編者的話：美國國際開發(fā)署（USAID）的裁撤風(fēng)波仍在延續(xù)。本月初，美國總統(tǒng)特朗普和“政府效率部”（DOGE）負(fù)責(zé)人馬斯克先后指責(zé)成立63年的USAID“被極端瘋子掌控”“是一個犯罪組織”，并開始對該機構(gòu)進(jìn)行“清理”——數(shù)千名員工被迫“行政休假”，除小部分健康和人道主義項目外的其他項目均被叫停。2月7日，美國聯(lián)邦法官裁定，暫緩USAID“行政休假”計劃，并于13日宣布將暫緩令再延長7天。
數(shù)據(jù)顯示，2023財年的USAID是一個擁有大約1萬名員工的機構(gòu)，其中2/3在海外工作。該機構(gòu)在60多個國家和地區(qū)設(shè)有辦事處，業(yè)務(wù)遍布非洲、亞洲、拉丁美洲、東歐共100多個國家和地區(qū)。這樣一個機構(gòu)是如何發(fā)展起來的？其存廢為何引發(fā)美國政壇的激烈爭吵？這個宣稱專注于“人道主義”和“發(fā)展援助”的機構(gòu)，其真實目的和做法又是怎樣的呢？本報“深度認(rèn)知”系列報道將用兩期內(nèi)容，為您梳理USAID的前世今生及其背后的資金鏈條和扮演的實際角色。
為“對抗蘇聯(lián)”而生
USAID的故事可以從該機構(gòu)的成立者、美國前總統(tǒng)肯尼迪講起。“當(dāng)他還是年輕的國會議員時，肯尼迪并不支持對外援助。”美國外交人員協(xié)會刊文稱，但1951年的一次為期7周的國會考察旅行改變了他的想法?？夏岬显L問了以色列、印度、泰國、韓國、日本、越南等國，他認(rèn)為，單靠武力無法對抗蘇聯(lián)，必須擴大經(jīng)濟(jì)援助。
然而，20世紀(jì)50年代末期，多項研究對美國的對外援助計劃提出批評。雖然二戰(zhàn)后針對歐洲復(fù)興的馬歇爾計劃被視為比較成功的案例，但美國當(dāng)時的對外援助職責(zé)分散在多個競爭機構(gòu)之間（如互助安全局、外國事務(wù)管理局、國際合作管理局，它們均被視為USAID的前身機構(gòu)），這些機構(gòu)的職責(zé)既有重疊又時常矛盾，美民眾對援助的支持也在減弱。
1961年1月20日，肯尼迪就任美國總統(tǒng)，迅速著手改革對外援助計劃。他向國會表示，一個現(xiàn)代化、統(tǒng)一的援助機構(gòu)對于推動美國的道德、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略考量至關(guān)重要。同年9月，國會通過了《對外援助法》，該法要求重組美國的對外援助項目，并成立一個機構(gòu)來管理所有經(jīng)濟(jì)援助。該機構(gòu)的目標(biāo)是在冷戰(zhàn)期間對抗蘇聯(lián)的影響，通過社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升美國軟實力。這個機構(gòu)就是USAID。
越南戰(zhàn)爭讓員工數(shù)量達(dá)到頂峰
歷史文件顯示，截至1961年USAID成立時，其前身機構(gòu)的規(guī)模已經(jīng)很龐大。1961年，USAID直接雇用的美國員工數(shù)量為6342人。如果算上外籍員工，則其直接雇用的員工總數(shù)達(dá)到近1.5萬人。再加上外包員工，員工總數(shù)達(dá)到1.7萬人。按地區(qū)分布來看，在東亞及東南亞地區(qū)（包括韓國、越南、泰國、中國臺灣地區(qū)等）和中東及南亞地區(qū)（包括伊朗、土耳其、巴基斯坦、阿富汗、印度等）的員工數(shù)最多，分別為4739人和5561人。
美國記者、外交政策專家約翰·諾里斯曾在國務(wù)院和USAID工作，著有《持久斗爭：美國國際開發(fā)署的歷史與美國對世界的不安轉(zhuǎn)型》一書。據(jù)他研究，在機構(gòu)成立初期，即肯尼迪政府時期（1961年至1963年）和約翰遜政府時期（1963年至1969年），USAID的對外援助集中于“對關(guān)鍵合作國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)改革和公共治理”。當(dāng)時，美國幾乎是唯一一個雙邊援助大國，加之流向發(fā)展中國家的私人資本不多，使得美國在發(fā)展中國家獲得了較大的影響力和話語權(quán)。
但另一方面，越南戰(zhàn)爭使USAID員工人數(shù)和預(yù)算大幅增多，美國民眾對于本國“在東南亞地區(qū)的浪費投入”感到沮喪。1965年，USAID全球直接雇用和外包員工總數(shù)首次突破2萬人。1970年，這一數(shù)字達(dá)到2.3萬人的峰值，其中在越南的員工數(shù)最多，為6379人。據(jù)統(tǒng)計，這一時期USAID員工數(shù)量相當(dāng)于2000年之后的3倍。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，USAID經(jīng)歷“最動蕩時期”
“從USAID成立至今，相關(guān)爭議一直在持續(xù)。其中，圍繞該機構(gòu)與國務(wù)院關(guān)系的辯論尤為頻繁且復(fù)雜。”美國外交人員協(xié)會的文章稱，從一開始，國務(wù)院就對USAID的獨立性存有不滿，且周期性地試圖將USAID并入自己的架構(gòu)之中。
諾里斯曾刊文稱：“1990年代可能是USAID歷史上最動蕩的時期。”1993年，由于冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，時任總統(tǒng)克林頓和國會都想大幅減少USAID的預(yù)算。為改善同國會的關(guān)系，時任USAID署長布賴恩·阿特伍德（1993年至1999年）推動修訂《對外援助法》，被視為“拯救了USAID”的人。1998年，國會通過《外交事務(wù)改革與重組法》，稱USAID是所謂“獨立機構(gòu)”，脫離國務(wù)院的管轄。但根據(jù)美國國會研究服務(wù)部的說法，每屆政府對USAID的運作方式都有不同看法，有的將其視為“獨立機構(gòu)”，有的認(rèn)為它在“美國國務(wù)卿的直接指導(dǎo)”下運作。
盡管如此，此后的USAID只能說是“勉強存活了下來”。其農(nóng)業(yè)等核心機構(gòu)職能被撤銷，至少26個駐外機構(gòu)被關(guān)閉——這是自馬歇爾計劃以來，美國對外援助數(shù)量首次減少。1995年至2000年間，USAID員工數(shù)量減少29%，直接雇用的員工數(shù)量僅為20年前的一半，至少1/3的剩余員工已接近退休年齡。也是從這時開始，USAID開始將大量工作外包。
到小布什政府（2001年至2009年）初期，“9·11”恐怖襲擊事件后，USAID再度獲得資源和人員，并開始在伊拉克和阿富汗開展復(fù)雜任務(wù)，但這些任務(wù)常常讓美國民眾回想起越南戰(zhàn)爭的失敗經(jīng)歷。USAID前官員詹姆斯·坎德曾表示：“阿富汗和伊拉克帶來的重要教訓(xùn)是，發(fā)展援助并不能替代有效的外交和軍事戰(zhàn)略。”奧巴馬政府（2009年至2017年）時期，USAID在農(nóng)業(yè)和創(chuàng)新領(lǐng)域的業(yè)務(wù)重新得到重視，但受全球金融危機的持續(xù)影響，其擴大援助的雄心受到限制。
每5美元的對外援助中就有3美元經(jīng)USAID之手分配
如今，美國的對外援助金額有多少呢？美國皮尤研究中心援引美政府官方對外援助統(tǒng)計網(wǎng)站的數(shù)據(jù)梳理稱，2023財年，美國政府共發(fā)放了719億美元的對外援助，占當(dāng)年聯(lián)邦總支出（6.1萬億美元）的1.2%。數(shù)據(jù)顯示，自2001財年以來，美國對外援助占聯(lián)邦支出的比例一直在0.7%到1.4%之間，冷戰(zhàn)時期占比更高。在這筆援助中，USAID負(fù)責(zé)分發(fā)近438億美元，剩下的大部分由國務(wù)院發(fā)放，還有小部分由財政部等部門或機構(gòu)發(fā)放。也就是說，每5美元的對外援助中就有3美元是經(jīng)USAID之手分配的。
從援助領(lǐng)域來看，上述719億美元主要花在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”（27%）、“衛(wèi)生健康”（22.3%）、“人道主義援助”（21.7%）、“和平與安全”（14.2%）等類別。不過，皮尤研究中心稱：“這些援助類別有些模糊，彼此之間的界限也不清晰。”例如，2023財年美國對外援助資金中最大的一部分開銷為159億美元，用于“宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的增長”，雖然該類別看起來屬于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，但有144億美元實際上是在俄烏沖突中對烏克蘭政府的直接經(jīng)濟(jì)支持。
從受援方來看，USAID在2023財年向約130個國家和地區(qū)提供了援助。烏克蘭是最大受益者，獲得了166億美元。除烏克蘭外的前十大受援方還包括埃塞俄比亞、約旦、剛果（金）、索馬里、也門、阿富汗、尼日利亞、南蘇丹和敘利亞。以色列在2023財年獲得了33億美元的軍事援助，與近年來持平。
“不是免費的午餐，而是有毒的糖果”
美國外交人員協(xié)會曾刊文稱，美國國家安全戰(zhàn)略的“三大支柱”分別是外交、發(fā)展和國防，分別由國務(wù)院、USAID和國防部主導(dǎo)。USAID履行多項職責(zé)，包括向戰(zhàn)略重要國家和沖突國家提供援助、通過支持發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長來促進(jìn)美國商業(yè)利益等。
那么，美國人對本國對外援助的看法如何呢？根據(jù)皮尤研究中心的數(shù)據(jù)，美國人對該國對外援助的有效性和可取性看法不一。2023年3月的調(diào)查顯示，只有1/3的美國人表示本國對外援助“惠及發(fā)展中國家”，略多一些（37%）的人表示這種援助“既有利于這些國家，又對它們造成傷害”，8%的人認(rèn)為它“主要對發(fā)展中國家造成傷害”。芝加哥全球事務(wù)委員會2024年的民調(diào)也顯示，半數(shù)美國人支持減少對外經(jīng)濟(jì)和軍事援助。
美國民眾的復(fù)雜態(tài)度并非沒有來由。在國內(nèi)，USAID面臨有關(guān)腐敗和浪費的指控。特朗普長期批評海外支出，在他第一任期內(nèi)曾試圖將USAID預(yù)算削減近1/3，被國會拒絕。一些保守派基金會也強調(diào)對USAID的項目和結(jié)構(gòu)“去激進(jìn)化”的必要性。批評者表示，USAID的項目“浪費嚴(yán)重”，特朗普“正在幫助削減聯(lián)邦機構(gòu)的過度支出”。
在海外，USAID的很多資金并沒有真正幫助到發(fā)展中國家，許多援助承諾最終被證明只是“空頭支票”，引發(fā)受援方的懷疑和失望。2013年6月，時任美國總統(tǒng)奧巴馬在訪問南非期間宣布了“電力非洲倡議”，承諾投入資金，到2020年在非洲實現(xiàn)2萬兆瓦的發(fā)電量，USAID是該倡議的主要實施機構(gòu)。然而，根據(jù)該機構(gòu)發(fā)布的報告，截至2020年底，這一倡議下的實際發(fā)電量僅為4194兆瓦，不到承諾目標(biāo)的1/4。
在中東地區(qū)，USAID在阿富汗資助的“健康合作伙伴合同”項目從2008年7月持續(xù)到2015年6月，卻因質(zhì)量問題面臨批評。2016年1月，阿富汗重建特別監(jiān)察長辦公室致USAID的審查信稱：“并非所有（在該項目下建設(shè)的衛(wèi)生設(shè)施）都通了電和自來水。”信中寫道：“自2014年起，我辦公室就對項目設(shè)施被忽視表示擔(dān)憂，至今仍未得到解決。”
也有證據(jù)表明，美國不少對外援助資金都回流到了美國。USAID曾公開承認(rèn)，其約80%的支出用于美國國內(nèi)。其2022年進(jìn)展報告顯示，僅有10.2%的資金流向了發(fā)展中國家當(dāng)?shù)亟M織。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2023年5月評論稱，USAID“連偽裝成利他主義都沒有過”。
更值得注意的是，USAID宣稱的“人道主義援助”或“發(fā)展援助”實際上都會附加“符合美國價值觀”的政治條件。通過秘密資助對受援方進(jìn)行意識形態(tài)滲透已是USAID的慣用手段，該機構(gòu)甚至?xí)龀质茉疆?dāng)?shù)氐姆凑α?，發(fā)動“顏色革命”。這種滲透和干涉行徑已受到多國的揭批和公開譴責(zé)。截至目前，俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、厄瓜多爾、古巴等國均已經(jīng)關(guān)?；蛘陉P(guān)停USAID在當(dāng)?shù)氐霓k事處。有阿拉伯網(wǎng)友在社交媒體上評論道：“USAID的援助不是免費的午餐，而是有毒的糖果。他們試圖用金錢和援助來換取我們對美國價值觀的認(rèn)同和政治上的順從。”
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