農(nóng)民工在工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)中逐步成為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍、鄉(xiāng)村振興的重要力量，解決好農(nóng)民工問題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵抓手。2024年11月，人社部、國家發(fā)展改革委等10部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工服務(wù)保障工作的意見》，明確了做好農(nóng)民工服務(wù)保障促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力方向。近年來，我國不斷優(yōu)化農(nóng)民工服務(wù)工作，在解決農(nóng)民工就業(yè)、維護(hù)農(nóng)民工勞動保障權(quán)益等方面取得顯著成效。也要看到，盡管農(nóng)民工在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興中的作用更為凸顯，但進(jìn)城農(nóng)民工相對“邊緣化”、農(nóng)村“空心化”“老齡化”等態(tài)勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。為此，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，亟須進(jìn)一步做好農(nóng)民工服務(wù)保障工作。
加強(qiáng)農(nóng)民工服務(wù)保障是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開放以來，農(nóng)民工群體逐步從“進(jìn)城打工者”發(fā)展為“城市建設(shè)者”。由此，在持續(xù)優(yōu)化進(jìn)城農(nóng)民工服務(wù)保障工作的同時，積極為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供支持，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。
一方面，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，做好進(jìn)城農(nóng)民工服務(wù)保障是基礎(chǔ)。首先，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，須積極引導(dǎo)農(nóng)民工落戶城市，更好解決“半城市化”“戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后”“城市建設(shè)與人口規(guī)模不匹配”等問題。其次，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，須更好幫助農(nóng)民工扎根城市，促進(jìn)農(nóng)村承包地退出或延長流轉(zhuǎn)時間。最后，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，須大力支持農(nóng)民工安居城市，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)生活用地設(shè)施布局優(yōu)化。
另一方面，推進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互促，引導(dǎo)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是關(guān)鍵。首先，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，須引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)民工就地就近市民化，帶動技術(shù)、資本、管理等要素向縣域集聚。其次，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，須服務(wù)保障農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。最后，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，須鼓勵支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)后參與治理，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入活力
新形勢下，加強(qiáng)農(nóng)民工服務(wù)保障面臨的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動既重塑了城鄉(xiāng)關(guān)系新格局，也使自身訴求日益多樣化。正因如此，持續(xù)做好農(nóng)民工服務(wù)保障面臨不少新的考驗(yàn)。
一是進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿問題。近年來，我國城鎮(zhèn)落戶門檻大幅降低，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍顯著低于常住人口城鎮(zhèn)化率。原因在于以下兩方面。一方面，進(jìn)城農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）維護(hù)與退出機(jī)制尚不健全，現(xiàn)實(shí)中還存在擔(dān)心落戶城市后會失去農(nóng)村收益的情況。另一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)戶口的福利增進(jìn)效應(yīng)弱化，進(jìn)城農(nóng)民工落戶積極性下降。此外，城市高居住成本、低就業(yè)穩(wěn)定性，以及職業(yè)技能欠缺等因素，也會抑制進(jìn)城農(nóng)民工落戶的意愿和能力。
二是基本公共服務(wù)可及性問題。因落戶意愿弱化，基本公共服務(wù)能否與戶籍脫鉤、與常住掛鉤，直接影響進(jìn)城農(nóng)民工服務(wù)保障水平。一方面，在一些城市的居住證賦權(quán)并不充分，持證人不能普遍享受包括子女教育、本地居民醫(yī)保、保障性住房申請、社會救助等在內(nèi)的城市基本公共服務(wù)。另一方面，我國市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚不健全，“錢隨人走”“地隨人走”等獎勵辦法，在實(shí)踐中對人口凈流入城市的激勵效果有限，影響地方政府持續(xù)推進(jìn)農(nóng)民工市民化的積極性和主動性。此外，進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)據(jù)信息收集成本高，部門間數(shù)據(jù)未能充分共享，公共服務(wù)線上線下尚難以精準(zhǔn)高效對接。
三是城鎮(zhèn)綜合承載能力問題。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工服務(wù)保障，對城鎮(zhèn)綜合承載能力提出更高要求。一方面，隨著超大特大城市出現(xiàn)“大城市病”、中小城市面臨“城市收縮”，各類城市普遍存在安全韌性不強(qiáng)、宜居水平不高等問題。另一方面，隨著人口流動變化出現(xiàn)新趨勢，越來越多的農(nóng)民工選擇到縣城就業(yè)安家，亟須更好統(tǒng)籌縣城居民和農(nóng)民工生產(chǎn)生活需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納、公共服務(wù)、創(chuàng)業(yè)支持、生態(tài)保護(hù)和市政設(shè)施等方面的短板弱項(xiàng)，更好發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用。
加強(qiáng)農(nóng)民工服務(wù)保障促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)質(zhì)是人的雙向流動與全面發(fā)展。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)與時俱進(jìn)健全農(nóng)民工服務(wù)保障機(jī)制，更好滿足農(nóng)民工日益增長的美好生活需要。
首先，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，完善農(nóng)民工外出就業(yè)融入城市服務(wù)保障機(jī)制。探索推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，需要基于常住人口提供基本公共服務(wù)。一方面，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。除個別超大城市外，探索推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，讓有意愿有能力落戶的農(nóng)民工應(yīng)落盡落。與此同時，依托社區(qū)提升居住證辦理便利性，推進(jìn)居住證與身份證功能銜接，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給、覆蓋全部常住人口，讓暫時沒有意愿和能力落戶的農(nóng)民工同等享受基本公共服務(wù)。另一方面，逐步建立同常住人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。將農(nóng)民工民生需求保障納入城市發(fā)展規(guī)劃和要素設(shè)施布局，動態(tài)調(diào)配基本公共服務(wù)資源，通過普惠型與特惠型福利投入相結(jié)合，更好保障進(jìn)城農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、技能提升、子女教育、勞動保障和住房保障等權(quán)益。
其次，順應(yīng)人口流動變化趨勢，健全農(nóng)民工就地就近就業(yè)服務(wù)保障機(jī)制。統(tǒng)籌推進(jìn)以縣域?yàn)榛締卧某青l(xiāng)融合發(fā)展和以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，服務(wù)保障農(nóng)民工就近在縣城安居興業(yè)是重中之重。一方面，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)梯度布局提升縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級，通過發(fā)展“一縣一策”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)、發(fā)展吸納農(nóng)民工就業(yè)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)、打造返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、開發(fā)創(chuàng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、設(shè)立就業(yè)服務(wù)驛站和優(yōu)化營商環(huán)境等多種方式，有力吸納農(nóng)民工就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。另一方面，在引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上，通過宜居縣城建設(shè)、安全韌性提升、綠色智慧技術(shù)賦能，全面提升縣城生活品質(zhì)和治理效能，進(jìn)而帶動城鎮(zhèn)人才資源、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)。
最后，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化農(nóng)民工服務(wù)保障協(xié)同激勵機(jī)制。一方面，健全農(nóng)民工綜合信息系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，持續(xù)開展監(jiān)測調(diào)查和農(nóng)民工市民化調(diào)查，探索以此作為中央和省級財(cái)政對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市進(jìn)行獎補(bǔ)的重要依據(jù)。同時，建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，在依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”前提下，探索建立“三權(quán)”退出資金周轉(zhuǎn)池、退出土地收儲整理制度以及政策性銀行金融支持等配套政策，有力保障農(nóng)民工通過“三權(quán)”自愿有償退出，更好實(shí)現(xiàn)市民化。
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