內(nèi)容提要
農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的紓解是我國(guó)有效應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵所在。農(nóng)村集體養(yǎng)老以農(nóng)民集體作為核心組織協(xié)同者，同時(shí)注重政府履職盡責(zé)，集合農(nóng)民家庭、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等多元主體結(jié)成農(nóng)村養(yǎng)老共同體，協(xié)同履行農(nóng)村養(yǎng)老供給義務(wù)。它是在國(guó)家養(yǎng)老兜底保障的基礎(chǔ)上，與家庭養(yǎng)老協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社區(qū)嵌入式綜合型養(yǎng)老模式，具有集體保障性、集合協(xié)同性和資源集聚性。為解決農(nóng)村集體養(yǎng)老面臨的財(cái)力、人力資源配置問(wèn)題，亟待依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)，通過(guò)集體土地養(yǎng)老、集體養(yǎng)老年金、集體互助養(yǎng)老、集體養(yǎng)老志愿服務(wù)等法律制度創(chuàng)設(shè)和法律規(guī)則拓補(bǔ)，有效發(fā)掘利用農(nóng)村內(nèi)生資源，同時(shí)引入農(nóng)村外部資源，實(shí)現(xiàn)其向農(nóng)村集體養(yǎng)老領(lǐng)域的集聚，并促進(jìn)優(yōu)化配置。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老 農(nóng)村集體養(yǎng)老 集體所有權(quán) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織
目 次
一、我國(guó)農(nóng)村既有養(yǎng)老模式面臨的困境
二、農(nóng)村集體養(yǎng)老的組織特質(zhì)及構(gòu)造
三、農(nóng)村集體養(yǎng)老問(wèn)題紓解的法治路徑
四、農(nóng)村集體養(yǎng)老財(cái)力供給的法律制度完善
五、農(nóng)村集體養(yǎng)老人力供給的法律制度延展
有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉?！独夏耆藱?quán)益保障法》已然明定“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”。毋庸置疑，中國(guó)社會(huì)的老齡化正在加劇，并且呈現(xiàn)顯著的城鄉(xiāng)老齡化“倒置”，使得農(nóng)村養(yǎng)老需求激增。但是，囿于二元結(jié)構(gòu)體制下城鄉(xiāng)發(fā)展及要素配置的不平衡，不僅農(nóng)村養(yǎng)老資源較為匱乏分散，而且“城鄉(xiāng)落差”巨大。這就導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老供需結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯，養(yǎng)老問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻復(fù)雜。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題已成為制約城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的一大關(guān)鍵因素，亦影響民生福祉增進(jìn)和共同富裕目標(biāo)達(dá)成，應(yīng)對(duì)不當(dāng)甚至可能衍生重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。黨的二十屆三中全會(huì)已將加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板列為進(jìn)一步全面深化改革的重要舉措。落實(shí)在發(fā)展中保障和改善民生的要求，求解農(nóng)村養(yǎng)老資金、勞動(dòng)力等資源要素匱乏、配置失衡等問(wèn)題，進(jìn)而消減“馬太效應(yīng)”，保障廣大農(nóng)村老人與城市老人公平享受優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)，不僅是當(dāng)下理論界和實(shí)務(wù)界需要協(xié)力解答的重大戰(zhàn)略性命題，也是建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化增進(jìn)人民福祉的應(yīng)有之意。檢視目下對(duì)于中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的研究，主要著眼家庭養(yǎng)老、國(guó)家養(yǎng)老、民營(yíng)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等傳統(tǒng)路徑展開(kāi)，難以擺脫國(guó)際傳統(tǒng)福利供給理論和國(guó)內(nèi)既有實(shí)踐路徑的框束。亟待從中國(guó)農(nóng)村特有的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，厘定切實(shí)可行的養(yǎng)老供給路徑并進(jìn)行制度構(gòu)建。
一、我國(guó)農(nóng)村既有養(yǎng)老模式面臨的困境
公民在因年老各項(xiàng)身體機(jī)能減弱，難以依靠自力生存和發(fā)展時(shí)，離不開(kāi)其他主體的襄助照護(hù)，當(dāng)然有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。為保障“弱者老年”最后階段的生存和尊嚴(yán)，不僅家庭要予以贍養(yǎng)扶助，而且國(guó)家和社會(huì)也要提供基本保障。此中，養(yǎng)老供給義務(wù)屬于積極義務(wù)，包含經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉等多重內(nèi)容。相較于城市，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老供給問(wèn)題更加嚴(yán)峻：一方面，在“后鄉(xiāng)土”時(shí)代，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能更加弱化離散，使得供給責(zé)任外溢；另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下國(guó)家養(yǎng)老和民營(yíng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在農(nóng)村的供給難以迅速跟進(jìn)和填補(bǔ)，導(dǎo)致有限的養(yǎng)老供給與日益增長(zhǎng)的農(nóng)村養(yǎng)老需求嚴(yán)重脫節(jié)。
（一）家庭養(yǎng)老：“后鄉(xiāng)土”時(shí)代功能式微衍生供給責(zé)任外溢
不可否認(rèn)，家庭養(yǎng)老在農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉等場(chǎng)域，曾經(jīng)發(fā)揮著舉足輕重的作用，形成了以“家庭”為主體的非正式養(yǎng)老福利制度。但在“后鄉(xiāng)土”時(shí)代，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，引發(fā)家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)、親密關(guān)系以及倫理價(jià)值的嬗變，使得家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，家庭成員養(yǎng)老義務(wù)履行力有不逮。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等資源要素被進(jìn)一步虹吸流向城市，使得代際間家庭利益的統(tǒng)一性和具有約束力的責(zé)任倫理均遭受了巨大沖擊，傳統(tǒng)的倫理法原則及“代際回饋”養(yǎng)老逐漸消解，從而導(dǎo)致家庭養(yǎng)老供給義務(wù)的履行意愿降低、履行能力下降、履行行為減少。
（二）國(guó)家養(yǎng)老：有限性疊加城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下養(yǎng)老供給能力的不足
現(xiàn)代國(guó)家對(duì)養(yǎng)老的保障乃是一種積極主動(dòng)的社會(huì)義務(wù)履行。根據(jù)《憲法》第45條規(guī)定，從某種意義上講，獲得優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)乃是《憲法》所賦予公民基本人權(quán)的現(xiàn)實(shí)要求，亦是中國(guó)農(nóng)民所應(yīng)享有的最真實(shí)的、最基本的正義。然而，國(guó)家養(yǎng)老責(zé)任及其養(yǎng)老供給能力均呈現(xiàn)有限性特質(zhì)。國(guó)家輔助性和福利多元主義理論等均強(qiáng)調(diào)，只有當(dāng)國(guó)民個(gè)人責(zé)任、社會(huì)集體責(zé)任已然窮盡，才可能產(chǎn)生國(guó)家給付幫助責(zé)任，由國(guó)家予以填補(bǔ)相應(yīng)的部分。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政汲取、福利供給等能力的有限性，亦決定了國(guó)家養(yǎng)老供給能力具有有限性。國(guó)家養(yǎng)老本質(zhì)上屬于行政給付范疇，高水平的行政給付有賴(lài)于高稅收，高稅收必然影響投資回報(bào)提升，導(dǎo)致投資意愿降低、創(chuàng)新動(dòng)力減弱，最終必然阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平降低，反過(guò)來(lái)又會(huì)削弱國(guó)家養(yǎng)老供給能力。政府供給科層制的剛性特質(zhì)，難以精準(zhǔn)契合廣泛多元的養(yǎng)老需求，易出現(xiàn)政府失靈，衍生資源利用效率低下、權(quán)力尋租等諸多問(wèn)題。
（三）民營(yíng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老：“撇脂效應(yīng)”及供給異化
為彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老供給能力的降低以及國(guó)家養(yǎng)老供給的不足，近年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)養(yǎng)老民營(yíng)化改革，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，在養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)嵤└?jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)策略，替代政府權(quán)威驅(qū)動(dòng)。但是民營(yíng)化并非總是最有效的治理工具。私人資本的逐利性與養(yǎng)老服務(wù)的公共性、福利性之間的矛盾難以調(diào)和，二者的沖突抵牾在農(nóng)村養(yǎng)老供給領(lǐng)域尤其突出，導(dǎo)致養(yǎng)老供給顯著異化，公共責(zé)任缺失、供給價(jià)值受損、供給質(zhì)量下降等弊端日益凸顯，甚至衍生“撇脂效應(yīng)”。第一，相較于城市，農(nóng)村老人及家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力普遍不高，導(dǎo)致市場(chǎng)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域的意愿和動(dòng)力不足；即使有資本進(jìn)入農(nóng)村，逐利性指向下高企的收費(fèi)以及嚴(yán)苛的服務(wù)對(duì)象擇選條件，也使得對(duì)于養(yǎng)老需求最迫切的農(nóng)村貧困、失能、高齡老人難以獲得其養(yǎng)老供給，嚴(yán)重背離起點(diǎn)公平。第二，作為以人為直接給付對(duì)象的典型的“軟性”服務(wù)，養(yǎng)老供給具有復(fù)雜的服務(wù)目標(biāo)和任務(wù)，不僅難以合約化，而且難以對(duì)服務(wù)效果施以客觀評(píng)價(jià)。在合同不完備的場(chǎng)域下，民營(yíng)主體大多眷注成本和效率，較少考量如何維持或改善服務(wù)質(zhì)量。農(nóng)村老人相對(duì)較低的支付能力，引致農(nóng)村民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量相較于城市更加難如人意。
二、農(nóng)村集體養(yǎng)老的組織特質(zhì)及構(gòu)造
正如費(fèi)孝通先生所言，“如果要組織有效果的行動(dòng)并達(dá)到預(yù)期的目的，必須對(duì)社會(huì)制度的功能進(jìn)行細(xì)致的分析”。作為重大的社會(huì)改革和治理議題，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的紓解必須回歸中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)圖景和制度體系。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)天然孕育涵括兩個(gè)基本制度元素：一是著眼于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)場(chǎng)域，是作為農(nóng)村生產(chǎn)方式核心的勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，以及以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；二是著眼于社會(huì)文化場(chǎng)域，是以地緣、血緣、親緣為主的基礎(chǔ)性構(gòu)成力量所形成的鄉(xiāng)土關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和差序格局，以及由此生成的村莊集體理念和集體行動(dòng)邏輯。
農(nóng)民集體作為農(nóng)村基本治理單元，以地緣關(guān)系為前提，以農(nóng)村集體所有制為基礎(chǔ)，以農(nóng)民的組織化為手段。作為社區(qū)性、本土性的農(nóng)民組織體，其具有超越家庭和民營(yíng)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老資源整合能力、組織能力，乃至潛在養(yǎng)老福利的轉(zhuǎn)化能力。同時(shí)，因由我國(guó)農(nóng)村土地等財(cái)產(chǎn)集體所有的制度構(gòu)造，使得作為集體所有權(quán)主體的農(nóng)民集體也當(dāng)然肩負(fù)著包含保障集體成員養(yǎng)老在內(nèi)的特殊的福利供給義務(wù)。
（一）農(nóng)村集體養(yǎng)老的基本范疇及特質(zhì)
農(nóng)村集體養(yǎng)老乃是以農(nóng)民集體為核心主體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)具體代表農(nóng)民集體，同時(shí)集合農(nóng)民家庭、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等多元主體協(xié)同履行養(yǎng)老供給義務(wù)，在政府的支持下所構(gòu)造的農(nóng)村社區(qū)嵌入式養(yǎng)老供給制度體系。
農(nóng)村集體養(yǎng)老絕不是脫離既有養(yǎng)老模式及養(yǎng)老供給主體，單獨(dú)由農(nóng)民集體履行養(yǎng)老供給義務(wù)，而是在總結(jié)承繼既有制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度延展。無(wú)可否認(rèn)，家庭養(yǎng)老、國(guó)家養(yǎng)老、民營(yíng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老均是中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)踐中不可或缺的養(yǎng)老模式。正如2024年民政部聯(lián)合國(guó)家發(fā)改委等21個(gè)部門(mén)專(zhuān)門(mén)印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2024〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）所強(qiáng)調(diào)的，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)必須“堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、集體互助、家庭盡責(zé)”的原則。申言之，作為農(nóng)村社區(qū)嵌入式養(yǎng)老供給體系，農(nóng)村集體養(yǎng)老內(nèi)生于中國(guó)農(nóng)村，乃是在國(guó)家養(yǎng)老兜底保障的基礎(chǔ)上，與家庭養(yǎng)老協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，兼顧家庭和農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老雙重優(yōu)勢(shì)，同時(shí)推動(dòng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向農(nóng)村延伸的綜合型養(yǎng)老模式。
農(nóng)民集體顯然不可能成為農(nóng)村養(yǎng)老供給的唯一主體。養(yǎng)老問(wèn)題的紓解具有綜合性、系統(tǒng)性，且各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，農(nóng)民集體成長(zhǎng)發(fā)育各異，農(nóng)民的養(yǎng)老需求廣泛多元。正如福利多元主義所主張的，包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)福利供給應(yīng)當(dāng)由公共部門(mén)、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、家庭及社區(qū)等共同負(fù)擔(dān)，從而將不同層面的養(yǎng)老服務(wù)供給政策手段整合到集體養(yǎng)老的系統(tǒng)框架，提供多樣化而富有彈性的養(yǎng)老供給“工具箱”。
化繁為簡(jiǎn)，農(nóng)村集體養(yǎng)老至少含蘊(yùn)“集體”“集合”“集聚”三重面向：第一，在主體層面，強(qiáng)調(diào)“一核多元”，具有集體保障性。以農(nóng)民集體作為核心組織主體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)注重政府履職盡責(zé)，集合農(nóng)民家庭、營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織等多元主體結(jié)成農(nóng)村養(yǎng)老供給共同體，向集體成員提供包括養(yǎng)老在內(nèi)的福利保障。第二，在行為層面，以農(nóng)民集體作為依托，具有集合協(xié)同性。在政府支持下集合農(nóng)民家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年協(xié)會(huì)、社工組織等多元主體，基于所構(gòu)造的組織治理、服務(wù)合同、公共管理等諸多法律關(guān)系，協(xié)同履行養(yǎng)老供給義務(wù)。第三，在功能層面，眷注資源整合，具有資源集聚性。著眼于制約農(nóng)村養(yǎng)老供給的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——資金、勞動(dòng)力等要素資源匱乏的現(xiàn)實(shí)，以農(nóng)民集體為組織紐帶，通過(guò)行之有效的制度構(gòu)造，集聚資金、勞動(dòng)力要素資源到農(nóng)村社區(qū)。
（二）農(nóng)村集體養(yǎng)老的核心主體：農(nóng)民集體
集體養(yǎng)老在本質(zhì)上是一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題。在福利多元結(jié)構(gòu)范式下，為避免養(yǎng)老供給的碎片化、供給責(zé)任相互推諉、供給異化虛化等流弊滋生，就需要有一個(gè)核心的組織主體和協(xié)調(diào)主體。農(nóng)村集體養(yǎng)老強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民集體作為核心主體。農(nóng)民集體是在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，以土地集體所有為基礎(chǔ)，由居住于本社區(qū)并依賴(lài)集體土地等自然資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具有相似政治、文化和生活習(xí)慣的農(nóng)民個(gè)體組成的群體性主體。
相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)農(nóng)民沒(méi)有農(nóng)會(huì)、農(nóng)協(xié)等會(huì)員性組織，但是擁有基于特殊時(shí)空背景成長(zhǎng)發(fā)育起來(lái)的本土性組織體——農(nóng)民集體。農(nóng)民集體基于集體利益的互動(dòng)聯(lián)結(jié)，促使分散的農(nóng)民個(gè)體聯(lián)合結(jié)成具有集體理性和集體意志的系統(tǒng)有機(jī)的整體，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老成為可能。
作為集體所有的土地及其他財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人，農(nóng)民集體具有相對(duì)穩(wěn)定存在的組織性和集體人格，它不是一個(gè)抽象的概念，而是在法律上具有確定性。揆諸規(guī)范文本，盡管《民法典》并未賦予農(nóng)民集體以法人主體資格，但是從《憲法》到《民法典》再到《土地管理法》和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)農(nóng)民集體及其所有權(quán)均有專(zhuān)門(mén)闡釋。從某種意義而言，正是農(nóng)村土地集體所有的權(quán)屬安排，保障了農(nóng)民集體具有統(tǒng)籌土地及相關(guān)資源關(guān)系，分配土地及相關(guān)利益的能力，進(jìn)而塑造了具有中國(guó)特色的村莊治理結(jié)構(gòu)、合作秩序和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。
（三）農(nóng)民集體適宜擔(dān)任農(nóng)村養(yǎng)老共同體的組織者和協(xié)調(diào)者
著眼于農(nóng)民集體的地緣、親緣、血緣及組織優(yōu)勢(shì)，其更適合作為核心主體——擔(dān)任農(nóng)村養(yǎng)老共同體的組織者和協(xié)調(diào)者。（1）相較于作為非正式組織的農(nóng)民家庭，農(nóng)民集體更含蘊(yùn)集體理性和團(tuán)體品格，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老更具穩(wěn)定性和規(guī)范性。（2）相較于作為公權(quán)主體的國(guó)家的剛性供給，農(nóng)民集體兼具公共性和團(tuán)體性特質(zhì)，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老更具適應(yīng)性和靈活性。（3）相較于主要作為外部供給主體的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，農(nóng)民集體內(nèi)生于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)，天然具有地緣性和本土性，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老更具凝聚力和親和力。
當(dāng)然，因農(nóng)民集體是抽象的不具有法人主體資格的組織體，其作為核心主體所承擔(dān)的養(yǎng)老義務(wù)的履行，顯然離不開(kāi)具象行為主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的具體實(shí)施。作為農(nóng)村內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)組織和自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)共同構(gòu)成農(nóng)民集體的組織要素。對(duì)外，二者依法作為農(nóng)民集體所有權(quán)主體的代表；對(duì)內(nèi)，二者既是農(nóng)村公共管理者又是集體行為的實(shí)施者。同時(shí)，《民法典》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》亦明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)特別法人的民事主體地位，為集體養(yǎng)老服務(wù)供給執(zhí)行奠定了組織基礎(chǔ)。
（四）農(nóng)村集體養(yǎng)老并非政府“公法責(zé)任遁入私法”
農(nóng)村集體養(yǎng)老絕不意味著政府提供養(yǎng)老服務(wù)義務(wù)和責(zé)任的轉(zhuǎn)移和消弭，不是政府放權(quán)棄責(zé)、公法責(zé)任“遁入私法”，而是對(duì)政府在農(nóng)村養(yǎng)老供給領(lǐng)域的履職盡責(zé)提出了更高要求。福利多元主義所厘定的絕不是政府的福利責(zé)任，只是福利生產(chǎn)和提供的具體方式。前已述及，參與農(nóng)村集體養(yǎng)老供給的主體角色廣泛、法律關(guān)系多元，要實(shí)現(xiàn)供給目標(biāo)，離不開(kāi)作為公共管理者的政府的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。要維護(hù)農(nóng)村集體養(yǎng)老供給秩序、平衡供給安全和效率，更離不開(kāi)作為公權(quán)主體的政府對(duì)多元主體權(quán)利義務(wù)責(zé)任配置予以規(guī)則構(gòu)造以及對(duì)供給行為的有效監(jiān)管。農(nóng)村集體養(yǎng)老具有較強(qiáng)的正外部性，為增強(qiáng)多元主體參與的動(dòng)力，還需要著眼于外部收益內(nèi)部化，構(gòu)建相應(yīng)的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制等。前述規(guī)劃、監(jiān)管、激勵(lì)等行為，顯然具有鮮明的公法干預(yù)管制之屬性。
農(nóng)村集體養(yǎng)老要求政府具有強(qiáng)大的基層治理能力，在公法層面至少要做好規(guī)劃設(shè)計(jì)者、規(guī)則制定者、引導(dǎo)激勵(lì)者、監(jiān)督規(guī)范者和兜底保障者。政府要結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，吸引包括農(nóng)村老人在內(nèi)的社會(huì)公眾的廣泛參與表達(dá)，做好農(nóng)村集體養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。政府要完備法律規(guī)則，構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村集體養(yǎng)老的權(quán)利義務(wù)責(zé)任體系。一方面，在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的框架下，著眼于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化，研究和適時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)保障相關(guān)立法，對(duì)于農(nóng)村集體養(yǎng)老予以闡釋表達(dá)；另一方面，在“養(yǎng)老服務(wù)法”等相關(guān)立法中，要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)具有向成員提供養(yǎng)老等農(nóng)村公共服務(wù)的職能。政府要通過(guò)土地、財(cái)稅、金融、人才以及產(chǎn)業(yè)等維度的傾斜性政策，支持引導(dǎo)各類(lèi)主體積極參與農(nóng)村集體養(yǎng)老供給；要合理劃分中央與地方在農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任；要加快建立農(nóng)村集體養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公共財(cái)政長(zhǎng)效性投入機(jī)制、預(yù)算動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制等；要擔(dān)任保障農(nóng)村集體養(yǎng)老不偏離公共利益目標(biāo)的監(jiān)督者，完備跨部門(mén)協(xié)同綜合監(jiān)管機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制，健全社會(huì)信用體系；還要兜底保障農(nóng)村養(yǎng)老福利供給，健全農(nóng)村普惠性、保障性的養(yǎng)老工程，兜底保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、失能、高齡老人養(yǎng)老服務(wù)的可獲得性；更要擔(dān)保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性、適當(dāng)性。當(dāng)農(nóng)村集體養(yǎng)老遭遇危機(jī)，不能持續(xù)、穩(wěn)定地供給時(shí)，基于生存保障義務(wù)，政府必須及時(shí)采取必要的補(bǔ)救和接管措施。
三、農(nóng)村集體養(yǎng)老問(wèn)題紓解的法治路徑
農(nóng)村集體養(yǎng)老植根于中國(guó)農(nóng)村特有的經(jīng)濟(jì)制度、組織結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)。其不僅內(nèi)嵌融入中國(guó)農(nóng)村歷史變遷發(fā)展進(jìn)程，而且契合集體所有制的客觀要求，有效彰顯了集體土地權(quán)利的保障功能。
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)育的滯后性，一方面農(nóng)村養(yǎng)老資源要素天然匱乏有限，另一方面隨著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展乃至社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變革，農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等資源要素被進(jìn)一步虹吸流向城市。中國(guó)農(nóng)村集體養(yǎng)老不僅面臨資金、勞動(dòng)力等資源要素配置不平衡、不充分等問(wèn)題，而且土地等養(yǎng)老資源要素也呈現(xiàn)碎片化、分散化，大大削弱了農(nóng)村集體養(yǎng)老供給能力，限制了農(nóng)村集體養(yǎng)老的可及性。
（一）農(nóng)村集體養(yǎng)老受制于資金和勞動(dòng)力雙重約束
目下，養(yǎng)老資金缺乏已然成為制約農(nóng)村集體養(yǎng)老的首要因素。由于收入有限，老年農(nóng)民自身和家庭養(yǎng)老的積累普遍不足。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡背景下，在部分地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還較為孱弱，集體收益不足，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村集體養(yǎng)老的資金需求。同時(shí)，作為農(nóng)民主要財(cái)產(chǎn)的集體土地之養(yǎng)老保障功能發(fā)揮有限，既有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、出租等土地流轉(zhuǎn)制度主要著眼于當(dāng)期收益，對(duì)于養(yǎng)老資金的貢獻(xiàn)較少。
《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。相較于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)還較為滯后。對(duì)于農(nóng)民而言，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能難以充分發(fā)揮。當(dāng)下作為第一支柱的廣覆蓋的養(yǎng)老福利——城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平相較于城鎮(zhèn)職工顯著偏低。農(nóng)村集體養(yǎng)老尤其缺乏作為養(yǎng)老保障補(bǔ)充的第二支柱——由用人單位主導(dǎo)，單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的企業(yè)（職業(yè)）年金制度。企業(yè)（職業(yè)）年金制度的建立乃是以職業(yè)為基礎(chǔ)，保障對(duì)象主要是市場(chǎng)中的勞動(dòng)者，由雇主和雇員共同分擔(dān)費(fèi)用。盡管基于生產(chǎn)資料和成員勞動(dòng)的不同組合方式，農(nóng)民作為農(nóng)民集體成員，總是歸屬于特定的農(nóng)民集體。然而，農(nóng)民集體只是抽象的不具有法人主體資格的組織體，不是“用人單位”，這使得農(nóng)民迥異于企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，沒(méi)有明確的“用人單位”歸屬，故而缺乏一般意義上建立企業(yè)（職業(yè)）年金制度的主體條件。
除“財(cái)力”外，制約農(nóng)村集體養(yǎng)老的另一關(guān)鍵要素短板在于“人力”。當(dāng)下農(nóng)村家庭呈現(xiàn)“原子化”“少子化”發(fā)展趨向，再交疊城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)過(guò)程中，城市對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力尤其是青壯年勞動(dòng)力的持續(xù)虹吸效應(yīng)，使得農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量明顯減少，農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域的勞動(dòng)力資源更加缺乏。相較于城市，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給仍較為落后，福利待遇相對(duì)較低，職業(yè)晉升空間狹窄；疊加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相對(duì)封閉性引致非集體成員難以獲得成員資格，不僅可享受本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益和福利有限，且需要經(jīng)過(guò)較為嚴(yán)苛的集體決議程序。這就使得農(nóng)村及農(nóng)民集體對(duì)于城市優(yōu)秀人才的吸引力不足，導(dǎo)致農(nóng)村集體養(yǎng)老發(fā)展所急需的醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)工作、心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)人才供給嚴(yán)重不足。尤其是農(nóng)村高齡空巢老人的生活照料和精神慰藉等，已成為農(nóng)村集體養(yǎng)老制度構(gòu)建中迫切需要解決的問(wèn)題。
（二）農(nóng)村集體養(yǎng)老的法權(quán)基礎(chǔ)：集體所有權(quán)及集體成員權(quán)
作為具有中國(guó)特色的社會(huì)保障的重要組成部分，農(nóng)民集體向其成員提供包括養(yǎng)老在內(nèi)的福利保障，乃是集體所有制的客觀要求。而作為集體所有制法權(quán)表達(dá)形式的中國(guó)農(nóng)村集體所有權(quán)的設(shè)立，強(qiáng)化了農(nóng)民與集體基于土地的身份關(guān)系。這就使得集體所有權(quán)從發(fā)端之日起便具有了社會(huì)保障屬性。進(jìn)言之，集體所有權(quán)顯然含蘊(yùn)了超越一般私權(quán)屬性及功能的權(quán)利品格，乃是承載了公法層面的農(nóng)村基層治理功能、生存保障功能的復(fù)合性權(quán)利。
作為集體所有權(quán)客體，集體財(cái)產(chǎn)為全體成員不可分割地共同擁有，其不僅是一種資本，更是一種生存保障性財(cái)產(chǎn)。由于農(nóng)民集體擁有對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的控制權(quán)與分配權(quán)，也就決定了其必須著眼于分配正義，將保障集體成員的生存作為首要行為目標(biāo)。從某種意義而言，保障成員生存發(fā)展權(quán)實(shí)然屬于為國(guó)家和社會(huì)所默認(rèn)的農(nóng)民集體的社會(huì)職能范疇。故而農(nóng)民集體為集體成員在集體所有土地上設(shè)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等集體資源性資產(chǎn)使用權(quán)，在生產(chǎn)和生活層面提供了基礎(chǔ)的保障。基于集體所有權(quán)所派生的集體成員權(quán)，使得每個(gè)集體成員平等參與對(duì)于集體土地及其他集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使。作為復(fù)合性權(quán)利，集體成員權(quán)顯然涵括集體福利保障等內(nèi)容，具有實(shí)現(xiàn)集體成員社會(huì)保障利益的集體成員受益權(quán)能。
基于前述集體成員權(quán)，尤其是其間內(nèi)蘊(yùn)的集體成員受益權(quán)，集體成員顯然有權(quán)要求本集體提供包括養(yǎng)老在內(nèi)的集體福利?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有享受集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)和福利的權(quán)利?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定，可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定有條件的村在履行民主程序的基礎(chǔ)上，可將集體經(jīng)營(yíng)收益用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)；而且強(qiáng)調(diào)要保障老年人在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益權(quán)量化、權(quán)益流轉(zhuǎn)和繼承等各環(huán)節(jié)依法享有知情權(quán)、參與決策權(quán)和收益權(quán)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于集體農(nóng)齡股、勞齡股的設(shè)置，使得老年成員對(duì)集體的勞動(dòng)貢獻(xiàn)獲得了承認(rèn)，同時(shí)將集體資源向其進(jìn)行了傾斜性配置，為其提供了額外的養(yǎng)老福利保障。作為社會(huì)保障體系核心組成部分的社會(huì)保險(xiǎn)制度，也框定了農(nóng)民集體對(duì)于養(yǎng)老基金的補(bǔ)助義務(wù)。早在1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》就規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)可以從可分配的總收入中，扣留一定數(shù)量的公益金，作為社會(huì)保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)的費(fèi)用。《社會(huì)保險(xiǎn)法》更是明定了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助。
（三）農(nóng)村集體養(yǎng)老制度構(gòu)建的邏輯進(jìn)路：養(yǎng)老資金籌集和勞動(dòng)力集聚
毋庸諱言，農(nóng)村集體養(yǎng)老制度構(gòu)造的圭臬正是在于：以農(nóng)民集體為核心，協(xié)同發(fā)揮養(yǎng)老共同體的整合作用，眷注回應(yīng)有效集聚和均衡配置資金、勞動(dòng)力等養(yǎng)老資源要素的現(xiàn)實(shí)愿景，增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老資金和勞動(dòng)力供給，滿(mǎn)足廣大農(nóng)民不斷增長(zhǎng)的對(duì)于高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。在法治層面亟待有效解答：如何著眼紓解前述“財(cái)”與“人”的雙重困局，總結(jié)汲取國(guó)內(nèi)實(shí)踐智慧并借鑒域外制度經(jīng)驗(yàn)，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)，通過(guò)具象化的制度安排，創(chuàng)新厘革養(yǎng)老資金籌集和勞動(dòng)力集聚制度。在充分發(fā)掘利用農(nóng)村既有資源的基礎(chǔ)上，有效引入農(nóng)村外部要素資源，實(shí)現(xiàn)前述資源向農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域的傾斜性配置。
1.依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集養(yǎng)老資金的金融創(chuàng)新：集體土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老年金
首先，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的老年貧困農(nóng)民而言，一方面，自身和家庭養(yǎng)老積累不足，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展孱弱，難以有效滿(mǎn)足其對(duì)于養(yǎng)老資金的需求；另一方面，多數(shù)農(nóng)民最大的財(cái)富在于土地，老年農(nóng)民普遍無(wú)力耕種土地，既有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、出租等土地流轉(zhuǎn)模式，主要著眼于當(dāng)期收益，流轉(zhuǎn)所獲取資金數(shù)額有限。檢視實(shí)踐，并未建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益與養(yǎng)老保障銜接掛鉤機(jī)制，老年人難以實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)老”。
為發(fā)揮集體土地的生存保障功能，迫切需要眷注農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的角色地位，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心，兼顧農(nóng)村土地的資源和資產(chǎn)的雙重屬性，通過(guò)增進(jìn)地權(quán)交易促進(jìn)土地財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地養(yǎng)老福利的功能轉(zhuǎn)向。這就需要以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為組織載體，拓展地權(quán)交易和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資模式。宜在尊重農(nóng)民意愿保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，借鑒總結(jié)住房反向抵押貸款實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新養(yǎng)老資金籌集模式，在有條件的地區(qū)探索實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押養(yǎng)老?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編、合同編以及《農(nóng)村土地承包法》中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、擔(dān)保規(guī)則等，已然為集體土地反向抵押養(yǎng)老探索創(chuàng)設(shè)了規(guī)范前提。
因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押耦合了以穩(wěn)定為導(dǎo)向的養(yǎng)老保障與以收益為導(dǎo)向的金融產(chǎn)品的雙重特質(zhì)，其所承載的公共性與逐利性的齟齬抵牾在所難免。阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押開(kāi)展的關(guān)鍵問(wèn)題在于：第一，當(dāng)下以家庭為單位細(xì)碎化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式以及農(nóng)戶(hù)多元分散的融資需求所陡增的業(yè)務(wù)成本，疊加相對(duì)滯后的農(nóng)村信用體系及農(nóng)地評(píng)估體系所加劇的信息不對(duì)稱(chēng)鴻溝，阻礙了作為理性經(jīng)濟(jì)人的金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)進(jìn)入。第二，考量農(nóng)地金融低收益的業(yè)務(wù)特質(zhì)，以及其所內(nèi)蘊(yùn)的契約與道德風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、制度政策風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等，作為債權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，必然要通過(guò)嚴(yán)苛的約束限制條款對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、規(guī)避。而作為資金需求方的老年農(nóng)民，因行為能力弱化和金融知識(shí)素養(yǎng)不足，在專(zhuān)業(yè)且復(fù)雜的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押養(yǎng)老博弈中顯然處于弱勢(shì)境遇，其權(quán)益難以有效保障。第三，著眼于《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于農(nóng)地用途管制之要求，缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的金融機(jī)構(gòu)，在取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后難以有效對(duì)其進(jìn)行處分和收益。
國(guó)內(nèi)外農(nóng)地金融實(shí)踐表明，除通過(guò)公權(quán)力的適度介入外，借款人的組織化亦是紓解前述困境的有效手段。在我國(guó)農(nóng)村土地集體所有的制度場(chǎng)域下，基于集體利益的互動(dòng)聯(lián)結(jié)，農(nóng)民集體可以促使分散的農(nóng)民個(gè)體在農(nóng)地融資中聯(lián)合結(jié)成具有集體理性和集體意志的整體。著眼于防范風(fēng)險(xiǎn)和便利交易，有反向抵押意愿的老年農(nóng)民可委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，與金融機(jī)構(gòu)集體簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押養(yǎng)老合同。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有管理集體財(cái)產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源的職責(zé)，適宜擔(dān)任抵押人的受托人，通過(guò)健全雙向委托代理機(jī)制，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押開(kāi)展。
根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員提供多樣化金融服務(wù)”“鼓勵(lì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供融資擔(dān)保服務(wù)”。這為以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心、開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押提供了制度支持。以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押，不僅有利于促進(jìn)土地的歸集整合，降低融資成本、提升市場(chǎng)有效性，也可便利于填補(bǔ)借貸雙方信息鴻溝，防范逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等。鑒于反向抵押合同履行周期較長(zhǎng)，作為土地所有權(quán)人代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全程參與，不僅能夠促進(jìn)其公共服務(wù)與管理職能的履行，也必然裨益于合同目的實(shí)現(xiàn)以及維護(hù)交易安全和秩序。尤其將便利于金融機(jī)構(gòu)后續(xù)通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或?qū)嵤┩恋赝泄艿忍幏制錂?quán)利，從而促進(jìn)農(nóng)地融資領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的，阻隔市場(chǎng)機(jī)制的“布羅代爾鐘罩”的破除。不僅如此，依托集體意志和集體行動(dòng)的力量，顯然也有利于確保處于信息資源相對(duì)弱勢(shì)地位的老年農(nóng)民的談判博弈能力，促進(jìn)對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)等的眷注與保護(hù)。
其次，在集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金保障能力較強(qiáng)?？赏ㄟ^(guò)集體年金制度創(chuàng)新，滿(mǎn)足老年農(nóng)民對(duì)于“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”之外的補(bǔ)充保障的資金需求，凸顯集體養(yǎng)老福利供給優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老保障的第二支柱。
作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體及農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)的農(nóng)民職業(yè)化乃是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)大勢(shì)所趨。在土地集體所有的制度背景下，每個(gè)中國(guó)農(nóng)民顯然都?xì)w屬于特定的農(nóng)民集體。農(nóng)民集體不僅對(duì)于集體成員具有特殊照顧責(zé)任，而且具備建立集體年金的主體資格和條件。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》及相關(guān)規(guī)范性文件，已明定農(nóng)民集體對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老基金的補(bǔ)助義務(wù)。黨的二十屆三中全會(huì)提出要“加快發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大年金制度覆蓋范圍”。考慮到短期內(nèi)國(guó)家財(cái)政尚無(wú)力負(fù)擔(dān)覆蓋城鄉(xiāng)普惠式的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建議在集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、農(nóng)民集體收益較高、具備集體養(yǎng)老福利供給能力的地區(qū)，仿照企業(yè)（職業(yè)）年金，創(chuàng)新探索集體年金制度，補(bǔ)強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老保障的第二支柱。并在條件成熟時(shí)，將其納入《社會(huì)保險(xiǎn)法》修法的規(guī)范表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障責(zé)任的分擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立。
作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)充性養(yǎng)老金制度，集體年金具有社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)，含蘊(yùn)公共性和社會(huì)性，屬于對(duì)于“社會(huì)福利赤字”的內(nèi)化處理，分擔(dān)了福利社會(huì)國(guó)家的養(yǎng)老給付責(zé)任。故而，政府有責(zé)任出臺(tái)支持政策，適度分擔(dān)制度成本。考慮到農(nóng)民集體發(fā)展水平和農(nóng)民個(gè)體負(fù)擔(dān)能力的差異，有必要配套出臺(tái)差異化的財(cái)稅支持政策，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民予以適當(dāng)傾斜支持。必要時(shí)，對(duì)于貧困的老年農(nóng)民，財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)其個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的保費(fèi)。
2.依托村民委員會(huì)疏解養(yǎng)老勞動(dòng)力供給困境的二維路徑：集體互助養(yǎng)老和養(yǎng)老志愿服務(wù)
后鄉(xiāng)土?xí)r代農(nóng)村家庭“少子化”“原子化”導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，加上城市化進(jìn)程中城市對(duì)于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的虹吸效應(yīng)，使得當(dāng)下農(nóng)村養(yǎng)老勞動(dòng)力不足問(wèn)題更加凸顯。需要充分發(fā)揮村民委員會(huì)的組織和凝聚作用，結(jié)合“養(yǎng)老服務(wù)法”等的制定，通過(guò)對(duì)于互助養(yǎng)老服務(wù)、志愿養(yǎng)老服務(wù)等制度的延展表達(dá)，一方面開(kāi)發(fā)農(nóng)村內(nèi)生勞動(dòng)力資源；另一方面暢通人才流動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)城市和農(nóng)村之間人才流動(dòng)，增加農(nóng)村集體養(yǎng)老勞動(dòng)力資源供給。
首先，人情倫理規(guī)范和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)守望相助所形成的互助生態(tài)系統(tǒng)，深刻影響了鄉(xiāng)村社會(huì)生活，使得互助養(yǎng)老在農(nóng)村“熟人社會(huì)”更易于開(kāi)展。日本是東亞地區(qū)最先步入老齡化社會(huì)的國(guó)家，早在1947年，其《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》就強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老福利事業(yè)，實(shí)行農(nóng)村基層互助。日本農(nóng)協(xié)發(fā)布《農(nóng)協(xié)生活活動(dòng)基本方針》，通過(guò)“互助組織”實(shí)施“援助高齡者生活”及“充實(shí)高齡者生活”兩大對(duì)策。源于美國(guó)的互助養(yǎng)老組織“村莊”，基于“自治、自我支持”的理念，以老年人為資源基礎(chǔ)，通過(guò)互助服務(wù)供給提升老人的在地化養(yǎng)老能力。在“村莊”中老人要身兼組織者、治理者、志愿者、服務(wù)對(duì)象等多重角色，不僅要參與“村莊”事務(wù)的管理以及活動(dòng)組織，還要力所能及地提供互助服務(wù)。
當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村互助養(yǎng)老還主要屬于政策驅(qū)動(dòng)型，農(nóng)村互助養(yǎng)老政策主要散落表達(dá)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃等文件，且只有部分地方制定了相關(guān)規(guī)范性文件。從既有的地方規(guī)范性文件看，只是將互助養(yǎng)老幸福院等作為設(shè)施和場(chǎng)所，并未將其作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，難以納入《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)范調(diào)整。各地對(duì)于互助養(yǎng)老幸福院建設(shè)管理主體規(guī)定亦不統(tǒng)一。部分地方規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；部分地方授權(quán)村委會(huì)作為運(yùn)行管理主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，由縣（市、區(qū)）民政部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；還有地方規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行管理等工作以及各項(xiàng)投資的運(yùn)行監(jiān)管，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)建設(shè)和具體管理。建設(shè)管理主體規(guī)定的混亂，導(dǎo)致其管理權(quán)責(zé)配置模糊失序，阻礙了農(nóng)村互助養(yǎng)老的規(guī)范有序發(fā)展。
前述困境，顯然無(wú)法依靠互助養(yǎng)老當(dāng)事人自力克服?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“建立政府扶持引導(dǎo)、村集體組織建設(shè)、老年人自愿入住相互幫扶、社會(huì)廣泛支持的可持續(xù)發(fā)展模式”。為有效克服當(dāng)事人的有限理性、外在環(huán)境的復(fù)雜性以及信息的不對(duì)稱(chēng)，確?；ブB(yǎng)老制度的可持續(xù)，宜在未來(lái)“養(yǎng)老服務(wù)法”及“互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法”制定中，將村民委員會(huì)明定為農(nóng)村互助養(yǎng)老的具體管理運(yùn)行主體。根據(jù)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其職責(zé)之一正是“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”?！蛾P(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》等也要求農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)按照“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的原則進(jìn)行。作為行政管理的基層代理機(jī)構(gòu)和農(nóng)村公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)的資源協(xié)調(diào)和組織動(dòng)員能力相對(duì)較強(qiáng)，也比較適宜擔(dān)任農(nóng)村互助養(yǎng)老的具體管理運(yùn)行主體。在一些地方互助養(yǎng)老實(shí)踐中，包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、幸福大院等，在村級(jí)層面也主要由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)建設(shè)管理。
其次，相較于市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)供給行為，以免費(fèi)為特質(zhì)的志愿服務(wù)顯然更加契合資金要素顯著缺乏的農(nóng)村養(yǎng)老需求，尤其是滿(mǎn)足無(wú)力付費(fèi)的農(nóng)村貧困老人對(duì)于社會(huì)性養(yǎng)老照護(hù)之迫切需要。將志愿者服務(wù)體系引入農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域有利于傳承中華民族尊老敬老傳統(tǒng)美德，彌補(bǔ)養(yǎng)老人力資源的不足，而且，志愿服務(wù)所彰顯的志愿文化和公共精神也是對(duì)于鄉(xiāng)土中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化的承繼發(fā)展。
我國(guó)農(nóng)村志愿服務(wù)組織的建構(gòu)，一直存在“內(nèi)生”和“外引”雙重路徑。一種是外援式的志愿服務(wù)，由農(nóng)村社區(qū)之外的志愿服務(wù)者提供；另一種是內(nèi)生性志愿服務(wù)，由農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的村民群眾自行組織開(kāi)展志愿服務(wù)活動(dòng)。檢視實(shí)踐，無(wú)論是內(nèi)生還是外引，影響志愿服務(wù)供給提升的關(guān)鍵原因始終在于：囿于信息的不對(duì)稱(chēng)所造成的志愿服務(wù)合同締結(jié)困難；志愿服務(wù)合同履行中的風(fēng)險(xiǎn)防范及監(jiān)督不足。
相較于政府、營(yíng)利部門(mén)及社會(huì)組織等主體，內(nèi)生于農(nóng)村的農(nóng)民集體天然具有地緣優(yōu)勢(shì)以及組織基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)，非常適合承擔(dān)對(duì)于志愿服務(wù)信息和人員的組織匯聚以及服務(wù)監(jiān)督之職責(zé)，有利于突破“一對(duì)一”的志愿服務(wù)對(duì)象限制，匹配服務(wù)供求，提升農(nóng)村養(yǎng)老志愿服務(wù)的針對(duì)性和有效性?！吨驹阜?wù)條例》明定“基層群眾性自治組織、公益活動(dòng)舉辦單位和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展公益活動(dòng)，需要志愿者提供志愿服務(wù)的，可以與志愿服務(wù)組織合作，由志愿服務(wù)組織招募志愿者，也可以自行招募志愿者。”這為構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)村集體養(yǎng)老志愿服務(wù)體系奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村集體養(yǎng)老顯然可以歸屬于作為基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”的職責(zé)范疇。依托村民委員會(huì)對(duì)接志愿者及志愿服務(wù)組織，搭建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老志愿服務(wù)組織平臺(tái)，可以突破城鄉(xiāng)二元體制及人才流動(dòng)障礙，將城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)工作、心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)人才和技術(shù)信息鏈接嵌入農(nóng)村養(yǎng)老。同時(shí)也可以結(jié)合“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”“三支一扶”計(jì)劃等志愿服務(wù)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，有序引導(dǎo)組織高校青年學(xué)生利用假期深入農(nóng)村，為老年人提供專(zhuān)業(yè)化精準(zhǔn)化的生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂(lè)等服務(wù)。
四、農(nóng)村集體養(yǎng)老財(cái)力供給的法律制度完善
這里的財(cái)力指養(yǎng)老資金，是制約農(nóng)村集體養(yǎng)老實(shí)踐開(kāi)展的首要因素。但在轉(zhuǎn)型階段，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展高度不平衡，必須統(tǒng)合權(quán)衡各地區(qū)資源稟賦及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展差異性、老人現(xiàn)實(shí)需求的異質(zhì)性等，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)金融創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)差異化的農(nóng)村集體養(yǎng)老資金供給制度改革。
（一）集體土地養(yǎng)老制度的拓展：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押制度
黨的二十屆三中全會(huì)已將積極發(fā)展“養(yǎng)老金融”作為深化金融體制改革的重要內(nèi)容?！?ldquo;十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》更是提出“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)符合老年人特點(diǎn)的支付、儲(chǔ)蓄、理財(cái)、信托、保險(xiǎn)、公募基金等養(yǎng)老金融產(chǎn)品，研究完善金融等配套政策支持”。相較于轉(zhuǎn)包（出租）等按年付費(fèi)的土地流轉(zhuǎn)模式，作為一種牽涉金融、養(yǎng)老和農(nóng)地利用等多個(gè)領(lǐng)域的復(fù)雜金融工具，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押在老年農(nóng)民繼續(xù)擁有土地占有、使用、收益權(quán)，以及基于抵押權(quán)人同意的有限的處置權(quán)的前提下，將未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)收益全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老資金予以利用。通過(guò)土地的資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，可以促進(jìn)老年農(nóng)民當(dāng)期土地收益的放大。
1.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押養(yǎng)老的法律屬性厘定
20世紀(jì)80年代以來(lái)，域外國(guó)家主要采選反向抵押作為本國(guó)養(yǎng)老資金來(lái)源體系構(gòu)造的重要組成部分。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押屬于為確保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)定，以直接取得或者支配土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換價(jià)值為內(nèi)容的擔(dān)保物權(quán)的合同行為。該合同兼?zhèn)錉I(yíng)利性與保障性。具言之，滿(mǎn)足一定年齡和行為能力條件的老年農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織下，經(jīng)戶(hù)內(nèi)的其他家庭成員同意，將其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給具有相應(yīng)資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)老年人的年齡、健康程度等狀況，結(jié)合地區(qū)生命表估算出老年人的大致生存年限，然后綜合評(píng)估土地的承包經(jīng)營(yíng)剩余期限、地理位置、面積、質(zhì)量等級(jí)等因素，把未來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的總收益及其溢價(jià)，分?jǐn)偟嚼夏觐A(yù)期生存年限，按月、按年或一次性支付養(yǎng)老金給老人。待其身故后，金融機(jī)構(gòu)取得剩余期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收回貸款。
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押本質(zhì)上是一種不具有追索權(quán)的貸款。金融機(jī)構(gòu)為確保債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，設(shè)定以直接取得或者支配特定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換價(jià)值為內(nèi)容的擔(dān)保物權(quán)。作為一種新型的擔(dān)保方式，某種意義而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押類(lèi)似于最高額抵押。它們都是對(duì)未來(lái)債權(quán)的擔(dān)保，且實(shí)際發(fā)生的債權(quán)額和償付期限均不具確定性。但異于最高額抵押的是：（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)事由主要在于抵押人死亡。由于借款人預(yù)期壽命的不確定，使得債權(quán)總額和償付期限均具有不確定性。故而其合同在本質(zhì)上具有長(zhǎng)期性和不完全性。（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押擔(dān)保含蘊(yùn)射幸合同特質(zhì)，只有一個(gè)評(píng)估的預(yù)期值，所擔(dān)保的債務(wù)數(shù)額在債務(wù)人死亡時(shí)方能確定，引致?lián)Ｎ餀?quán)的從屬性嚴(yán)重弱化。擔(dān)保物的價(jià)值變動(dòng)、抵押人實(shí)際壽命與預(yù)期壽命不符等諸多因素，會(huì)導(dǎo)致其所擔(dān)保的債務(wù)超出預(yù)期。但是借款人僅以抵押物價(jià)值為限，對(duì)債權(quán)人承擔(dān)清償責(zé)任。即使最終貸款超出抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，金融機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)停止養(yǎng)老金的發(fā)放，亦不享有超出部分的追索權(quán)；反之，剩余利益亦歸屬于金融機(jī)構(gòu)。
2.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押養(yǎng)老的規(guī)則型塑
考慮與現(xiàn)行法律的銜接協(xié)同，可以以抵押權(quán)為基礎(chǔ)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押權(quán)規(guī)定為類(lèi)似最高額抵押的一種特殊的抵押權(quán)。進(jìn)而援引適用《民法典》物權(quán)編中的抵押權(quán)相關(guān)規(guī)范。
同時(shí)，著眼于籌集養(yǎng)老保障資金的特殊目的要求，需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押權(quán)的主體、客體、內(nèi)容以及權(quán)利實(shí)現(xiàn)等予以特別規(guī)定。第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反向抵押人需要具備法定條件、達(dá)到相應(yīng)年齡。反向抵押人不僅享有反向抵押貸款或養(yǎng)老保險(xiǎn)金的請(qǐng)求權(quán)、合同未約定的增值收益權(quán)，還應(yīng)享有知情權(quán)、解除權(quán)、回贖權(quán)、不被追索權(quán)等，而且在有生之年有權(quán)繼續(xù)占有、使用、收益所擔(dān)保土地，只是其處分權(quán)能受到反向抵押合同的限制。第二，反向抵押人應(yīng)承擔(dān)抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的瑕疵擔(dān)保義務(wù)，不得實(shí)施損害反向抵押客體價(jià)值的行為；要嚴(yán)格遵守反向抵押合同關(guān)于收取和使用貸款或養(yǎng)老保險(xiǎn)金的約定；在合同期限內(nèi)要接受抵押權(quán)人的監(jiān)督檢查；保證抵押權(quán)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及其他附隨義務(wù)的履行等。第三，在探索初期，宜將反向抵押權(quán)人厘定為保險(xiǎn)公司。盡管銀行金融機(jī)構(gòu)的主業(yè)在于信貸業(yè)務(wù)且具有豐富的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，似乎更適宜作為反向抵押權(quán)人，但是囿于我國(guó)《商業(yè)銀行法》對(duì)于商業(yè)銀行投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)的禁止性規(guī)定，加之抵押債權(quán)數(shù)額不僅涉及對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估與預(yù)判，還涉及抵押人預(yù)期壽命的研判和精算等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，顯然在探索初期，將反向抵押權(quán)人厘定為保險(xiǎn)公司并予以相應(yīng)制度厘革供給更加妥當(dāng)。第四，反向抵押期限需要受限于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有期限性，為避免因承包期限到期而造成抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定抵押期限不得超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限。此外，還要修正緩和流押約款禁止主義民事規(guī)則，明確反向抵押權(quán)人在債務(wù)人身故后有權(quán)取得所抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（二）養(yǎng)老保障第二支柱的制度補(bǔ)強(qiáng)：集體養(yǎng)老年金制度
作為農(nóng)民集體自主建立的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，集體年金本質(zhì)上屬于集體主動(dòng)向成員提供的一種貨幣性社會(huì)保障類(lèi)福利。從金融屬性看，其可歸屬于典型的當(dāng)期繳費(fèi)、遠(yuǎn)期收益的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄型產(chǎn)品。
1.集體年金的設(shè)立及領(lǐng)取
年金基金可由集體繳費(fèi)、農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、年金基金投資運(yùn)營(yíng)收益組成?？紤]到地區(qū)發(fā)展差異，對(duì)于集體和個(gè)人繳費(fèi)可以設(shè)底線(xiàn)和封頂線(xiàn)。各地可根據(jù)實(shí)際情況確定集體繳費(fèi)金額。具體費(fèi)用由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和參保農(nóng)民在法定幅度內(nèi)協(xié)商確定。集體繳費(fèi)資金主要來(lái)源于由集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益、集體土地征收補(bǔ)償收益以及政府補(bǔ)助、接受捐贈(zèng)等形成的集體公積公益金。
集體年金設(shè)立屬于內(nèi)部福利機(jī)制，不具有強(qiáng)制性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有年金設(shè)置自主決定權(quán)。但是一旦作出設(shè)立決定，則相當(dāng)于做出照顧允諾這一負(fù)擔(dān)行為。參保農(nóng)民作為受益方，基于信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)，享有年金給付請(qǐng)求權(quán)。
為紓解家庭承包經(jīng)營(yíng)背景下農(nóng)地細(xì)碎化之弊、推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在我國(guó)集體年金制度設(shè)計(jì)中也可適時(shí)考慮將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)適度流轉(zhuǎn)作為領(lǐng)取集體年金條件。在建立專(zhuān)業(yè)性的農(nóng)民合作年金制度的基礎(chǔ)上，日本和德國(guó)在農(nóng)民養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)中，均將土地的流轉(zhuǎn)退出作為養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障與促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化目標(biāo)耦合協(xié)同。日本政府將農(nóng)民年金劃為老齡年金和經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金。其中享受經(jīng)營(yíng)權(quán)移讓年金的前置條件便是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移。德國(guó)在1957年通過(guò)了《農(nóng)民老年援助法》，在農(nóng)民養(yǎng)老金制度中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移條款。依據(jù)該項(xiàng)條款規(guī)定，農(nóng)民把自己經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)移給繼承人，便有資格申請(qǐng)獲取養(yǎng)老金。當(dāng)然，我國(guó)在集體年金制度設(shè)計(jì)中也應(yīng)注意汲取日本農(nóng)業(yè)者年金制度在養(yǎng)老和農(nóng)業(yè)發(fā)展雙重政策目標(biāo)之間糾結(jié)搖擺的教訓(xùn)，防止集體年金制度被片面工具化而偏離其作為養(yǎng)老保障制度的初心。
2.集體年金持續(xù)運(yùn)行的規(guī)范保障
鮮明的養(yǎng)老保障性決定了集體年金的運(yùn)行管理應(yīng)以確保長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和收益性為重點(diǎn)?？紤]到多數(shù)農(nóng)民集體的締約能力和治理水平還有待提升的現(xiàn)實(shí)，為保障集體年金基金穩(wěn)健安全運(yùn)營(yíng)，筆者認(rèn)為企業(yè)年金市場(chǎng)化管理運(yùn)行模式暫不具可借鑒性。
可以參照日本在國(guó)家層面設(shè)立專(zhuān)門(mén)的非營(yíng)利的集體年金基金運(yùn)營(yíng)法人機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化其作為受托人的獨(dú)立地位及責(zé)任。為規(guī)范農(nóng)業(yè)者年金基金管理和運(yùn)營(yíng)，根據(jù)2001年《獨(dú)立行政法人農(nóng)業(yè)者年金基金法》，日本政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立了非營(yíng)利的年金基金獨(dú)立行政法人。該基金法人采用特殊的分散投資的方式緩和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，自身主要從事相對(duì)安全的國(guó)內(nèi)債券和短期資產(chǎn)投資活動(dòng)，對(duì)于可以獲得較高利潤(rùn)但需要專(zhuān)門(mén)知識(shí)的其他投資活動(dòng)，則委托給都、道、府、縣的信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)和農(nóng)林中央金庫(kù)等外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行。
為確保年金基金運(yùn)營(yíng)的安全性和穩(wěn)定性，在設(shè)立專(zhuān)業(yè)的非營(yíng)利的基金法人的基礎(chǔ)上，有必要出臺(tái)基準(zhǔn)性規(guī)則，對(duì)基金的投資模式及投資比例施以適當(dāng)限制，同時(shí)明確年金賬戶(hù)權(quán)益歸屬、轉(zhuǎn)移及領(lǐng)取條件等。第一，設(shè)置集體年金在權(quán)益類(lèi)資產(chǎn)中的配置比重。參照目下全國(guó)社?；饳?quán)益類(lèi)資產(chǎn)投資上限規(guī)定，可以設(shè)置集體年金權(quán)益投資上限。同時(shí)考慮合理配置投資于高、低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例，適時(shí)將政府債券、不動(dòng)產(chǎn)投資與股權(quán)投資等納入投資范圍。第二，有限放開(kāi)個(gè)人選擇權(quán)?？紤]到農(nóng)民投資知識(shí)普遍缺乏，根據(jù)年齡和風(fēng)險(xiǎn)偏好進(jìn)行有效的資產(chǎn)配置能力的不足?？梢约橙∶绹?guó)企業(yè)年金制度401（K）計(jì)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，有限放開(kāi)個(gè)人選擇權(quán)，預(yù)先由專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行“合格默認(rèn)投資工具”設(shè)計(jì)，政府嚴(yán)格把關(guān)前述工具質(zhì)量，讓農(nóng)民在合格默認(rèn)投資工具之中進(jìn)行選擇。第三，同時(shí)適時(shí)引入生命周期基金。匹配不同年齡段人群的風(fēng)險(xiǎn)偏好，并考量農(nóng)民個(gè)體全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行資產(chǎn)配置，進(jìn)而通過(guò)長(zhǎng)線(xiàn)投資提高基金收益率。
五、農(nóng)村集體養(yǎng)老人力供給的法律制度延展
這里的人力指勞動(dòng)力，是制約農(nóng)村集體養(yǎng)老實(shí)踐開(kāi)展的重要因素?；谟行ЩブB(yǎng)老制度構(gòu)建，老年人可以實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)的服務(wù)接受者，向積極的服務(wù)參與者和貢獻(xiàn)者的角色轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村養(yǎng)老資金資源缺乏的前提下，公益性的志愿服務(wù)顯然也是有效彌補(bǔ)勞動(dòng)力資源供給不足，尤其是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足的一個(gè)有效途徑。
（一）農(nóng)村集體互助養(yǎng)老制度的完備
與聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的積極老齡化的目標(biāo)相契合，發(fā)軔于20世紀(jì)70年代的公共服務(wù)合作生產(chǎn)理論為互助養(yǎng)老實(shí)踐的展開(kāi)提供了理論支持。根據(jù)該理論，包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者，不是非此即彼截然相反的，公民的角色也可以從服務(wù)消費(fèi)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)創(chuàng)造者。著眼于參與社會(huì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在力所能及的前提下，老年人有權(quán)以勞動(dòng)者的角色，充分參與集體養(yǎng)老事務(wù)。這不僅有利于低成本、規(guī)范化解決養(yǎng)老問(wèn)題，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)可及性，而且有助于激發(fā)老人內(nèi)生動(dòng)力，延展老年群體的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，重塑其公共精神和品格。
1. 農(nóng)村集體互助養(yǎng)老：基于長(zhǎng)期隱性合約的“有償”服務(wù)
基于社會(huì)交換理論，互助養(yǎng)老本質(zhì)屬于遵從互惠原則的社會(huì)資源交換行為?？蓺w屬于“先付出、后回報(bào)”的“有償志愿服務(wù)”范疇，實(shí)然是一種勞動(dòng)成果的代際接力，也可視為是一種延期的“以服務(wù)易服務(wù)”的“勞務(wù)儲(chǔ)蓄”?；诖?，一些地方探索建立“時(shí)間銀行”。其在本質(zhì)上是養(yǎng)老需求者之間以勞動(dòng)或者服務(wù)為標(biāo)的，訂立的隱性的長(zhǎng)期合同。作為未來(lái)養(yǎng)老需求者的農(nóng)村低齡老人，先履行提供養(yǎng)老服務(wù)義務(wù)，在一定條件成就后（高齡或患?。┘纯尚惺挂笏颂峁B(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利。
近似于德國(guó)法上的繼續(xù)性合同，由于互助養(yǎng)老給付具有長(zhǎng)期性、持續(xù)性，當(dāng)事人負(fù)有持續(xù)盡力義務(wù)且合同含蘊(yùn)較強(qiáng)的信賴(lài)關(guān)系和相互依存性。故而其具有動(dòng)態(tài)的過(guò)程化契約之要素特質(zhì)，在本質(zhì)上屬于不確定性合同。進(jìn)言之，互助養(yǎng)老合同內(nèi)容的確定是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的過(guò)程，隨著時(shí)間延展，應(yīng)履行給付的范圍才被逐漸確定下來(lái)。這就使得合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)也隨著合同的進(jìn)程動(dòng)態(tài)變化。
2.農(nóng)村集體互助養(yǎng)老的規(guī)則之治
《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“構(gòu)建廣泛參與的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)格局”。當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)從政策驅(qū)動(dòng)向規(guī)則之治的轉(zhuǎn)向，在總結(jié)梳理既有農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，明定集體互助養(yǎng)老的性質(zhì)地位、準(zhǔn)入機(jī)制、資金來(lái)源、建設(shè)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府支持措施、考核評(píng)估機(jī)制、監(jiān)管體制、法律責(zé)任等。
隱性長(zhǎng)期契約的交易特征使得當(dāng)下農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐中無(wú)可避免要直面兩個(gè)問(wèn)題：一是勞動(dòng)成果代際接力使得“酬勞”支付的延期性、可調(diào)節(jié)性增大，引發(fā)服務(wù)時(shí)間兌現(xiàn)的邊際效用等問(wèn)題；二是由于主體交換養(yǎng)老資源的行為不是同時(shí)發(fā)生，而且相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)無(wú)法明確寫(xiě)進(jìn)書(shū)面契約。這就使得當(dāng)事人難以根據(jù)確定的信息評(píng)估對(duì)方的違約風(fēng)險(xiǎn)，因而易衍生機(jī)會(huì)主義，導(dǎo)致對(duì)他人及時(shí)履約的穩(wěn)定預(yù)期下降。
建議在出臺(tái)“互助養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)在農(nóng)民集體范圍內(nèi)建立勞動(dòng)價(jià)值衡量及互惠給付機(jī)制，將互助養(yǎng)老納入合同治理體系。在政府有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)下，從各地實(shí)際出發(fā)，通過(guò)集體協(xié)商，健全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及量化體系、服務(wù)效果評(píng)估、報(bào)酬給付、利益協(xié)調(diào)和獎(jiǎng)懲等機(jī)制，使得勞動(dòng)成果代際接力的延期支付獲得制度保障，增強(qiáng)低齡農(nóng)民及相關(guān)主體的參與意愿及行動(dòng)力。完備集體信用保障機(jī)制，穩(wěn)定勞動(dòng)成果代際接力中對(duì)他人及時(shí)履約的預(yù)期。社會(huì)信任乃是決定社會(huì)交換行動(dòng)及質(zhì)量的關(guān)鍵因素。為保障互助養(yǎng)老的公信力，在可運(yùn)用的既有法律工具不足的背景下，還可通過(guò)具有彈性的非法律機(jī)制的介入，發(fā)揮村民委員會(huì)的地緣、組織優(yōu)勢(shì)，在強(qiáng)化信息公開(kāi)共享的前提下，由村民委員會(huì)對(duì)于低齡老人和志愿者所提供的服務(wù)給予信用背書(shū)，確保在服務(wù)提供者需要照料時(shí)，可以免費(fèi)獲得等值的照料服務(wù)。
（二）農(nóng)村集體養(yǎng)老志愿服務(wù)的制度構(gòu)造
戴維·奧斯本等指出，社會(huì)的任務(wù)、需要志愿勞動(dòng)的任務(wù)、產(chǎn)生微利的任務(wù)等最適合第三部門(mén)生產(chǎn)。隨著近代志愿者運(yùn)動(dòng)的崛起，在許多國(guó)家，包括老年照護(hù)、兒童早教、婦女權(quán)利保障等面向人的具有公益性的軟性服務(wù)，是由志愿者及組織提供的。志愿者、志愿服務(wù)組織和其他組織提供的養(yǎng)老志愿服務(wù)，含蘊(yùn)自愿性、無(wú)償性、公益性、社會(huì)性、組織性等特質(zhì)。志愿服務(wù)關(guān)注社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造，不僅可有效彌補(bǔ)公域與私域社會(huì)供給的不足，也是培育社會(huì)公共性、推進(jìn)社會(huì)走向善治的基本前提。
志愿服務(wù)參與養(yǎng)老供給尤其是農(nóng)村集體養(yǎng)老供給的優(yōu)勢(shì)，正是在于其所具有的無(wú)償性。這使其在產(chǎn)生伊始就有著更高的價(jià)值追求。基于志愿活動(dòng)的開(kāi)展，志愿者及其組織與志愿服務(wù)對(duì)象之間構(gòu)造了一種無(wú)償?shù)姆?wù)合同關(guān)系。
志愿組織和制度化是維系志愿服務(wù)的重要機(jī)制。有效的組織及制度支持不僅有利于克服信息約束、降低志愿服務(wù)合同締結(jié)成本，而且有利于促進(jìn)合同的履行。同時(shí)，由農(nóng)民集體作為獨(dú)立的第三方組織體參與和監(jiān)督，也有利于防范化解志愿服務(wù)合同糾紛，平衡保護(hù)志愿者及志愿服務(wù)對(duì)象權(quán)益。
毋庸置疑，“無(wú)償”并不意味著相關(guān)志愿服務(wù)活動(dòng)可以脫離規(guī)范和監(jiān)督約束。只有建立在公平的風(fēng)險(xiǎn)劃分和合理的利益均衡基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)的確定。前已述及，養(yǎng)老服務(wù)供給乃是面對(duì)人的軟性服務(wù)，阻滯農(nóng)村集體養(yǎng)老志愿服務(wù)發(fā)展的一大難點(diǎn)在于服務(wù)內(nèi)容難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量認(rèn)定和評(píng)價(jià)困難，甚至引發(fā)以“慈善不足”“慈善的家長(zhǎng)制作風(fēng)”“慈善特殊主義”“慈善業(yè)余主義”等為表現(xiàn)的“志愿失靈”。
為提升養(yǎng)老志愿服務(wù)質(zhì)量，除政府層面要出臺(tái)志愿服務(wù)合同示范文本，建立相關(guān)主體準(zhǔn)入退出、激勵(lì)約束及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制外，建議未來(lái)在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，基于《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，在“志愿服務(wù)法”“養(yǎng)老服務(wù)法”等相關(guān)立法中，對(duì)于村民委員會(huì)在農(nóng)村養(yǎng)老志愿服務(wù)活動(dòng)中的主體地位及權(quán)責(zé)予以規(guī)范闡釋和表達(dá)：第一，構(gòu)建集體參與協(xié)商機(jī)制。在合同訂立階段，由村民委員會(huì)作為組織者，協(xié)同志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象共同協(xié)商，針對(duì)服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容、時(shí)間、方式以及爭(zhēng)議解決等，厘定農(nóng)村養(yǎng)老志愿服務(wù)協(xié)議及相關(guān)行為規(guī)則，促進(jìn)志愿服務(wù)合同的精準(zhǔn)締結(jié)，防范化解志愿服務(wù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。第二，健全老人意見(jiàn)表達(dá)和處理機(jī)制。作為養(yǎng)老志愿服務(wù)的行動(dòng)中心，農(nóng)村老人是服務(wù)對(duì)象，更應(yīng)成為養(yǎng)老志愿服務(wù)的核心監(jiān)督者。村民委員會(huì)要發(fā)揮地緣、組織及信息優(yōu)勢(shì)，暢通老人獲取志愿服務(wù)信息、表達(dá)訴求和持續(xù)性反饋交流的渠道，拓展其自主選擇的空間，切實(shí)保障農(nóng)村老人對(duì)于養(yǎng)老志愿服務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，建立服務(wù)績(jī)效集體監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。為彌補(bǔ)農(nóng)村老人及其家庭對(duì)于志愿服務(wù)監(jiān)督能力的不足，可將養(yǎng)老志愿服務(wù)合同的履行置于農(nóng)村組織治理框架下，強(qiáng)化村民委員會(huì)對(duì)于志愿服務(wù)的信息記錄、活動(dòng)監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)等職能。
不可否認(rèn)，作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的紓解，具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，不可能脫離于經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，乃至城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏大社會(huì)時(shí)代背景。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)民的老齡化與農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化呈現(xiàn)交疊累加趨勢(shì)。有效解決前述問(wèn)題，固然離不開(kāi)地方的積極探索實(shí)踐，離不開(kāi)農(nóng)民個(gè)體和家庭的不懈努力，更離不開(kāi)著眼于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)，具有先導(dǎo)性的制度供給。農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制的生產(chǎn)方式以及家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，決定了中國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序，包括農(nóng)村養(yǎng)老在內(nèi)的農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域改革推進(jìn)，必須植根于此。當(dāng)然，“徒法不足以自行”，作為制度創(chuàng)新及社會(huì)理想的農(nóng)村集體養(yǎng)老制度的順利付諸實(shí)踐，不僅有賴(lài)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制健全和要素市場(chǎng)化配置改革推進(jìn)背景下的城鄉(xiāng)資金、勞動(dòng)力資源雙向暢通流動(dòng)，以及農(nóng)村資源要素活力的激發(fā)；還有賴(lài)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的持續(xù)推進(jìn)，以及農(nóng)民集體理性和集體行動(dòng)力的提升；更有賴(lài)于作為農(nóng)民組織化的核心主體——農(nóng)民集體尤其是其代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)的成長(zhǎng)發(fā)育。
（本文發(fā)表于《中國(guó)法學(xué)》2025年第2期，因篇幅限制，注釋省略。作者：李蕊 中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授 作者身份信息為發(fā)文時(shí)信息。本文轉(zhuǎn)自中國(guó)法學(xué)微信公眾號(hào)）
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