2024年12月，國務院舉行第十一次專題學習強調(diào)，關注罰沒收入異常增長、大量異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，審查核實相關執(zhí)法行為，有問題的要及時糾正。所謂罰沒收入，是執(zhí)法機關依法收繳的罰款、沒收款、贓款，沒收物資、贓物的變價款收入。法律設定罰款罰金、沒收等制裁手段，其本意在于從經(jīng)濟層面遏制震懾潛在違法者，增強執(zhí)法維護法律權威和公共秩序的能力。但罰沒收入的異常增長可能與逐利執(zhí)法有關，說明個別地區(qū)的執(zhí)法活動可能存在背離執(zhí)法宗旨的現(xiàn)象。這不僅侵害了相對人的合法權益，更是對法律秩序與營商環(huán)境的破壞，威脅經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。
罰沒收入異常增長的背后有復雜的成因。其中之一就是個別地方在面臨財政壓力時，可能將擴大罰沒收入作為彌補財力不足的手段。這一經(jīng)濟成因與罰沒收入管理體制改革的不徹底有關。改革開放早期，罰沒收入曾被直接用以彌補執(zhí)法司法機關辦案經(jīng)費，客觀上催生了逐利執(zhí)法的問題。此后，以《中華人民共和國行政處罰法》的頒布實施為標志，以“罰繳分離”“收支兩條線”為核心的罰沒收入管理制度被確立，逐利執(zhí)法現(xiàn)象得到了一定程度的遏制。然而，在實踐中，仍有少數(shù)地方的罰沒收入統(tǒng)一上繳省級財政專戶后，又按比例返還辦案機關所在地進行分配，其中有一部分返還給了辦案機關。還有個別執(zhí)法機關通過制定內(nèi)部績效考核機制來激發(fā)執(zhí)法人員的積極性。這就形成了逐利執(zhí)法的傳導鏈條?？梢哉f，隱性的“罰沒分成”機制的存在，是個別執(zhí)法機關逐利動機難以根本遏制的重要原因。
執(zhí)法活動存在偏離本旨的情況，這也暴露了法律對執(zhí)法活動的規(guī)范還有一定欠缺?；诹⒎ǖ挠邢蘩硇耘c現(xiàn)實情況的復雜性，法律往往需要賦予執(zhí)法機關一定的判斷和裁量空間。例如，執(zhí)法機關可以查封、扣押、凍結(jié)和沒收的“用于違法活動的工具和物品”“違法所得”等，法律概念還較為模糊，在適用過程中存在彈性。近年來，為了有效威懾潛在違法者，維護監(jiān)管秩序，不少立法都設定了數(shù)額較高且裁量幅度較大的罰款，這意味著執(zhí)法機關擁有比較寬泛的選擇空間。執(zhí)法中的裁量空間雖然不可避免，但是，為了防止其濫用，就需要從強化指引、規(guī)范程序和加強監(jiān)督問責等方面予以進一步約束。
面對經(jīng)濟社會的一些變化，相關法律規(guī)則還需要更加及時、科學地加以調(diào)適。例如，伴隨數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，大量活動基于互聯(lián)網(wǎng)而開展，違法行為的實施、違法行為影響的受害者等往往跨地域分布，執(zhí)法部門可能通過多種連接點建立管轄權。在網(wǎng)絡賭博、網(wǎng)絡傳銷、電信網(wǎng)絡詐騙、涉平臺經(jīng)濟等領域，出現(xiàn)了大量的跨區(qū)域執(zhí)法案例。在這些案例中，存在個別執(zhí)法部門不合理地擴大罰沒收入范圍來增加自身的罰沒收入的現(xiàn)象，這也是逐利執(zhí)法的高發(fā)領域。
逐利執(zhí)法存在多重成因，對其治理也需要貫徹系統(tǒng)思維。一方面，從公共財政制度入手，消除逐利執(zhí)法的經(jīng)濟動因。完善罰沒收入管理制度，消除隱性的罰沒收入分成制度。杜絕將罰沒收入與執(zhí)法經(jīng)費直接或者變相掛鉤的做法，也確保罰沒收入與執(zhí)法人員的績效評價脫鉤，對下達或者變相下達“罰款指標”的做法也需要嚴肅問責。同時，從根本上提高事權與財權的協(xié)調(diào)度，科學配置、核定行政任務與經(jīng)費預算，確保行政機關執(zhí)行行政任務具備相匹配的財政資源。
另一方面，加強對執(zhí)法行為本身的法律約束。其一，全方位健全行政執(zhí)法裁量基準。當前的裁量基準主要應用于如何根據(jù)個案情形適用處罰幅度，而這僅僅是整個執(zhí)法鏈條的一個環(huán)節(jié)。從目前來看，對于如何科學界定查封、扣押、凍結(jié)的財物范圍，如何在具體領域、行業(yè)認定非法財物、違法所得等，均需要頒布更多、更科學的指引性基準，加大規(guī)則供給的力度，確保執(zhí)法行為的可預見性。其二，加強對大額罰沒決定的程序規(guī)范。近年來，法律授權行政機關實施的罰款、沒收的數(shù)額與幅度不斷攀升，有的甚至超越了相關的刑事罰金。這類決定由行政機關單方?jīng)Q定，司法機關只在事后依當事人起訴而進行審查監(jiān)督，往往難以形成有效的監(jiān)督制約。對當事人財產(chǎn)權影響如此巨大的干預活動，有必要引入力度更大的正當程序予以保障。因此，可以探索在大額罰沒領域，建立由行政機關向法院申請，法院最終確定罰沒數(shù)額的程序。其三，完善跨區(qū)域執(zhí)法的管轄規(guī)則。面對涉網(wǎng)涉眾違法犯罪案件不斷增多的現(xiàn)實，需要在管轄權方面進行系統(tǒng)優(yōu)化。通過持續(xù)完善中央政府管轄職責，建立跨區(qū)域執(zhí)法的指定、審批機制等來解決實踐中多頭管轄的情況。其四，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，推動行政執(zhí)法監(jiān)督的全方位、全流程、常態(tài)化、長效化。同時，確保行政執(zhí)法監(jiān)督與解決個案爭議的行政復議、行政訴訟在功能上有適當?shù)膮^(qū)分，重點通過執(zhí)法監(jiān)督解決執(zhí)法領域存在的系統(tǒng)性、結(jié)構性問題。
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