摘要：法治是人權(quán)保障最有效的方式，備案審查作為具體的法治手段之一，是積極落實“國家尊重和保障人權(quán)”的題中應(yīng)有之義。從理論邏輯來看，“人權(quán)入憲”是中國人權(quán)發(fā)展里程碑式承上啟下的事件，也為備案審查的人權(quán)保障功能提供根本法的規(guī)范依據(jù)。從歷史邏輯來看，人權(quán)保障功能是備案審查制度發(fā)展的結(jié)果，也是世界憲法監(jiān)督制度發(fā)展的要求。從實踐邏輯來看，備案審查案例作為落實“人權(quán)條款”的具體表征，在特殊性和普遍性兩個方面都呈現(xiàn)出注重人權(quán)保障的圖景。同時，“人權(quán)保障沒有最好，只有更好”的科學要求作為備案審查不斷提升人權(quán)保障功能水平的動力，不斷呼喚通過加強備案審查人權(quán)保障功能研究以助力建構(gòu)中國人權(quán)話語體系、完善備案審查人權(quán)保障功能的配套措施、加強被動審查的規(guī)范建構(gòu)、優(yōu)化備案審查指導案例公開制度、從制度上探索結(jié)果上的實質(zhì)性人權(quán)保障等方式，助力備案審查人權(quán)保障功能邁上新臺階。
關(guān)鍵詞：人權(quán)保障 備案審查 “人權(quán)入憲” 憲法實施
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人權(quán)保障，堅持把尊重和保障人權(quán)作為治國理政的一項重要工作，推動我國人權(quán)事業(yè)取得歷史性成就。習近平總書記強調(diào)：“法治是人權(quán)最有效的保障。”其中，通過備案審查這一具體的法治手段，積極落實憲法中“國家尊重和保障人權(quán)”條款，是人權(quán)事業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)。
一、理論邏輯：“人權(quán)入憲”為備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能提供規(guī)范依據(jù)
“由于法律規(guī)范之所以有效力是因為它是按照另一個法律規(guī)范決定的方式被創(chuàng)造的，因此，后一個規(guī)范便成了前一個規(guī)范的效力的理由。”有鑒于此，備案審查人權(quán)保障功能的根本規(guī)范依據(jù)追溯至憲法中“國家尊重和保障人權(quán)”條款。同時，“憲法學是有祖國的”，因此探討備案審查人權(quán)保障功能要結(jié)合“人權(quán)入憲”的歷史意義，要回歸到中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的宏觀背景中。
（一）“人權(quán)入憲”的歷史意義
改革開放以來，中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展歷程中有四大具有標志性意義甚至是里程碑意義的事件：第一，1991年中國政府發(fā)布首部人權(quán)白皮書。這是首次以政府文件的形式肯定人權(quán)在中國的地位和意義，突破了思想和理論“禁區(qū)”。白皮書稱“人權(quán)”是一個“偉大的名詞”，肯定“享有充分的人權(quán)，是長期以來人類追求的理想”，提出“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)”等重要論斷，第一次系統(tǒng)總結(jié)中國的人權(quán)立場和實踐，開創(chuàng)以白皮書形式表達中國人權(quán)理念和實踐的先河。第二，2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”條款載入憲法。“人權(quán)入憲”將“尊重和保障人權(quán)”上升為國家意志、確立為國家義務(wù)，使其成為憲法的一項基本原則，完善中國人權(quán)的憲法保障，開創(chuàng)以國家根本大法確認和保障人權(quán)的新起點，極大地拓展了依法尊重和保障人權(quán)的廣度和深度。第三，2009年開始制定國家人權(quán)行動計劃。中國積極響應(yīng)《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》的號召，從2009年開始，先后制定、實施四期國家人權(quán)行動計劃。中國也是“世界上唯一持續(xù)制定和實施四期國家人權(quán)行動計劃的主要大國”，充分顯示國家尊重和保障人權(quán)的堅定政治意愿和務(wù)實行動作風，也為世界上其他國家采取具體措施促進人權(quán)保障樹立了典范。第四，2022年2月25日，習近平總書記主持十九屆中央政治局第三十七次集體學習，就中國人權(quán)發(fā)展道路發(fā)表重要講話。在中國共產(chǎn)黨的百余年歷史上，這是黨的主要領(lǐng)導人首次系統(tǒng)闡述人權(quán)，也是中央政治局首次集體學習人權(quán)。習近平總書記關(guān)于尊重和保障人權(quán)系列重要論述，特別是在十九屆中央政治局第三十七次集體學習時的重要講話，深化了我們黨對人權(quán)的理論和實踐認知，開辟了中國特色社會主義人權(quán)理論新境界，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復興時代要求應(yīng)運而生的重大原創(chuàng)性理論成果，是黨和國家最高領(lǐng)導人對中國人權(quán)立場、觀點、理論、道路作出的最系統(tǒng)完備、科學嚴密的論述。
今年是“國家尊重和保障人權(quán)”條款載入憲法20周年。在人權(quán)事業(yè)發(fā)展的四次里程碑事件中，“人權(quán)入憲”起著承上啟下的作用，既是對突破人權(quán)“禁區(qū)”的1991年人權(quán)白皮書的理論提升和制度構(gòu)造，又為國家人權(quán)行動計劃的出臺和中央政治局以人權(quán)為主題舉行集體學習提供了根本法依據(jù)。同時，基于“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程”的根本定位，“人權(quán)入憲”既為整個法體系提供人權(quán)保障的宏觀規(guī)范語境，也對法治建設(shè)提出更深層次的人權(quán)保障要求。
（二）備案審查人權(quán)保障功能的憲法依據(jù)
習近平總書記強調(diào)：“全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關(guān)規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內(nèi)容，要加強和改進這方面的工作。”備案審查通過對法規(guī)、司法解釋甚至黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件的監(jiān)督，及時糾正“帶病”規(guī)范，發(fā)揮著保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量、保護公民合法權(quán)益等功能。從人權(quán)保障層面看，在備案審查過程中，特別重要的就是要貫徹落實憲法中的“國家尊重和保障人權(quán)”條款，圍繞該條款展開審查工作。通過備案審查制度的落實，加強對人權(quán)保障的實施和監(jiān)督，確保各個位階的規(guī)范性文件與人權(quán)保障的精神內(nèi)核相一致。換言之，人權(quán)條款為備案審查人權(quán)保障功能提供憲法依據(jù)。
一方面，人權(quán)條款直接為備案審查人權(quán)保障功能提供憲法依據(jù)。“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙。”在我國，人權(quán)條款作為憲法的具體規(guī)范表達，表征著憲法是人權(quán)保障價值的結(jié)晶，更是奠定了憲法實踐尊重和保障人權(quán)的基調(diào)。同時，備案審查工作是樹立憲法權(quán)威、維護憲法尊嚴、監(jiān)督憲法實施的重要制度保障。在這個維度上，備案審查作為“踐行‘國家尊重和保障人權(quán)’的憲法承諾”邏輯上的最后一環(huán)，人權(quán)條款本身就是它的憲法依據(jù)。換言之，人權(quán)條款作為備案審查人權(quán)保障功能的憲法依據(jù)只不過是這一邏輯關(guān)系從功能角度的表達。
另一方面，人權(quán)條款間接為備案審查人權(quán)保障功能提供憲法依據(jù)。梅克爾（Adolf Julius Merkl）和凱爾森（Hans Kelsen）的規(guī)范階層理論建構(gòu)起一副下位規(guī)范根據(jù)上位規(guī)范的階梯式金字塔圖景，即“相應(yīng)法域內(nèi)的所有法律行為鏈接至更高層級的法律行為，而且，它們最終將被追溯至憲法。”有鑒于此，憲法之下的法律法規(guī)等所明確的人權(quán)具體權(quán)項，例如生命健康權(quán)、人身自由權(quán)、平等權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)、通信自由權(quán)等，均可以通過邏輯的鏈條回溯至憲法中“尊重和保障人權(quán)”條款。換言之，通過備案審查實踐維護具體權(quán)利其實就是間接落實憲法中“尊重和保障人權(quán)”條款。
二、歷史邏輯：人權(quán)保障功能是備案審查發(fā)展的時代要求
歷史是勾連過去與現(xiàn)在的中介。在這個維度上，備案審查人權(quán)保障功能探討不能脫離歷史。當然，注重歷史語境不是拘泥于知識考古，也不是站在還原主義的立場以尋求歷史細節(jié)為目的，而是在理順歷史進程的基礎(chǔ)上，把握時代脈搏、順應(yīng)歷史潮流。
（一）備案審查制度建設(shè)的歷史敘事
“功能不是事實產(chǎn)生的原因，而僅僅是事實得以存在的依靠。”換言之，功能不能脫離具體的載體而獨立存在。也就是說，不能脫離備案審查的制度建設(shè)單獨討論其人權(quán)保障功能。因此，厘清備案審查的制度建設(shè)是聚焦備案審查人權(quán)保障功能的必要前提。
1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》正式在法律規(guī)范層面拉開備案審查制度的序幕，規(guī)定省級人大、省級人大常委會可以在和憲法法律不相抵觸的前提下制定和頒布地方性法規(guī)，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。1982年《憲法》明確提出“備案”一詞，為備案審查制度建設(shè)提供憲法依據(jù)。2000年《立法法》專章設(shè)立“適用與備案”，推進備案審查制度建設(shè)規(guī)范。2006年《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》進一步推進并完善備案審查制度建設(shè)。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，對加強備案審查制度和能力建設(shè)作出新部署、提出新要求，推動備案審查工作不斷取得重要進展和成效。
2014年，黨的十八屆四中全會決定提出，“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。對于備案審查的決策部署體現(xiàn)了黨對備案審查工作的高度重視，同時也為備案審查工作進一步發(fā)展提出要求。2015年《立法法》修正后將“適用與備案”改成“適用與備案審查”，突出備案審查制度的重要性。同時，《立法法》完善備案審查相關(guān)程序，提升可操作性。2017年，黨的十九大提出，“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”。“合憲性審查”概念首次出現(xiàn)在黨的正式文件中。值得注意的是，“合憲性審查”相比之前“違憲審查”等學術(shù)表述更為柔和，體現(xiàn)出某種溫情的價值取向。這種價值取向與合憲性審查落實“尊重和保障人權(quán)”的要求相吻合。2019年12月16日，第十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》。這一規(guī)范的出臺將《憲法》《立法法》《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等規(guī)范中對于備案審查工作的抽象規(guī)定具體化，為備案審查工作的開展提供直接的操作指導。2022年，黨的二十大提出“完善和加強備案審查制度”。2023年3月13日，第十四屆全國人大第一次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，更進一步完善了備案審查制度規(guī)定。2023年12月29日，第十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《備案審查決定》），對全國人大常委會的備案審查工作的原則和制度做了專門、系統(tǒng)的規(guī)定。
備案審查工作“有件必備、有備必審、有錯必糾”的核心原則在《備案審查決定》中進一步結(jié)構(gòu)性深化。針對“有件必備”，《備案審查決定》第2條進行了明確規(guī)定。該規(guī)定基本滿足“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的要求，避免規(guī)范性文件逃逸法治監(jiān)督。針對“有備必審”，《備案審查決定》第4條規(guī)定，“細化審查內(nèi)容，規(guī)范審查程序，綜合運用依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式，依法開展審查工作”。具體來說，《備案審查決定》對《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》所規(guī)定的審查方式類型的四元結(jié)構(gòu)即依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查、專項審查進一步予以明確。針對“有錯必糾”，《備案審查決定》明確備案審查的重點審查內(nèi)容，根據(jù)《備案審查決定》第11條的規(guī)定，可以概括為四大方面，即政治性審查、合憲性審查、合法性審查、適當性審查。
就備案審查的人權(quán)保障功能而言，從對備案審查內(nèi)容的規(guī)定來看，近年來備案審查制度設(shè)計中已經(jīng)有所展現(xiàn)。對此，從2023年修正后的《立法法》等相關(guān)規(guī)定以及《備案審查決定》相關(guān)內(nèi)容中均可得到明顯印證。
2023年修正的《立法法》新增“立法應(yīng)當符合憲法的規(guī)定、原則和精神”的內(nèi)容，并明確強調(diào)“尊重和保障人權(quán)”，而“國家尊重和保障人權(quán)”正是憲法的基本原則之一。修正后的《立法法》總則條款進一步豐富備案審查基準的規(guī)范依據(jù)，其中第6條更是直接注入人權(quán)保障要素。與此同時，也不乏如第8條通過“社會主義核心價值觀”等中介間接導入人權(quán)保障要素的情形。“備案審查作為后立法階段的監(jiān)督機制”，保障人權(quán)的根本要求是題中應(yīng)有之義。
《備案審查決定》繼續(xù)深化《立法法》中關(guān)于備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能的相關(guān)規(guī)定。《備案審查決定》第11條規(guī)定了6項重點審查內(nèi)容，其中第3項是審查規(guī)范性文件“是否超越權(quán)限，減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)”，該項直接體現(xiàn)了人權(quán)保障要求。同時，第11條第6項是審查規(guī)范性文件“采取的措施與其目的是否符合比例原則”，這就引入了比例原則。在備案審查中引入比例原則，就要求審查所采取的措施對公民、組織權(quán)利造成的損害是否為最小的，要平衡公共利益和公民個人權(quán)利，在二者間保持適度比例，其目的是更好地保障人權(quán)。更進一步而言，基于比例原則，備案審查可以對不同立法事項采取不同的審查強度，對涉及人權(quán)保障的內(nèi)容采取“強烈內(nèi)容審查”，突出備案審查對人權(quán)保障維度的“最嚴法治論”要求。
（二）全國人大常委會工作報告及備案審查工作報告中備案審查功能表達的嬗變
1990年全國人大常委會工作報告首先作出備案審查“維護國家法制統(tǒng)一”功能的表述，某種程度上也為后來備案審查功能的表述奠定基調(diào)。隨后，多年的全國人大常委會工作報告都出現(xiàn)“為了維護（國家）法制統(tǒng)一”等相關(guān)的表述。實際上，在2000年至2017年時間范圍內(nèi)的全國人大常委會工作報告中，2001年、2002年、2004年、2005年、2006年、2007年、2011年、2016年把備案審查功能較為穩(wěn)定地表達為“維護國家法制統(tǒng)一”。2003年和2008年通過相關(guān)事實描述以揭橥備案審查“維護法制統(tǒng)一”的功能。
2018年的備案審查工作報告將備案審查的功能描述為“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權(quán)利，是實行備案審查制度、開展備案審查工作的初衷所在、職責所在”。保護公民法人合法權(quán)利作為人權(quán)保障的重要方面被自覺表達為備案審查的功能之一，這意味著人權(quán)保障成為備案審查重要的價值傾向。在2018年之后的備案審查年度報告中，“保護公民法人合法權(quán)利”均穩(wěn)定地被視為備案審查的功能之一：2019年和2022年工作報告均有“保護公民法人合法權(quán)利”的直接表述；2020年工作報告關(guān)于“保護公民、組織合法權(quán)益”的表達不過是“保護公民法人合法權(quán)利”的同義轉(zhuǎn)換；2021年和2023年工作報告雖然沒有直接關(guān)于這一內(nèi)容的表述，但字里行間均顯示出對備案審查“保護公民法人合法權(quán)利”功能的肯定——其一，這兩份報告都對公民、組織提出的審查請求高度重視，其二，這兩份報告所提供的關(guān)于備案審查的案例無不透露著對“保護公民法人合法權(quán)利”的現(xiàn)實關(guān)懷。此外，2022年的備案審查工作報告還專門提到“發(fā)展全過程人民民主”。“全過程人民民主不僅體現(xiàn)在國家政治生活領(lǐng)域，還體現(xiàn)在人民群眾關(guān)心的各個生活領(lǐng)域。”在這個意義上，“全過程人民民主”成為人權(quán)保障的另一深刻表達。
（三）人權(quán)保障功能優(yōu)位的憲法監(jiān)督制度是歷史發(fā)展趨勢
“民族的共同意識乃是法律的特定居所。”薩維尼（Friedrich Carl von Savigny）把法律與語言相類比，將其與一個國家的歷史緊緊捆綁在一起。在這個維度上，法律成為一種“地方性知識”。依此，作為“地方性知識”的法律在不同地區(qū)會呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。然而，聚焦憲法監(jiān)督制度卻發(fā)現(xiàn)其中人權(quán)保障功能的比重均不斷上升，人權(quán)保障功能優(yōu)位的憲法監(jiān)督制度大有沛然莫之能御之勢。世界各國的憲法監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律更是佐證了這一觀點。
美國憲法監(jiān)督制度中人權(quán)保障功能作為制度運轉(zhuǎn)的價值指引。美國1787年憲法中并沒有明確規(guī)定憲法監(jiān)督權(quán)的歸屬問題，直到馬伯里訴麥迪遜案（Marbury v. Madison）才正式確立司法機關(guān)行使違憲審查權(quán)。這說明美國憲法監(jiān)督的制度化形成在某種程度上是權(quán)利保障需求倒逼的結(jié)果。同時，美國憲法監(jiān)督模式中，具體權(quán)利保障是司法機關(guān)展開違憲審查不可回避的問題?？v觀美國違憲審查實踐，個體的具體權(quán)利受損通常是人們提起憲法審查請求的原因。因此，人權(quán)保障功能偏好是美國憲法監(jiān)督的基本定位。法國憲法監(jiān)督制度中具體的人權(quán)保障制度不斷規(guī)范化。
法國憲法審查的設(shè)立總被人們稱作架起“一門對準議會的大炮”。也就是說，法國憲法監(jiān)督制度出場的基本語境是“防范議會制偏差”而非人權(quán)保障。1971年的結(jié)社自由案明確以憲法序言為裁判依據(jù)，拉開憲法監(jiān)督直面基本權(quán)利的序幕，體現(xiàn)人權(quán)保障制度規(guī)范化。當然，2008年法國憲法改革創(chuàng)立的合憲性先決程序（Question Prioritaire de Constitutionnalité）是法國憲法監(jiān)督中具體人權(quán)保障制度規(guī)范化的核心體現(xiàn)。合憲性先決程序允許普通訴訟中涉及法律侵犯人權(quán)的相關(guān)問題時，可以向憲法委員會提出審查要求，為法國人權(quán)保障在規(guī)范層面多筑起“一道防線”。
德國憲法監(jiān)督制度中主觀化趨勢推動人權(quán)保障功能深化。與美國憲法監(jiān)督偏重人權(quán)保障的制度設(shè)計初衷相反，維護客觀法秩序統(tǒng)一是德國憲法監(jiān)督制度的設(shè)計初衷。因此，德國憲法法院的憲法審查過程，其實就是基于凱爾森規(guī)范階層理論對下位規(guī)范是否符合上位規(guī)范進行邏輯判斷。憲法審查不介入普通訴訟的具體審理，只對其中系爭規(guī)范是否違憲作出判斷，因而無需考慮個案情境中的權(quán)益關(guān)系，僅以維護體系內(nèi)的客觀規(guī)范秩序為旨歸。不過，德國憲法監(jiān)督的客觀主義立場在“主觀權(quán)利救濟”理念的影響下不斷松動，其中憲法法院對于公民憲法訴愿的管轄權(quán)是主觀化傾向的核心表征；在某種程度上，德國憲法法院的職能已從維護客觀規(guī)范秩序統(tǒng)一邁向以保障個人權(quán)利為主。
總而言之，人權(quán)保障優(yōu)位是憲法監(jiān)督歷史發(fā)展的趨勢已無可置疑。那么，備案審查制度作為中國特色的憲法監(jiān)督，是中國為世界憲法監(jiān)督制度提供的中國回答。寓于其中并不斷發(fā)展的人權(quán)保障功能是備案審查制度順應(yīng)時代潮流的重要表現(xiàn)。
三、實踐邏輯：備案審查是人權(quán)條款落實的題中應(yīng)有之義
“人們對法律所做的無論是‘理論性’思考還是‘實踐性’思考，始終都是基于法律實踐并為法律實踐而展開的，法律實踐構(gòu)成全部法律思考的起點與歸宿……。”案例是法治實踐的集中體現(xiàn)，備案審查案例是備案審查實踐的生動展現(xiàn)。2017年12月，全國人大常委會法制工作委員會首次向全國人大常委會報告年度備案審查工作情況。截至2023年12月，全國人大常委會法制工作委員會已連續(xù)7年報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。以全國人大常委會法制工作委員會的備案審查工作情況報告中相關(guān)案例為主要考察對象，并結(jié)合已公開的備案審查案例，可以得知備案審查實踐層面體現(xiàn)出保障人權(quán)的鮮明特色，備案審查是人權(quán)條款落實的題中應(yīng)有之義。
第一，2009年6月，全國人大常委會法制工作委員會發(fā)現(xiàn)浙江省高級人民法院制定的《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及標準的意見》將個人未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機構(gòu)的行為認定為非法行醫(yī)罪，有擴大解釋非法行醫(yī)罪、違反罪刑法定原則之嫌；制定機關(guān)于2016年12月對相關(guān)規(guī)定作出修改。一方面，通過秉持罪刑法定原則約束刑罰權(quán)實現(xiàn)人權(quán)保障的功能；另一方面，對司法解釋的審查是“所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”的生動體現(xiàn)，通過避免規(guī)范性文件逃逸法治監(jiān)督的方式，實現(xiàn)備案審查人權(quán)保障的功能。
第二，2019年12月，第十三屆全國人大常委會第十五次會議審議了國務(wù)院提出的有關(guān)議案，廢止了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第4條第2款和第4款，以及據(jù)此實行的收容教育制度。收容教育制度退出歷史舞臺是備案審查保障公民人身自由功能的直接表現(xiàn)。同時，該案例推進的過程展現(xiàn)出不同主體之間協(xié)調(diào)互動的圖景和認真調(diào)研論證的求實態(tài)度。這些為備案審查作為非對抗制度成為規(guī)范變遷的良好依托，為人權(quán)保障與規(guī)范的安定性、權(quán)威性之間保持平衡提供了保障。
第三，有的地方性法規(guī)規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門調(diào)查交通事故時可以查閱、復制當事人通訊記錄；全國人大常委會法制工作委員會審查認為地方性法規(guī)無權(quán)對限制公民通信自由和通信秘密的事項作出規(guī)定，經(jīng)與制定機關(guān)溝通，相關(guān)規(guī)定已經(jīng)修改。該案中備案審查實現(xiàn)了保障憲法規(guī)定的公民通信自由和通信秘密的功能。同時，該案例引發(fā)學術(shù)界和實務(wù)界對于憲法第40條規(guī)定的關(guān)注與探討，間接推動對通信自由和通信秘密權(quán)利的保障。
第四，2020年，有公民建議對《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中“同命不同價”的問題進行審查，認為同樣是生命健康權(quán)受到損害，但不同的計算標準導致獲得的賠償不同。2022年4月24日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》，統(tǒng)一采用城鎮(zhèn)居民標準計算殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養(yǎng)人生活費。該案例體現(xiàn)備案審查保障平等權(quán)等基本權(quán)利的功能。
第五，全國人大常委會法制工作委員會于2017年開始、2018年接續(xù)，推動規(guī)范性文件制定機關(guān)對企業(yè)職工“超生即辭退”的規(guī)定作出修改；2019年，推動制定機關(guān)對國家工作人員“超生即開除”的規(guī)定作出修改。其一，該案例是對“增強生育政策包容性”“優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展”等黨和國家重大決策部署精神的回應(yīng)。其二，該案例符合“我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化”客觀現(xiàn)狀的要求。其三，該案例從“根”上避免“超生即開除”規(guī)范成為國家工作人員合法權(quán)益遭受侵犯的“擋箭牌”?？偠灾摪咐浞煮w現(xiàn)備案審查助力實現(xiàn)黨和國家政策的相關(guān)精神和方向、客觀現(xiàn)實情況、人權(quán)保障三者有機統(tǒng)一的效果。
第六，有公民對有的地方性法規(guī)規(guī)定的“強制親子鑒定”要求提出審查建議。全國人大常委會法制工作委員會直接以人權(quán)保障維度切入，認為該規(guī)范涉及對于公民基本權(quán)益的保障問題，應(yīng)當遵循法律保留原則；經(jīng)溝通，制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。此案例中，不僅在結(jié)果中得以體現(xiàn)備案審查的人權(quán)保障功能，審查過程中對于基本權(quán)利的關(guān)懷也充分展現(xiàn)出備案審查“全過程”的人權(quán)保障功能。
第七，有關(guān)部門對有的地方性法規(guī)規(guī)定“建設(shè)單位在竣工驗收后，應(yīng)當將變（配）電、二次供水、換熱、燃氣調(diào)壓等設(shè)施設(shè)備及相關(guān)管線等專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)移交給專業(yè)經(jīng)營單位”提出審查建議；全國人大常委會法制工作委員會審查認為，有關(guān)地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定涉及公民的財產(chǎn)權(quán)利，與《民法典》的有關(guān)規(guī)定不一致；經(jīng)溝通，制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。該案體現(xiàn)備案審查對于財產(chǎn)維度人權(quán)保障的溫柔關(guān)懷。
第八，2016年，有公民向全國人大提出對《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）的審查建議，認為《規(guī)則》第458條變更起訴相關(guān)規(guī)定與憲法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定相抵觸，不符合國家保障人權(quán)的司法理念；制定機關(guān)認為《規(guī)則》第458條規(guī)定符合憲法、刑事訴訟法的規(guī)定和立法精神，并提出相關(guān)理由；全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)研究認為，《規(guī)則》第458條規(guī)定與刑事訴訟法精神并不抵觸，但在變更、追加、補充起訴過程中，應(yīng)當注意充分保障被告人的辯護權(quán)等訴訟權(quán)利，防止濫用變更起訴等程序侵害當事人的合法權(quán)利；2019年12月通過的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》修改了相關(guān)規(guī)定。作為肯定性備案審查的案例，其充分反映備案審查的人權(quán)保障功能并非機械地通過對系爭規(guī)范的否定處理方能實現(xiàn)。在實踐維度對于被告人訴訟權(quán)利的重視，是備案審查實現(xiàn)人權(quán)保障的外化，充分體現(xiàn)備案審查人權(quán)保障功能的現(xiàn)實性。
第九，有公民針對某地方性法規(guī)設(shè)置了高于《道路交通安全法》要求的處罰措施提出審查建議；全國人大常委會法制工作委員會最終作出支持地方立法在合理的范圍內(nèi)先行探索的判斷，認為該規(guī)定是地方人大基于管理需要對非機動車上路行駛的新情況、新問題作出的回應(yīng)，“既符合法律的原則和精神，又一定程度補足了法律規(guī)定的滯后”。作為又一肯定性的備案審查，該案例運用比例原則綜合考慮不同因素，秉持人權(quán)保障效果最大化原則處理系爭規(guī)范，是對備案審查人權(quán)保障價值追求的有力闡釋。
第十，有公民提出審查建議，認為有的市轄區(qū)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)布的通告對于涉某類犯罪重點人員所采取的懲戒措施涉及對其親屬權(quán)利的限制，這屬于“連坐”性質(zhì)，應(yīng)予停止執(zhí)行；全國人大常委會法制工作委員會研究認為，相關(guān)規(guī)定的確違背罪責自負原則，不符合憲法關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神，也不符合國家有關(guān)教育、就業(yè)、社保等法律法規(guī)的原則和精神；全國人大常委會法制工作委員會與有關(guān)主管部門督促有關(guān)機關(guān)對通告予以廢止。全國人大常委會法制工作委員會審查意見強調(diào)恪守“罪責自負”的法治建設(shè)底線，保障某類犯罪重點人員家屬的就業(yè)、教育、醫(yī)療等合法的基本權(quán)利，體現(xiàn)了人權(quán)保障功能。同時，該案例維護社會公平正義，樹立立法的權(quán)威性，助力司法活動的準確性，為人權(quán)保障提供健康的宏觀環(huán)境。
這些備案審查案例在不同面向展示出備案審查的人權(quán)保障功能?？傮w來說，備案審查實踐維度的人權(quán)保障功能主要寓于備案審查啟動、備案審查依據(jù)以及備案審查處理結(jié)果三個方面。
首先，備案審查的啟動體現(xiàn)出保障公民及政治權(quán)利的初衷?！秱浒笇彶闆Q定》第15條規(guī)定，備案審查工作應(yīng)當貫徹全過程人民民主理念，保障人民群眾對國家立法和監(jiān)督工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第6條規(guī)定了啟動被動審查的兩種情形：第一，有關(guān)國家機關(guān)書面提出審查要求；第二，其他國家機關(guān)和社會組織、企業(yè)事業(yè)單位以及公民書面提出審查建議。
在上述十個案例中，公民提出審查建議是備案審查啟動程序的重要方式之一。據(jù)全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于備案審查工作情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018年至2023年間共收到公民、組織提出的審查建議20,596件，其中2018年1,229件，2019年226件，2020年5,146件，2021年6,339件，2022年4,829件，2023年2,827件。審查建議人來自不同地域、行業(yè)、群體，全國人大常委會法制工作委員會對審查建議逐一登記、逐件研究，并按規(guī)定向建議人反饋。實際上，公民提出備案審查建議的過程，是備案審查工作作為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體的體現(xiàn)，也是公民主張權(quán)利的體現(xiàn)。公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利可據(jù)此得到充分行使和有效保障。
其次，備案審查的審查依據(jù)體現(xiàn)出人權(quán)保障的邏輯基點。單純從規(guī)范角度，難以直接判斷備案審查是以憲法中維護客觀法秩序統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容作為依據(jù)，還是以“國家尊重和保障人權(quán)”的人權(quán)保障規(guī)定作為邏輯基礎(chǔ)。
幸運的是，備案審查的邏輯基點探源在實踐的語境中能夠得到答案。檢視上述十個案例，全國人大常委會法制工作委員會的審查意見實質(zhì)上是圍繞人權(quán)的某一個具體權(quán)項展開的，例如“罪責自負”案中直接將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的原則和精神作為審查依據(jù)；而“下位規(guī)范不能與上位規(guī)范相抵觸”的維護客觀法秩序統(tǒng)一的規(guī)定則充當備案審查過程中的形式面向。簡言之，在備案審查實踐中，人權(quán)保障是內(nèi)容面向，而維護客觀法秩序統(tǒng)一是形式面向。從宏觀的備案審查語境來說，客觀法秩序的保障與人權(quán)保障并不是非此即彼的單項選擇。相反，維護客觀法秩序統(tǒng)一若無人權(quán)保障則是“空”的，人權(quán)保障若無維護客觀法秩序統(tǒng)一則是“盲”的，備案審查的兩項依據(jù)缺一不可。但以兩者本身為考察對象時，“內(nèi)容決定形式”的客觀規(guī)律賦予人權(quán)保障功能邏輯優(yōu)位。
最后，備案審查的處理結(jié)果體現(xiàn)出人權(quán)保障的價值追求。1954年憲制結(jié)構(gòu)中，全國人大系“行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”的地位在邏輯上保證法制統(tǒng)一，此時主觀上沒有產(chǎn)生備案審查的需求，客觀上也沒有正式建立備案審查制度。這意味著，從某種角度來看，維護法制統(tǒng)一的需求與備案審查制度本身就是相伴而生的。但隨著公民權(quán)利意識的覺醒，我國政治制度勢必回歸到人民主權(quán)原則的本源，呼喚人權(quán)保障，實現(xiàn)法治的終極目標。
上述案例中不僅有對系爭規(guī)范的否定處理，也不乏肯定性的處理結(jié)果。“審查，絕不是全盤否定，對于那些符合實際需要又與上位法不相沖突的探索創(chuàng)新，法工委旗幟鮮明地給予支持。”符合實際需要又與上位法不沖突，本質(zhì)上是抽象的標準，而人權(quán)保障為該抽象標準劃定基本框架。也就是說，兩種處理結(jié)果殊途同歸，均是備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能的外化。具體而言，對于系爭規(guī)范的否定處理是主觀上欲從“源頭”避免侵犯人權(quán)行為的發(fā)生；對于系爭規(guī)范的肯定處理是基于提高人權(quán)保障質(zhì)量的價值理性，為“有序開展先行性、試驗性乃至突破性的改革探索”的工具理性掃清合法性障礙。
四、助力備案審查人權(quán)保障功能邁上新臺階
2022年2月25日，習近平總書記在十九屆中央政治局第三十七次集體學習時強調(diào)：“人權(quán)保障沒有最好，只有更好。”以備案審查制度作為著力點，力求推動新時代人權(quán)事業(yè)更好發(fā)展，以下五個內(nèi)容值得理論界和實務(wù)界未來進一步展開深入研究。
一是加強備案審查人權(quán)保障功能研究，助力建構(gòu)中國人權(quán)話語體系。當前，我國備案審查體系關(guān)于“有件必備、有備必審、有錯必糾”的三大結(jié)構(gòu)板塊已初步成型，既有同各國違憲審查理論和實踐相通的基本結(jié)構(gòu)，又在各個結(jié)構(gòu)部分中展現(xiàn)出自主性。值得注意的是，備案審查人權(quán)保障功能是人權(quán)保障問題研究的子集，是中國人權(quán)話語體系建構(gòu)領(lǐng)域不可忽視的部分。習近平總書記在十九屆中央政治局第三十七次集體學習時的重要講話中指出：“各地區(qū)各部門各行業(yè)要增強尊重和保障人權(quán)意識，形成推動我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的合力。”對此需要思考的是，如何加強備案審查人權(quán)保障功能研究，為建構(gòu)中國人權(quán)話語體系添磚加瓦。結(jié)合習近平總書記所提出的“要依托我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的生動實踐，提煉原創(chuàng)性概念，發(fā)展我國人權(quán)學科體系、學術(shù)體系、話語體系”的要求，以及全國人大常委會法制工作委員會連續(xù)幾年的年度備案審查工作報告中提到的“加強備案審查理論研究和話語體系建設(shè)”的建議，應(yīng)當將在人權(quán)保障層面加強備案審查學術(shù)體系和話語體系建設(shè)作為重要抓手。實際上，備案審查工作報告中“全過程人民民主”“保護公民、組織合法權(quán)益”等表述，就是備案審查人權(quán)保障功能研究助力建構(gòu)中國人權(quán)話語體系的生動體現(xiàn)。
二是完善備案審查人權(quán)保障功能的配套設(shè)施。備案審查人權(quán)保障功能不是空中樓閣式的主張，不是空洞的修辭術(shù)，也不是一座從天而降的“飛來峰”。“權(quán)利永遠不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會的文化發(fā)展。”對此，不能忽視隨著備案審查的案例數(shù)量與日俱增，備案審查機構(gòu)所面臨的“案多人少”問題愈加突出，“有件必備，有備必審”的全方位、全覆蓋的制度要求和現(xiàn)實有限的審查能力之間日益失衡的現(xiàn)象。備案審查的數(shù)量多少是由法治客觀現(xiàn)狀決定的，人為無法直接加以干預，故應(yīng)當從供給側(cè)完善備案審查的配套設(shè)施。完善配套設(shè)施不能“竭澤而漁”，而是要保證制度運轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。從過程來看，應(yīng)當運用符合人權(quán)保障要求的方式來培育進一步推動備案審查發(fā)揮人權(quán)保障功能的增長點。從結(jié)果來看，培育出的增長點應(yīng)當能對備案審查人權(quán)保障功能“做正功”。因此，一方面，貫徹全過程人民民主，聽取人民群眾關(guān)于備案審查的意見、建議，集民智、聚民意；同時，應(yīng)當充分聽取專家學者的相關(guān)意見，發(fā)揮“外腦”作用。另一方面，提高備案審查學科的建設(shè)，通過“開源”的方式培養(yǎng)備案審查相關(guān)人才，補足數(shù)量的缺口；同時，要注重人才的素質(zhì)培養(yǎng)，打造出一支符合備案審查人權(quán)保障功能要求的高質(zhì)量專業(yè)隊伍。
三是加強被動審查的規(guī)范建構(gòu)。《備案審查決定》第6條規(guī)定了“加強依申請審查”，進一步具體化地規(guī)定有關(guān)國家機關(guān)依法向全國人大常委會書面提出審查要求，還有其他國家機關(guān)和社會組織、企業(yè)事業(yè)單位以及公民依法向全國人大常委會書面提出審查建議的程序，提升可操作性。上述公民、組織提出審查建議的客觀情況體現(xiàn)出人們關(guān)注備案審查的良好態(tài)勢，但不免存在可能“濫訴”的風險。因此，在制度構(gòu)建中要建好“防洪堤”，避免因為啟動主體的“松綁”導致個案數(shù)量的過分激增。具體而言，建立前置性的低審查密度的篩查機制是必要的。通過這個機制，受理案件不僅在數(shù)量上能夠控制在可接受的合理范圍內(nèi)，同時在質(zhì)量上也可保障具有足夠的重要性和代表性。與公民、組織審查建議“熱”相比，在我國的憲制結(jié)構(gòu)、以“和”為貴傳統(tǒng)思想等因素的影響下，國家機關(guān)提出審查要求方面卻“遇冷”。迄今為止，還沒有《立法法》第110條第1款規(guī)定的國家機關(guān)具體提出過審查要求。如何將國家機關(guān)提出審查要求的行為從“紙上的法”轉(zhuǎn)化為“行動中的法”，值得深入研究?！秱浒笇彶闆Q定》第6條規(guī)定：“地方各級監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院在監(jiān)察、審判、檢察工作中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以逐級上報至國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院，由國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查要求。”“逐級上報制度”是激活該“沉睡”規(guī)范的宏觀規(guī)范建構(gòu)，有望成為國家機關(guān)提出備案審查請求的“突破口”。
四是優(yōu)化備案審查指導案例公開制度。正如優(yōu)秀的裁判文書是最好的普法材料一般，備案審查指導案例也是展現(xiàn)其人權(quán)保障功能的重要載體。首先，備案審查指導案例是推動備案審查理論發(fā)展的鮮活材料；反過來，備案審查理論的發(fā)展也能夠促進備案審查人權(quán)保障功能的實踐效果不斷提升，備案審查的發(fā)展由此進入不斷前進的“良性循環(huán)”中。其次，備案審查指導案例是在實踐維度統(tǒng)一審查標準的基礎(chǔ)材料，而統(tǒng)一審查標準是備案審查實現(xiàn)人權(quán)保障功能的重要前提。再次，備案審查指導案例公開制度是紓解法治統(tǒng)一和地方特色的制度性裝置，能夠?qū)?ldquo;地方性事務(wù)”“不抵觸”等抽象概念具體化為可操作性強的標準，為地方備案審查工作提供“指南針”。最后，應(yīng)當繼續(xù)發(fā)揮通過備案審查工作報告、編撰案例選編書籍、借助互聯(lián)網(wǎng)等形式公開案例的優(yōu)勢，并不斷探索公開備案審查指導案例的具體方式。
五是從制度上打通備案審查人權(quán)保障的“最后一里路”。具體而言，應(yīng)當對備案審查效力研究中的功能問題有所關(guān)切。其中有關(guān)備案審查結(jié)果對個案是否具有溯及力的問題又是“最后一里路”中具有代表性的論題之一。在這方面，比較典型的案例是近年來學界討論比較多的“潘洪斌案”。潘洪斌在收到全國人大常委會對其備案審查建議的復函后，向杭州市檢察院提起監(jiān)督申請，但杭州市檢察院認為該規(guī)范性文件的修改對法院裁判不具有溯及力，作出了不予監(jiān)督的決定書；該案例表明實踐中僅認可備案審查的溯及力及于抽象規(guī)范，而無法溯及司法判決，也難以在個案中實現(xiàn)人權(quán)保障的功能。這暴露出目前備案審查制度設(shè)計的某些缺憾。然而，也不能“一刀切”地無條件肯定備案審查結(jié)果對個案具有溯及力。備案審查在實現(xiàn)人權(quán)保障功能的同時不能失去其保障法治統(tǒng)一的底色，無條件地溯及個案將對法的一致性、法的安定性以及信賴利益等造成打擊。實際上，備案審查維護客觀法秩序統(tǒng)一與人權(quán)保障功能兩者存在張力，如何從制度上建構(gòu)備案審查的個案溯及力值得深入研究。
五、結(jié)語
習近平總書記強調(diào)：“我們有符合國情的一套理論、一套制度，同時我們也抱著開放的態(tài)度，無論是傳統(tǒng)的還是外來的，都要取其精華、去其糟粕，但基本的東西必須是我們自己的，我們只能走自己的道路。”我國人權(quán)事業(yè)進一步發(fā)展也應(yīng)當立足于已取得成就所奠定的基本框架，其中“人權(quán)入憲”起著承上啟下的作用，更是不容忽視。具體來說，備案審查與憲法人權(quán)條款互動的理論邏輯、歷史邏輯、實踐邏輯彰顯出人權(quán)保障的兩個重要面向：第一，人權(quán)保障是備案審查制度的重要功能之一，同時也是備案審查自我調(diào)整、自我更新以回應(yīng)時代需求的“動力泵”；第二，備案審查制度是進一步落實憲法人權(quán)條款的重要制度設(shè)計，是人權(quán)事業(yè)發(fā)展不可缺失的環(huán)節(jié)。習近平總書記提出“不斷提升人權(quán)法治化保障水平”的要求，這意味著人權(quán)法治化保障建設(shè)仍是“進行時”，而非“完成時”。為此，需要通過加強備案審查人權(quán)保障功能研究以助力建構(gòu)中國人權(quán)話語體系、完善備案審查人權(quán)保障功能的配套措施、加強被動審查的規(guī)范建構(gòu)、優(yōu)化備案審查指導案例公開制度、從制度上探索結(jié)果上的實質(zhì)性人權(quán)保障等方式，助力備案審查人權(quán)保障功能邁上新臺階，提高備案審查制度落實憲法人權(quán)條款的能力，提升備案審查這一具體法治手段的人權(quán)保障水平。
（作者：付子堂，中國人權(quán)研究會副會長、西南政法大學人權(quán)研究院（人權(quán)學院）教授。尹銘育，西南政法大學行政法學院2022級碩士研究生。）
（來源：《人權(quán)研究》2024年12月第4期，總第19期 為方便閱讀，本文已隱去注釋。本文轉(zhuǎn)自“法大人權(quán)研究院公眾號”）
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