是非常不成功的。國(guó)務(wù)院人權(quán)事務(wù)局、助理國(guó)務(wù)卿和其他有關(guān)人士都只能通過非正式渠道來提交建議，對(duì)外援助劃撥、資格認(rèn)定和懲罰實(shí)施的權(quán)力也被三四個(gè)互不統(tǒng)屬而又不與國(guó)務(wù)院人權(quán)事務(wù)局密切聯(lián)系的委員會(huì)獲得。德里安女士雖然進(jìn)入了國(guó)務(wù)院的決策層，但是她逐漸被官僚系統(tǒng)邊緣化和軟抵制，甚至許多文件必須通過她與總統(tǒng)的私人關(guān)系才能夠送進(jìn)白宮，否則就會(huì)石沉大海?？ㄌ厮徒粐?guó)會(huì)尋求批準(zhǔn)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《防止及懲治滅絕種族罪公約》，也因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)和安排而未能通過?？ㄌ靥^于重視“話語(yǔ)的力量”，但是卻忽視了在華盛頓的政治沼澤中，缺乏體系化力量的政策必然虎頭蛇尾。助理國(guó)家安全顧問大衛(wèi)·亞倫不得不承認(rèn)，政府的人權(quán)政策“在很大程度上是有關(guān)個(gè)人的產(chǎn)物，不是一個(gè)制度化的問題”。
在卡特政府的任期后期，隨著冷戰(zhàn)局勢(shì)的惡化與隱患的爆發(fā)，人權(quán)外交的實(shí)驗(yàn)也很快滑向谷底。越來越多的保守派，如著名新保守主義評(píng)論員珍妮•柯克帕特里克強(qiáng)烈批評(píng)卡特人權(quán)政策的不切實(shí)際，毫不掩飾地鼓吹“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的外交政策；1980年大選中里根也以此為由抨擊卡特政府未能在冷戰(zhàn)威脅中推進(jìn)國(guó)家利益。最終在1981年，民主黨丟掉了政權(quán)，卡特的人權(quán)政策也隨著本人離開而宣告終結(jié)。
#6 卡特的未竟之事與當(dāng)代鏡鑒
卡特卸任之后，對(duì)他人權(quán)政策的批評(píng)之聲未曾斷絕。民主黨人認(rèn)為他沒有做到堅(jiān)守底線，對(duì)那些右翼盟國(guó)真正采取有意義的強(qiáng)力措施，以更好地保護(hù)其民眾的權(quán)利；共和黨人則嘲諷地指出卡特在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和外交上的失敗，強(qiáng)調(diào)人權(quán)外交作為“威爾遜幼稚病的再次發(fā)作”沒有任何意義。在里根政府上臺(tái)后，新保守主義者們將“人權(quán)”改造為徹頭徹尾的政治工具，里根對(duì)右翼盟國(guó)恢復(fù)了笑容與援助，而對(duì)尼加拉瓜則再次祭出顛覆、政變和軍事干預(yù)的傳統(tǒng)手段。里根政府廢棄了卡特推動(dòng)的有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平等議程，明確排除經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，將“人權(quán)”一詞改為“個(gè)人權(quán)利”“政治權(quán)利”和“公民自由”，以此迎合新自由主義的私有化、自由化經(jīng)濟(jì)方案。美國(guó)政治學(xué)家邁克爾·沃爾澤在1981年——里根政府就任的那一年——評(píng)論道，“卡特的政策確實(shí)對(duì)于減輕一些地區(qū)和國(guó)家人民的痛苦起到了積極作用。它還增強(qiáng)了全世界的人權(quán)意識(shí)，從而為受害者提供了一定程度的希望。”而在三年之后，目睹了里根政府第一任期人權(quán)政策及其后果的美國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·卡爾頓則一針見血地評(píng)價(jià)道：雖然卡特的政策可能在提高人們的期望時(shí)失敗了，但里根的政策卻絲毫沒有帶來希望。
卡特政府人權(quán)政策的是非功過已經(jīng)有大量的學(xué)界、政界評(píng)述。我們?cè)诖颂幭Ｍ接懙氖?，卡特人?quán)外交的“未竟之事”——一種追求國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域更為開放、包容、合作和共存的理念——為什么無法生存下去。除了前述的美國(guó)政局內(nèi)部種種根深蒂固的特征、問題、派系，或許還有一個(gè)方面是必須注意的：一種看似多元的“中心主義”，一種“敷衍的多元化”?？ㄌ氐膬?nèi)閣中并不缺乏熟悉人權(quán)運(yùn)動(dòng)的高級(jí)官員，德里安和安德魯·楊這樣的外交官在平衡人權(quán)代際，說服第三世界國(guó)家上也不缺乏相應(yīng)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。但無論如何，卡特和他的內(nèi)閣成員們還是十足的美國(guó)人，這意味著即便是一種多元主義和自由主義的人權(quán)理念，也根植于美國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位的單一人權(quán)思想體系。在談到第三世界時(shí)，卡特想到的是經(jīng)濟(jì)援助，但對(duì)于第三世界獨(dú)立自主建構(gòu)新的經(jīng)濟(jì)體系——也就是“國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序”——卡特則顯得不以為然。同樣，對(duì)非洲的種族問題，卡特和外交官們也常常從高人一等的外部視角出發(fā)，而無法設(shè)身處地地考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的困難與特征。
在人權(quán)外交中，卡特希望美國(guó)成為一位開明包容的領(lǐng)導(dǎo)者，但這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者仍然是家長(zhǎng)主義的，仍然要提出一個(gè)支配性方案，而不是尋求真正的，具有南方國(guó)家自主性的多邊人權(quán)制度。這或許能夠解釋，為什么在面臨來自保守主義者的攻擊時(shí)，卡特困惑于第三世界國(guó)家并沒有對(duì)美國(guó)的人權(quán)倡議熱烈響應(yīng)——在他們看來，卡特當(dāng)然要比尼克松、里根更具有溫和色彩和合作精神，但是談判桌對(duì)面遞來的，還是一份將自己視為等待拯救或者“拔擢”的邊緣野蠻人的文件而已。
卡特政府的人權(quán)政策距今已經(jīng)有四十多年的歷史，但有關(guān)人權(quán)與霸權(quán)、人權(quán)與現(xiàn)實(shí)政治、道德約束與外交政策、人權(quán)與多元主義的討論從未中斷。許多人在今天懷念這位美式政治道德與政治理想的代表性人物，懷念一個(gè)大國(guó)在國(guó)際社會(huì)承擔(dān)責(zé)任和履行義務(wù)，而非濫用權(quán)力和頤指氣使的時(shí)代。對(duì)后人而言，卡特做了什么已經(jīng)屬于歷史，但他的“未竟之事”，則確實(shí)啟發(fā)和警醒著每一個(gè)關(guān)心人類社會(huì)的人深刻思考——在追求善好的過程中，警惕權(quán)力政治的誘惑，也要警惕偽善在不自覺中攫取人心。
作者簡(jiǎn)介
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趙健舟，吉林大學(xué)法學(xué)博士
現(xiàn)南京師范大學(xué)法學(xué)院講師
研究領(lǐng)域：國(guó)際公法，國(guó)際人權(quán)法，國(guó)際法史。
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