自貿(mào)協(xié)定中勞工條款的中國方案：演變、影響與體系
吳文芳 黃琳涵
內(nèi)容提要：勞工條款在地區(qū)性、雙邊性的貿(mào)易協(xié)定中已成為一項基本貿(mào)易規(guī)則。我國自貿(mào)試驗區(qū)立法中雖有涉及勞動保護(hù)等內(nèi)容，但主要對標(biāo)的是世界銀行營商環(huán)境評估中的勞工指標(biāo)，與貿(mào)易協(xié)定中勞工條款注重勞權(quán)保障的內(nèi)涵并不一致。為充分實現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)對標(biāo)高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定的目標(biāo)，國務(wù)院最新戰(zhàn)略文件已關(guān)注并回應(yīng)了這一問題。在自貿(mào)試驗區(qū)立法發(fā)展與國內(nèi)勞動法治的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)主動探尋自貿(mào)協(xié)定的中國方案，在協(xié)定談判中明確勞工條款中國方案的“底線”與“極限”，在該框架體系下探尋適合協(xié)議方具體國情的勞動權(quán)利保障基準(zhǔn)、執(zhí)行機制與跨國監(jiān)管機制。
關(guān)鍵詞：勞動法治 自貿(mào)試驗區(qū) 自貿(mào)協(xié)定 勞工標(biāo)準(zhǔn) 中國方案
自《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱“CPTPP”)生效以來，如何接受 CPTPP 有執(zhí)行力的勞工條款對我國來說是一個巨大挑戰(zhàn)。在貿(mào)易機制中引入勞工標(biāo)準(zhǔn)，強化勞工權(quán)利保護(hù)已成為地區(qū)性、雙邊性貿(mào)易及投資協(xié)定的新動向。被稱為“21世紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定”的《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》(US-Mexico-Canada Agreement)于勞工政策方面設(shè)定了較其前身《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement)更高的標(biāo)準(zhǔn)；歐盟所締結(jié)的新一代自由貿(mào)易協(xié)定都采取了將勞工條款置于“貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展”(Trade and Sustainable Development，以下簡稱“TSD”)章節(jié)下的方式，進(jìn)一步深化對于勞工議題的共識與合作。中國欲加入高水平國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定，就必須重視勞工條款對我國勞動立法提出的更高要求。2013年我國開始建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”)，作為對接高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要平臺，自貿(mào)試驗區(qū)在勞動力市場與勞工保護(hù)領(lǐng)域積累了大量的立法經(jīng)驗。國務(wù)院于2023年12月發(fā)布《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，積極引導(dǎo)自貿(mào)試驗區(qū)立法向國際勞工標(biāo)準(zhǔn)靠攏，更通過自貿(mào)試驗區(qū)“先行先試”為自貿(mào)協(xié)定中勞工條款的中國方案提供有效的立法經(jīng)驗。同時，“一帶一路”建設(shè)的深入與我國簽訂的貿(mào)易協(xié)定的擴容，直接帶來了中國企業(yè)海外勞工保護(hù)的強烈需求與我國在發(fā)展中國家確立勞動法治的影響力要求。因此，從戰(zhàn)略上整體考慮，構(gòu)建自貿(mào)協(xié)定中勞工條款的中國方案，在經(jīng)貿(mào)規(guī)則中確立我國勞工權(quán)益保障的基本理念，是我國深度參與國際自貿(mào)協(xié)定新談判的重要內(nèi)容。
一、從優(yōu)化營商環(huán)境到對標(biāo)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)：自貿(mào)試驗區(qū)立法的兩階段
自貿(mào)試驗區(qū)作為我國對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要平臺，旨在探索管理模式創(chuàng)新，建立與國際投資貿(mào)易規(guī)則相適應(yīng)的新體制，為我國未來參與自貿(mào)協(xié)定談判提前布局。目前，我國已有22個自貿(mào)試驗區(qū)，形成了統(tǒng)籌沿海、內(nèi)陸、沿邊的試點格局。然而，各自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)勞工標(biāo)準(zhǔn)立法主要對標(biāo)的是世界銀行(The World Bank，以下簡稱“世行”)營商環(huán)境的相應(yīng)指標(biāo)，與CPTPP等高水平經(jīng)貿(mào)協(xié)定中勞工條款的價值內(nèi)核有差異。直到近來國務(wù)院發(fā)布《總體方案》才從自貿(mào)試驗區(qū)的立法層面將這一對標(biāo)對象的差異扭轉(zhuǎn)過來。隨著我國加入CPTPP進(jìn)程的加快與對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則需求的增強，在以優(yōu)化營商環(huán)境為導(dǎo)向的已有制度之上，應(yīng)充分引導(dǎo)自貿(mào)試驗區(qū)立法向以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為核心的價值轉(zhuǎn)變。
(一)以優(yōu)化營商環(huán)境為導(dǎo)向的自貿(mào)試驗區(qū)立法
無論是世行自2004 年發(fā)布的首份營商環(huán)境報告(Doing Business Report，以下簡稱“DB”)，還是2023年新啟動的評價項目Business Ready(以下簡稱“B-READY”)，勞工指標(biāo)一直是世行營商環(huán)境評估的重要指標(biāo)之一。世行旨在通過勞工領(lǐng)域的公共服務(wù)與勞動力市場等評估標(biāo)準(zhǔn)推動私營部門的發(fā)展，將勞動力要素視作私營部門發(fā)展的根本動力。我國現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)立法將優(yōu)化營商環(huán)境作為重要戰(zhàn)略目標(biāo)，以人才制度為核心內(nèi)容，對勞動權(quán)利(以下簡稱“勞權(quán)”)保障的重點在于完善人才服務(wù)的配套措施以提高公共服務(wù)的有效性，促進(jìn)人力資源的自由流動以增加勞動力市場的靈活性，與世行營商環(huán)境評估之宗旨不謀而合。人才是優(yōu)化營商環(huán)境的核心資源與企業(yè)發(fā)展的根本動力，自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵之一便是人才體系的建設(shè)。
從總體上看，在現(xiàn)有的22個自由貿(mào)易試驗區(qū)條例中，基本涵蓋了人才體系的引進(jìn)、培養(yǎng)、認(rèn)定、激勵、服務(wù)保障等各個重要環(huán)節(jié)。廣東、浙江、湖南、陜西、遼寧、江蘇、山東、北京等地明確規(guī)定，應(yīng)深化人才發(fā)展體制機制改革，探索構(gòu)建具有國際競爭力的人才制度體系，制定相關(guān)配套辦法。具體而言，東中西部自貿(mào)試驗區(qū)以不同比較優(yōu)勢、發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為依托，構(gòu)建了各具特色的人才保障體系。如東部地區(qū)以推進(jìn)現(xiàn)代化為核心，關(guān)注人才認(rèn)定、人才激勵、人才服務(wù)等體制機制的創(chuàng)新發(fā)展；中部地區(qū)以崛起戰(zhàn)略為主線，強調(diào)人才引進(jìn)機制與人才培養(yǎng)合作的推進(jìn)；西部地區(qū)以大開發(fā)戰(zhàn)略為重點，著重加強人才服務(wù)保障制度的建設(shè)。盡管上海、天津、重慶、四川、河南、河北等地的自貿(mào)試驗區(qū)立法中也提出要構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，但縱觀上述規(guī)定，保障重點仍是人才服務(wù)體系與流動機制的創(chuàng)新與建設(shè)。足以見得，自貿(mào)試驗區(qū)立法的重要特征之一，便是體現(xiàn)了世行“將與勞動就業(yè)相關(guān)的規(guī)則與公共服務(wù)視作私營部門發(fā)展根本動力”的要求，從優(yōu)化營商環(huán)境指標(biāo)體系的角度，將勞動力視為重要生產(chǎn)要素，提升人才服務(wù)體系的充分性與有效性、人才自由流動的靈活性等。
優(yōu)化營商環(huán)境固然會對生產(chǎn)經(jīng)營和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生直接的正向促進(jìn)作用，在一定程度上促進(jìn)勞動力市場的自由流動與公平競爭的就業(yè)環(huán)境，從長遠(yuǎn)看與以勞工標(biāo)準(zhǔn)為核心的高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則有重合，但二者在思想根源、核心價值和實現(xiàn)路徑等方面有較大差別。
1.思想根源不同：放松管制與加強監(jiān)管
我國營商環(huán)境評估的重要參照是世行營商環(huán)境報告，而報告的出臺與發(fā)展，是巨型企業(yè)集團通過國際金融機構(gòu)推銷新自由主義思想的產(chǎn)物。新自由主義提倡放松管制，推動市場自由競爭和私營企業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致金融業(yè)的巨型企業(yè)形成的利益集團從中獲益良多，并成為能夠改變政府與市場運作的第三種力量。在此背景下，深受其影響的世行對勞工權(quán)利一直秉持抵制和反對態(tài)度。雖然金融危機后，世行一定程度上承認(rèn)了國家與監(jiān)管的積極作用，逐漸從抵制勞工權(quán)利轉(zhuǎn)向?qū)诠ぶ笜?biāo)納入評估文件，但巨型企業(yè)主導(dǎo)公共生活的趨勢不減反增，僅是在表現(xiàn)形式上從以往與政府、市場的對抗走向了更為隱蔽的方式。故營商環(huán)境報告本質(zhì)上仍是將政府監(jiān)管視為私營企業(yè)發(fā)展的阻礙，欲通過一套評估體系推動經(jīng)濟體的政策與法律改革，以保障私營企業(yè)的發(fā)展。
而在以歐美為代表的高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，雖然納入勞工議題的模式各不相同，但其實質(zhì)均是依托國際勞工標(biāo)準(zhǔn)與基本勞工公約，最具代表性的CPTPP在其勞工章節(jié)中所列舉的各項權(quán)利也均以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)緣起于19世紀(jì)歐美資本主義高度工業(yè)化所帶來的工人剝削，是工人階級針對工業(yè)革命的不利后果進(jìn)行斗爭的必然產(chǎn)物。“血汗工廠”導(dǎo)致勞動力資源萎縮與枯竭，工人運動此起彼伏，社會矛盾激化。國際勞工組織與勞工標(biāo)準(zhǔn)就在此背景下應(yīng)運而生?？梢哉f，勞工標(biāo)準(zhǔn)制定的初衷便是督促各國加強立法與監(jiān)管，以促進(jìn)社會公平與勞動權(quán)益的保障。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)通過規(guī)范各國基準(zhǔn)，保護(hù)處于弱勢地位的勞動者，實現(xiàn)實質(zhì)正義。這與優(yōu)化營商環(huán)境中由企業(yè)主導(dǎo)的放松管制與自由競爭，在思想根源上完全不同。
2.核心價值有別：靈活與安全
從優(yōu)化營商環(huán)境的角度而言，對勞工指標(biāo)的建設(shè)核心在于人才服務(wù)的配套措施與人力資源的自由流動，這實質(zhì)上也體現(xiàn)了企業(yè)作為營商環(huán)境評估的主導(dǎo)者，將效率作為第一要義，視勞動者為生產(chǎn)要素的核心價值。世行的DB報告也因此備受詬病，其適用的勞工指標(biāo)引起了巨大爭議，許多國家拒絕將該項指標(biāo)納入排名。2023年新出臺的B-READY項目雖對以往的評估體系與指標(biāo)做出了調(diào)整，但鑒于世行特定的意識形態(tài)和思想根源，所謂“兼顧靈活與平衡”的價值目標(biāo)實則更傾向于保障企業(yè)的靈活性，以成本轉(zhuǎn)嫁或讓渡勞動者利益為代價。例如，以新增的社會保險為例，世行的評估指標(biāo)包括政府是否為工人提供社會保障，社會保險的資金來源是否會加重企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)等，其根本目的在于保障企業(yè)將資本用于業(yè)務(wù)發(fā)展與提高盈利率；在工作時間方面，強調(diào)靈活的工時制度可以保障企業(yè)的生產(chǎn)需求，使用固定期限合同而無需承諾長期雇傭；在解雇指標(biāo)方面，更加關(guān)注公司對商業(yè)環(huán)境的變化做出及時反應(yīng)的需求，因此提出對解雇通知的期限與遣散費應(yīng)作限制。
然而自貿(mào)協(xié)定中勞工條款的引入與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的提高，價值在于通過國際勞工標(biāo)準(zhǔn)保障國際貿(mào)易領(lǐng)域的勞工安全與勞工權(quán)利，其核心是將勞動者視作社會弱勢群體加以保護(hù)，而不僅僅是“生產(chǎn)要素”與“生產(chǎn)工具”。在全球社會政策領(lǐng)域，國際勞工組織強調(diào)勞動不是商品。尤其是在經(jīng)濟全球化的時代背景下，勞工標(biāo)準(zhǔn)的核心價值在于改善工人的工作條件，保障勞動者基本尊嚴(yán)。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了基本人權(quán)、社會保障、就業(yè)政策、工作條件、產(chǎn)業(yè)關(guān)系、特定人群保障等方方面面，對維護(hù)勞動者基本權(quán)益與促進(jìn)世界各國勞動立法起到不可替代的作用。例如，在社會保障方面，國際勞工組織將社會保障權(quán)視作一項基本人權(quán)，所頒布的社會保障標(biāo)準(zhǔn)涵蓋醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等9個項目，形成了嚴(yán)密的社會保障發(fā)展框架，保障標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升；在工時方面，工作時間是國際勞工標(biāo)準(zhǔn)頒布最早和最多的一個領(lǐng)域，其中《縮短工作時間建議書》(第116號)不僅強調(diào)要在不降低工資的前提下逐步減少工時，還要求對加班進(jìn)行限制，并提供了較為全面和可操作性強的措施。由此可見，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的核心價值與優(yōu)化營商環(huán)境截然不同。
3.實現(xiàn)路徑迥異：作用于企業(yè)還是勞動者
世行營商環(huán)境報告通過比較不同經(jīng)濟體和不同時期中小型企業(yè)所面臨的監(jiān)管情況，關(guān)注企業(yè)的成本與運營，維護(hù)企業(yè)利益。目前，B-READY體系包括三個不同的維度：第一個支柱(Pillar)是評估勞動法律法規(guī)的質(zhì)量，涵蓋了勞動力市場運作所必需的監(jiān)管規(guī)定；第二個支柱是衡量勞工公共服務(wù)的充分性，評估經(jīng)濟體事實上所提供的社會保護(hù)、勞動力市場和勞動法執(zhí)行所依賴的制度框架；第三個支柱是評價勞動法規(guī)和公共服務(wù)在實踐中的效率，包括企業(yè)遵守勞動法的時間和成本、社會保障要素等。報告通過匯總每個支柱下的得分對經(jīng)濟體的營商環(huán)境進(jìn)行評估。例如，第三個支柱具體分為非工資勞動成本、就業(yè)限制與成本、公共服務(wù)效率三個類別，總共八個指標(biāo)，包括非工資勞工成本(社會保障費與就業(yè)稅等)、對招聘的限制(較高的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、繁瑣的解雇程序與成本)、解雇所耗費的時間等，均是圍繞政府服務(wù)與監(jiān)管對企業(yè)發(fā)展的影響而展開。
與之相較，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)對勞動權(quán)益的覆蓋范圍更為廣闊，致力于保障更多的勞工權(quán)利，其主要通過三類標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)：核心勞工標(biāo)準(zhǔn)、治理勞工標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)勞工標(biāo)準(zhǔn)。其中，核心勞工標(biāo)準(zhǔn)包括結(jié)社自由與集體談判權(quán)、禁止強迫勞動、禁止使用童工、同工同酬與消除就業(yè)歧視、職業(yè)安全與健康五個方面。雖然對于勞工標(biāo)準(zhǔn)的施行需要成員國對有關(guān)公約的批準(zhǔn)，但1998年國際勞工組織《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》(以下簡稱《宣言》)規(guī)定，即使尚未批準(zhǔn)有關(guān)公約，僅從作為國際勞工組織成員國這一事實出發(fā)，所有成員國也都有義務(wù)尊重、促進(jìn)和實現(xiàn)這些基本權(quán)利的各項原則。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)路徑以維護(hù)勞工基本人權(quán)、改善工作條件為核心而展開，并不局限于營商環(huán)境評估所關(guān)注的三個維度，具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上也不以企業(yè)成本與靈活性需求為側(cè)重點。
綜上，鑒于思想根源、核心價值與實現(xiàn)路徑上的不同，自貿(mào)試驗區(qū)以優(yōu)化營商環(huán)境為導(dǎo)向的模式并不能完全解決自貿(mào)協(xié)定中對標(biāo)國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的問題。自貿(mào)試驗區(qū)立法所提供的先行先試經(jīng)驗不足以為我國勞工標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)與對接CPTPP的高標(biāo)準(zhǔn)提供先導(dǎo)作用。在此情形下，國務(wù)院發(fā)布《總體方案》，在勞工條款事項上，其核心思路從關(guān)注營商環(huán)境指標(biāo)向關(guān)注國際勞工標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。
(二)對標(biāo)高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則勞工條款的《總體方案》
《總體方案》從人才體制機制的建設(shè)向“邊境后”管理制度改革擴展，在勞工標(biāo)準(zhǔn)事項上體現(xiàn)出指引上海自貿(mào)試驗區(qū)率先構(gòu)建以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為核心的制度體系和監(jiān)管模式的總體思路。
1.凸顯“體面勞動”的勞權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)
《總體方案》在上海自貿(mào)試驗區(qū)條例的基礎(chǔ)上重申了對于勞動者勞動報酬、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、社會保險、職業(yè)技能培訓(xùn)等基本權(quán)益的保障，并強調(diào)要“加強勞動保護(hù)，改善勞動條件”。現(xiàn)代社會所關(guān)注的公平已由原來的生存性公平轉(zhuǎn)向發(fā)展性公平。所以《總體方案》是在基本勞權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對勞動者的保護(hù)與改善勞動條件的力度，凸顯了國際勞工組織的“體面勞動”理念。
作為國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的核心與靈魂，國際勞工組織2008年提出“體面勞動”，不僅強調(diào)對基本勞工權(quán)利的尊重，還包括促進(jìn)就業(yè)、加強勞動保護(hù)和社會保障、發(fā)展社會對話等較高層次的勞動權(quán)利與勞動尊嚴(yán)狀態(tài)。如果把核心勞工標(biāo)準(zhǔn)看作是為發(fā)展中國家準(zhǔn)備的“最低綱領(lǐng)”，那“體面勞動”就是在“最低綱領(lǐng)”上的進(jìn)一步要求，為全球勞工保護(hù)提供了更全面與更廣闊的目標(biāo)。目前，我國勞動法治改革已取得一定成效，十個核心勞工公約中已批準(zhǔn)七個，基本實現(xiàn)對核心勞工權(quán)利的保障。為進(jìn)一步實現(xiàn)黨的二十大報告中所提出的“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”，更為對接國際高標(biāo)準(zhǔn)勞工保護(hù)，《總體方案》在重申基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，提出了加大保障力度與提高保障水平的新要求。這既是對“體面勞動”作出回應(yīng)，也是為更高層次的保護(hù)義務(wù)和批準(zhǔn)更多勞工公約作出準(zhǔn)備。
2.健全勞動領(lǐng)域的社會協(xié)商制度
實現(xiàn)勞動領(lǐng)域的現(xiàn)代社會治理是未來中國發(fā)展的關(guān)鍵，建構(gòu)社會協(xié)商制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。相較以往的自貿(mào)試驗區(qū)條例，《總體方案》最大的特征便是著眼于推進(jìn)社會協(xié)商制度的建設(shè)與發(fā)展：一是從宏觀上提出要健全協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制，“日常受理勞動者、工會、企業(yè)等提出的相關(guān)意見”；二是在微觀上要推進(jìn)集體協(xié)商制度，“建立勞動者工資集體協(xié)商和正常增長機制”。
在宏觀上健全三方機制是社會協(xié)商的重要內(nèi)容。《總體方案》主要從兩方面開展：一方面，繼續(xù)健全和完善協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制。我國雖按照國際勞工組織第113號建議書的要求逐步建立了國家及產(chǎn)業(yè)三方協(xié)商機制，但實際效果受到普遍質(zhì)疑，需要借鑒國外經(jīng)驗逐步形成具有中國特色的三方機制。而自貿(mào)試驗區(qū)正好為三方機制的發(fā)展與完善提供了改革的平臺。另一方面，新增公眾參與對三方機制的監(jiān)督機制，其重要意義在于：一是在當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型過程中，勞動關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性的特點，通過三方機制融合社會力量，及時接收與反映公眾意見，能讓自貿(mào)試驗區(qū)的勞動治理與社會治理效能進(jìn)一步提升。二是以歐美為主導(dǎo)的自貿(mào)協(xié)定均重視公眾參與和公眾監(jiān)督。例如，歐盟充分認(rèn)識到公眾參與對執(zhí)行程序的重要性，鼓勵公眾參與勞工政策的制定與實施，提高公眾對勞動法的認(rèn)識；CPTPP同樣強調(diào)“公眾意見與程序保障(19.8條)”，“將公眾意見書公布于眾(19.9條)”等。所以將公眾參與融入我國三方機制有益于適應(yīng)國際通行做法，對接國際高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定。
在微觀上建立工資集體協(xié)商是社會協(xié)商的重要路徑。工資不僅是勞動者及其家庭成員的基本生活保障，也是影響勞動關(guān)系甚至社會穩(wěn)定的重要因素。我國工資立法以“工資水平隨經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高”為原則，在工資保障上除以強行性規(guī)范進(jìn)行規(guī)定之外，更注重通過勞動者與用人單位之間的集體協(xié)商明確工資分配與工資增長制度的內(nèi)容。因此，《總體方案》強調(diào)要“建立勞動者工資集體協(xié)商和正常增長機制”，不僅是對我國工資立法的實踐，更是在以“制度型開放”為指導(dǎo)的自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)嘗試改革和完善工資集體協(xié)商制度。在《總體方案》的指導(dǎo)下，工資集體協(xié)商制度將成為未來自貿(mào)試驗區(qū)勞工標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重點方向之一。因此，在自貿(mào)試驗區(qū)中健全社會協(xié)商，不僅是完善自貿(mào)試驗區(qū)勞動法治建設(shè)，更是使中國實踐與國際標(biāo)準(zhǔn)相對接，為國際貿(mào)易協(xié)定的談判提供先試經(jīng)驗與可行方案。
3.勞動監(jiān)察公約進(jìn)入立法視野
在有效保障勞工標(biāo)準(zhǔn)的實施方面，歐盟新一代自貿(mào)協(xié)定是通過建立委員會等監(jiān)督相關(guān)規(guī)定的實施，CPTPP則是通過專門的條款“勞動法的執(zhí)行(19.5條)”等強調(diào)對監(jiān)察事項的重視。因此《總體方案》對此做出了進(jìn)一步的指導(dǎo)，明確要求參照《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》(第81號公約)完善我國勞動監(jiān)察制度，推動勞動監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)國際。目前，我國勞動監(jiān)察制度與國際公約的差異具體體現(xiàn)在：
一是在規(guī)制范式上存在不同，從“監(jiān)察對象”“監(jiān)察事項”向“工作場所”的轉(zhuǎn)變，將會進(jìn)一步擴大我國勞動監(jiān)察的范圍。我國現(xiàn)行勞動監(jiān)察主要是以具體監(jiān)察對象和事項為核心開展監(jiān)察，但《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》是以“工作場所”為邏輯起點，將“與工作條件和在崗工人勞動保護(hù)有關(guān)的一切工作場所”全部納入監(jiān)察范圍。二是在勞動監(jiān)察的職能上，我國勞動監(jiān)察的軟性職能尚不健全。我國《勞動保障監(jiān)察條例》(以下簡稱《條例》)第10條并沒有包括公約所提及的“提供技術(shù)信息和咨詢”，“通告現(xiàn)有法律的任何缺陷和弊端”這兩項職能。鑒于我國過去對勞動監(jiān)察的定位一直僅局限于對用人單位守法情況進(jìn)行監(jiān)督，在當(dāng)下建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的階段中，推動勞動監(jiān)察的軟性職能建設(shè)有益于實現(xiàn)勞動領(lǐng)域的現(xiàn)代化治理。三是在監(jiān)察人員資格上，缺少公約所要求的多元化技術(shù)專家和專門人員?！豆ど虡I(yè)勞動監(jiān)察公約》第7條與第9條明確規(guī)定了對監(jiān)察人員的組成與專業(yè)性要求，《條例》雖規(guī)定了勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法主體與委托專業(yè)會計師事務(wù)所審計，但實踐中還會涉及對勞動者健康安全等工作條件的監(jiān)測，應(yīng)加強隊伍建設(shè)的多元化組成與專業(yè)性要求。四是在監(jiān)察報告上，我國勞動監(jiān)察的統(tǒng)計和報告制度有待完善。雖然我國勞動監(jiān)察統(tǒng)計的基本框架已基本建立，對報告內(nèi)容的規(guī)定也比較全面，但與《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》第19、20、21條的規(guī)定相比，存在公布的數(shù)據(jù)范圍有限、數(shù)據(jù)之間統(tǒng)計口徑不一、報告內(nèi)容不夠全面等問題。
勞動監(jiān)察作為保障勞動者的一種強制性手段，為世界各國廣泛利用，并形成了多種形式。通過自貿(mào)試驗區(qū)先行先試改革勞動監(jiān)察制度，使我國勞動監(jiān)察與國際公約之間的差異逐步縮小，不僅有益于提高我國勞動監(jiān)察水平，更能進(jìn)一步對標(biāo)高水平貿(mào)易規(guī)則的勞工標(biāo)準(zhǔn)事項。
二、自貿(mào)協(xié)定勞工條款中國方案的國內(nèi)法治發(fā)展
未來自貿(mào)協(xié)定中勞工條款中國方案的確定，離不開自貿(mào)試驗區(qū)立法的制度試驗，更無法脫離國內(nèi)勞動法所提供的法律基礎(chǔ)與法治保障。必須看到，在全面依法治國的背景下，我國勞動法體系基本形成且日趨完備，形成了以個人權(quán)利為核心的基本勞動權(quán)益制度、以多層級建設(shè)為重點的社會協(xié)商制度、以勞動監(jiān)察為中心的行政執(zhí)法制度。中國方案的確立必須切實建立在國內(nèi)勞動法治的基礎(chǔ)上，一方面能在合理的范圍內(nèi)對標(biāo)高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則并予以提升與改進(jìn)，另一方面也要維護(hù)國內(nèi)勞動法治的正常軌跡。
(一)基本勞權(quán)保障不斷深化
基本勞動權(quán)益是勞動法治理的邏輯起點，《勞動法》《勞動合同法》等在基本法層面上對基本勞權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定。隨著勞動法治建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)為參照的基本勞動權(quán)益制度拾遺補闕，在禁止強迫勞動、禁止使用童工、消除就業(yè)歧視和勞動基準(zhǔn)等方面不斷完善，使勞動法治環(huán)境日益現(xiàn)代化與國際化。
1.禁止強迫勞動
黨的十八大以來中央高度重視勞動者權(quán)益保障，多維度構(gòu)建政策與法律體系保障勞動者的人身自由與自由擇業(yè)權(quán)。一方面，《國家人權(quán)行動計劃(2021-2025年)》明確規(guī)定“打擊和懲處強迫勞動”，《中國反對拐賣人口行動計劃(2021-2030年)》嚴(yán)禁通過拐賣人口實施強迫勞動的行為。另一方面，我國分別于《憲法》和《刑法》《勞動法》《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》《婦女權(quán)益保障法》《禁止使用童工規(guī)定》等法律中明確對勞動者人身自由加以保護(hù)，并于2013年由十二屆全國人大常委會通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，加強勞權(quán)法治保障。在此基礎(chǔ)上，我國2022年4月20日批準(zhǔn)了國際勞工組織的《強迫勞動公約》與《廢除強迫勞動公約》。
2.禁止使用童工
我國已批準(zhǔn)了《最低就業(yè)年齡公約》(第138號公約)和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》(第182號公約)，并在國內(nèi)立法、執(zhí)法上和國際勞工標(biāo)準(zhǔn)秉承一致目的，不斷加大保障力度。針對備受詬病的文體行業(yè)招用兒童這一例外，2018年新修訂的《勞動法》將原第15條“必須依照國家有關(guān)規(guī)定，履行審批手續(xù)”，修改為“必須遵守國家有關(guān)規(guī)定”，加大對未成年的特別保護(hù)。針對“執(zhí)法不力”“單一的勞動法無法解決”等爭議，2023年6月人社部等六部門聯(lián)合印發(fā)《消除工作場所童工和加強工作場所未成年工特殊勞動保護(hù)制度(參考文本)》，多部門聯(lián)合開展專項整治活動，多途徑打擊使用童工行為，切實加大執(zhí)法力度，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。
3.消除就業(yè)歧視
消除就業(yè)歧視是社會正義的核心。我國已于1990年與2006年分別通過了《對男女同等價值的工作付與同等報酬公約》(第100號公約)和《歧視(就業(yè)和職業(yè))公約》(第111號公約)?，F(xiàn)有法律體系充分吸收公約的核心原則與精神，基本涵蓋了就業(yè)歧視的主要類型：一是《就業(yè)促進(jìn)法》第3條明確了平等就業(yè)原則，反對因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。二是針對殘疾歧視，2018年修訂的《殘疾人保障法》將“禁止歧視殘疾人”修改為“禁止基于殘疾的歧視”，擴大了對殘疾人就業(yè)歧視的保障范圍，并將“按比例安排殘疾人就業(yè)”上升為國家制度；三是針對性別歧視，時隔三十年歷經(jīng)又一次“大修”的《婦女權(quán)益保障法》明確了對職場性別歧視的干預(yù)態(tài)度，為婦女創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境；四是針對戶籍歧視，全國人大常委會法工委分別于2020年與2022年對十余個城市出租汽車管理條例進(jìn)行審查，指出以戶籍或居住證(暫住證)作為出租汽車司機準(zhǔn)入門檻，構(gòu)成嚴(yán)重的就業(yè)歧視。
4.提高勞動基準(zhǔn)
勞動基準(zhǔn)由工資、工時等勞動條件構(gòu)成，是國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的重要組成。我國勞動基準(zhǔn)立法已經(jīng)被納入立法規(guī)劃。在工時方面，我國已批準(zhǔn)《工業(yè)企業(yè)中實行每周休息公約》(第14號公約)，并構(gòu)建了較高水平的保障體系。在規(guī)定層面我國工時標(biāo)準(zhǔn)已與發(fā)達(dá)國家處于同一水平；在執(zhí)法層面對超時加班問題的整治頗有成效；在司法層面通過典型案例的頒布提供有效的司法救濟途徑。在工資方面，我國于《確定最低工資辦法公約》(第26號公約)的批準(zhǔn)基礎(chǔ)上，不斷加強對弱勢群體勞動報酬權(quán)的保障，通過重點立法與勞動監(jiān)察有效遏制拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象，借助“拒不支付勞動報酬罪”入刑根治欠薪問題。此外，政府每年發(fā)布工資指導(dǎo)線保障最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并推動工資增長和經(jīng)濟效益增長相協(xié)調(diào)。
(二)社會協(xié)商制度之健全
社會協(xié)商是解決勞資沖突的重要手段。在單一勞動關(guān)系向多元勞動關(guān)系發(fā)展的時代背景下，黨的二十大報告提出完善勞動關(guān)系協(xié)商協(xié)調(diào)機制，《總體方案》突出強調(diào)要健全自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制。在此背景下，我國根據(jù)國家、行業(yè)、企業(yè)與勞動者等各個層級的需求進(jìn)一步完善與健全社會協(xié)商制度。
1.豐富與拓展三方機制
勞動關(guān)系三方協(xié)商協(xié)調(diào)機制是市場經(jīng)濟國家處理社會關(guān)系和勞資關(guān)系的一種重要機制和通行做法。自1990年批準(zhǔn)《三方協(xié)商公約》(第144號公約)，我國三方機制已有數(shù)十年的發(fā)展，已搭建起較為全面的框架體系，基本符合國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的倡議。
在立法上，《勞動合同法》《工會法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》均對三方機制作出明確規(guī)定，與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)基本一致。在制度體系上，按照國際勞工組織第113號建議書的要求，形成了多層次的三方協(xié)商制度體系，既包括國家層面的三方協(xié)商機制，也包括地方層面的三方協(xié)商機制。截止到2019年，全國共有各級三方機制組織約2萬個，已有22個省(區(qū)、市)成立了協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方委員會。在運行情況上，國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議聚焦于勞動領(lǐng)域重大問題每三年召開一次，對于突發(fā)的新情況、新問題則由國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議辦公室不定期召開專題會議，嚴(yán)格遵守國際勞工標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于會議的相關(guān)規(guī)定。此外，2020年國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方開展“和諧同行”活動，通過各級協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方共同行動，提高企業(yè)勞動用工管理水平；還于2023年印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)新時代和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動的意見》，強調(diào)各級協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方組織應(yīng)通過用工指導(dǎo)、政策咨詢、法律援助、教育培訓(xùn)等形式發(fā)揮作用，結(jié)合中國實踐進(jìn)一步豐富和擴充三方機制的實現(xiàn)路徑與參與形式。
2.升級集體協(xié)商覆蓋面與內(nèi)容
結(jié)社自由與集體協(xié)商是勞動者權(quán)益中最為基本與核心的權(quán)利?！督Y(jié)社自由和保障組織權(quán)利公約》(第87號公約)具體規(guī)定了團結(jié)權(quán)的內(nèi)容，《組織權(quán)利和集體談判權(quán)利公約》(第98號公約)則作出了進(jìn)一步補充，旨在保障工人免受排斥工會行為的歧視，鼓勵廣泛地發(fā)展和使用集體誤判與集體合同。雖然我國目前并未批準(zhǔn)這兩項公約，但其核心要義都不同程度地為我國勞動立法與實踐所借鑒和參考，特別是在集體協(xié)商方面，其覆蓋面不斷擴展，保障體系日益完善。
我國《集體合同規(guī)定》與《勞動合同法》分別從集體協(xié)商主體、內(nèi)容、程序、集體合同等方面對集體協(xié)商進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。同時，為應(yīng)對日益彈性化、靈活化的用工趨勢，2021年新修訂的《工會法》明確了新就業(yè)形態(tài)勞動者參加和組織工會的權(quán)利，為新就業(yè)形態(tài)勞動者開展集體協(xié)商與簽署集體合同提供了法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，2022年12月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為穩(wěn)定就業(yè)提供司法服務(wù)和保障的意見》，為集體協(xié)商機制提供司法保障，推動形成勞動用工綜合治理機制與保障體系。依托上述法律制度，2022年上海市首份互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)集體合同、2023年國內(nèi)快遞行業(yè)和外賣行業(yè)的全網(wǎng)首份集體合同均成功簽署，我國行業(yè)集體協(xié)商的覆蓋面從原來較為集中的餐飲、建材、機械等傳統(tǒng)行業(yè)，逐步向互聯(lián)網(wǎng)、金融、醫(yī)療等行業(yè)延伸。通過統(tǒng)計2018—2022年五年的人社部年報，我國每年經(jīng)審查且在有效期內(nèi)的集體合同均在100萬份以上，覆蓋勞動者均超過一億人。
(三)完善與細(xì)化勞動監(jiān)察制度
從條約批準(zhǔn)情況上看，我國已批準(zhǔn)國際勞工組織《勞動行政管理公約》(第150號公約)，雖尚未批準(zhǔn)《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》(第81號公約)，但已采納了該公約及建議書中的核心原則與指導(dǎo)建議，且立足于中國實踐構(gòu)建了具有中國特色的勞動監(jiān)察制度，實現(xiàn)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，監(jiān)察程序更細(xì)化。
1.擴展覆蓋網(wǎng)絡(luò)
為保障龐大的勞動群體權(quán)益，我國自2009年開始在全國開展勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化(以下簡稱“兩網(wǎng)化”)管理試點，力圖建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的勞動用工監(jiān)控網(wǎng)。在十多年的制度推進(jìn)中，對勞動者合法權(quán)益的保障成效突出。勞動監(jiān)察履行著促進(jìn)勞動法律法規(guī)有效實施的重要政府職能，是對勞動關(guān)系進(jìn)行政府規(guī)制的主要法律路徑。兩網(wǎng)化的構(gòu)建與推行使勞動監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國，有效監(jiān)督了全國施行勞動法律法規(guī)的情況，與我國“廣覆蓋”的基本勞權(quán)保障模式相呼應(yīng)，在勞動關(guān)系中建立了一套國家力量的保障機制，充當(dāng)保護(hù)勞動者的“社會警察”。這既是對第150號公約的積極實施，也是國際公約與中國實踐相結(jié)合的典范。
2.保障程序透明
制度創(chuàng)新還需佐以公正透明的程序保障，如此才能最終在實體上提升勞動權(quán)的法律保障效果。一方面，我國不斷完善勞動監(jiān)察程序，通過《勞動保障監(jiān)察條例》與《關(guān)于實施〈勞動保障監(jiān)察條例〉若干規(guī)定》基本覆蓋勞動用工全過程，并于2022年對《關(guān)于實施〈勞動保障監(jiān)察條例〉若干規(guī)定》做出修改，完善了勞動保障行政部門負(fù)責(zé)人的回避制度，進(jìn)一步增強監(jiān)察程序的規(guī)范性。同年新修訂的《勞動行政處罰聽證程序規(guī)定》擴充了勞動行政處罰聽證的范圍，詳細(xì)列出適用聽證程序的具體事項，充分發(fā)揮聽證制度促進(jìn)勞動監(jiān)察公正的價值內(nèi)涵。此外，還就聽證會前準(zhǔn)備、聽證會程序步驟及聽證結(jié)果等加以規(guī)范，以保障勞動者與用人單位的程序性權(quán)益，進(jìn)一步體現(xiàn)勞動法治民主，回應(yīng)國際公約中所提出的要求。另一方面，我國勞動監(jiān)察借助透明性報告機制，通過每季度、每年度的人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，向社會公眾披露監(jiān)察情況，保證勞動法律法規(guī)有效貫徹實施。
三、構(gòu)建自貿(mào)協(xié)定勞工條款中國方案之影響因素
我國目前已簽署22份自貿(mào)協(xié)定，有4份協(xié)定或通過勞工條款，或通過勞動合作諒解備忘錄、勞動合作協(xié)議等方式納入了勞工標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，展現(xiàn)了我國從反對到逐步接受勞工條款的態(tài)度轉(zhuǎn)變。但與歐美現(xiàn)有的勞工條款模板相比，尤其在CPTPP于勞工議題上設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的背景下，我國的勞工條款方案尚不成熟。故此，我們還應(yīng)綜合考量國際具有代表性的自貿(mào)協(xié)定及其勞工條款的最新發(fā)展，探尋與構(gòu)建切實影響中國方案之形成的潛在因素，把握其突出特征與共性機制以完善中國方案。
(一)勞工條款之權(quán)義范圍
在自貿(mào)協(xié)定中構(gòu)建勞工條款的出發(fā)點，是確定締約國對勞工保障將承擔(dān)的義務(wù)——這就提出了雙方必須解決的關(guān)鍵問題：應(yīng)該涵蓋什么類型的勞動權(quán)利？即自貿(mào)協(xié)定中確定勞工條款內(nèi)容范圍的依據(jù)為何？這不僅決定了締約國所需承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)范圍，還極有可能成為未來勞動爭端解決的依據(jù)。因此，勞工條款的確定基準(zhǔn)是自貿(mào)協(xié)定中設(shè)定勞工議題的先決性問題，也是當(dāng)下中國方案所面臨的最迫切問題。
從目前含有勞工條款的自貿(mào)協(xié)定來看，大部分國家均援引了1998年國際勞工組織的《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》作為勞工標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)來源與權(quán)利內(nèi)容。在核心內(nèi)容上，《宣言》明確了五項基本勞工權(quán)利，包括禁止使用童工、結(jié)社自由與集體談判、消除就業(yè)和職業(yè)歧視、禁止強迫勞動與第110屆國際勞工大會新通過的職業(yè)安全與健康，并在序言中提及工資水平、勞動者的傷病保護(hù)與工時限制等勞權(quán)保障。在立法方式上，體現(xiàn)了國際勞工組織特殊的“勸說與促進(jìn)”策略，將不具有約束力的軟法形式與具有約束力的硬性義務(wù)相結(jié)合，不再拘泥于基本公約和建議書的批準(zhǔn)。這種使用宣言等軟法文件來確認(rèn)和強化國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的方式，可淡化批準(zhǔn)具體公約給成員國所帶來的強制壓力。
從各國的不同實踐來看，美國為避免締約國向其施加批準(zhǔn)更多公約的壓力，不將ILO的國際勞工公約作為勞工條款的依據(jù)，而是采納了普惠制下“國際公認(rèn)的勞動權(quán)利”概念，其內(nèi)容與《宣言》大致相同，并不強調(diào)對具體核心公約的批準(zhǔn)。美國這一做法實則是從自身利益出發(fā)，在只批準(zhǔn)了兩項核心公約的情形下以國內(nèi)勞動法為依據(jù)，在國際貿(mào)易中推行其高水平的勞工標(biāo)準(zhǔn)。而在歐盟所締結(jié)的新一代自由貿(mào)易協(xié)定中，雖然不同協(xié)定的條款之間存在一定差異，但仍能觀察到足夠的共同點以識別“藍(lán)圖”，即都采取了將勞工條款置于“貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展”(Trade and Sustainable Development，以下簡稱“TSD”)章節(jié)之下的方式。且所納入的國際文件更為廣泛，并不局限于《宣言》，而是與人權(quán)保護(hù)條款存在一定交叉。例如，《韓歐自由貿(mào)易協(xié)定》作為歐盟目前簽署的規(guī)模最為廣泛的貿(mào)易協(xié)定，其勞工條款的依據(jù)既包括第13.4條中的《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》，也包含總體原則中所列舉的一系列國際文件，強調(diào)全球化所帶來的經(jīng)濟、就業(yè)與社會挑戰(zhàn)。
反觀我國自貿(mào)協(xié)定的實踐，雖然在勞工標(biāo)準(zhǔn)上所接受的國際文件逐步增多，由最初僅申明國際勞工組織成員國的義務(wù)、《關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言》及其《后續(xù)措施》所確定的承諾，擴展到納入《關(guān)于勞動世界未來的百年宣言》、可持續(xù)發(fā)展與體面勞動等方面，甚至在《中歐全面投資協(xié)議》中承諾努力批準(zhǔn)國際勞工組織基本公約(特別是爭取批準(zhǔn)第29號和第105號公約)，但仍與歐盟、美國現(xiàn)行模式存在較大差距。如何確定我國自貿(mào)協(xié)定中勞工條款的權(quán)義范圍是現(xiàn)存的首要問題，也是其他相關(guān)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。
(二)執(zhí)行程序之公開透明
美國在自貿(mào)協(xié)定中所采用的“國際公認(rèn)的勞動權(quán)利”概念相當(dāng)模糊，且其將勞動爭端與貿(mào)易制裁措施相掛鉤的做法缺少程序透明度，導(dǎo)致了貿(mào)易伙伴對該舉措合法性的質(zhì)疑與反對。我國自貿(mào)協(xié)定中的勞工保護(hù)也面臨類似的境遇。有學(xué)者認(rèn)為在我國的貿(mào)易規(guī)則中，對勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行缺少正當(dāng)?shù)耐该鞒绦蚺c可靠的規(guī)則，存在透明度壁壘。也正因如此，我國與瑞士自貿(mào)協(xié)定的升級談判“陷入停滯”之中。勞工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行程序的透明度起著舉足輕重的作用，目前我國已正式申請加入CPTPP，而CPTPP十分看重程序與透明度問題。因此，把握代表性自貿(mào)協(xié)定中有關(guān)執(zhí)行程序透明度的內(nèi)容，分析其程序保障要求與機制，于我國未來對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則與加入CPTPP及升級貿(mào)易協(xié)定有重要意義。
CPTPP于協(xié)定正文“公眾意識與程序保證”(第19.8條)與“公眾意見”(第19.9條)從不同角度對透明度做出了詳細(xì)規(guī)定，具體可以歸納為三方面：第一，審議公眾意見的透明要求，即在勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行與實踐中，聯(lián)絡(luò)點接收和審議公眾意見的程序都應(yīng)是公開透明的，且意見與審議結(jié)果應(yīng)向公眾公布；第二，執(zhí)行程序的透明要求，包括執(zhí)法信息的公開可獲得、執(zhí)行勞動法的程序公正且透明等；第三，司法程序的透明要求，包括公正獨立的法庭、正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦虻?。在CPTPP的條款之下，締約國負(fù)有提升勞動法治透明和公正的義務(wù)，這不僅表現(xiàn)為要求設(shè)置公開透明的執(zhí)法與司法程序，還強調(diào)通過公眾參與側(cè)面推進(jìn)執(zhí)行效能與法治民主。
關(guān)于“新一代”歐盟自貿(mào)協(xié)定，歐盟貿(mào)易委員會在其2016—2020年的戰(zhàn)略計劃中表示，貿(mào)易政策將會受到公眾和社會越來越多的審查，而自貿(mào)協(xié)定中的勞工條款則是應(yīng)對審查的關(guān)鍵，所以勞工條款應(yīng)“面向所有人”，“不僅僅是關(guān)于經(jīng)濟，而是關(guān)于價值”。因此，在歐盟自貿(mào)協(xié)定的TSD章節(jié)中，勞工條款不僅規(guī)定了實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，涉及各方應(yīng)履行的義務(wù)，還伴隨著一系列程序性承諾。其中一項重要的程序要求即為建立“更深入”和“更全面”的相關(guān)義務(wù)，旨在確保執(zhí)行勞工條款措施的透明度，為公眾提供提交意見的合理機會。
我國對執(zhí)行程序的公開透明問題也十分關(guān)切，在國內(nèi)法治中通過不斷完善社會協(xié)商機制與提高監(jiān)察制度的規(guī)范性，加強對勞動權(quán)益的程序保障。雖已取得一定進(jìn)展，但仍存在一定不足，如社會協(xié)商未構(gòu)建起公眾參與體系、勞動監(jiān)察尚未對接國際公約等問題，與國際主要自貿(mào)協(xié)定對執(zhí)行程序的要求仍存在一定差距。
(三)監(jiān)管方式之軟硬抉擇
靈活生產(chǎn)與經(jīng)濟全球化對傳統(tǒng)內(nèi)國勞動法監(jiān)管構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，但國際勞工標(biāo)準(zhǔn)與國際貿(mào)易的最新發(fā)展則使跨國監(jiān)管成為可能。這便構(gòu)成了勞工標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)需要考慮的第三個關(guān)鍵要素：確定勞工條款能在多大程度上由貿(mào)易協(xié)定中的超國家執(zhí)行。這不僅涉及我國能在多大程度上接受勞工標(biāo)準(zhǔn)的跨國監(jiān)管，更事關(guān)我國能否在中國方案中構(gòu)建具有中國特色的跨國監(jiān)管方式，為主動參與全球性制度設(shè)計的長遠(yuǎn)規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。
美國和歐盟作為世界上主要經(jīng)濟體，在其自貿(mào)協(xié)定中都建立了有效和可持續(xù)的跨國監(jiān)管體系，但又各不相同，頗具代表性。美國更傾向于硬法模式，加大了對勞工條款的實施與監(jiān)督力度，建構(gòu)了一套超越國界的勞動監(jiān)管機制。該機制以勞工理事會(第19.12條)與聯(lián)絡(luò)點(第19.13條)為主要機構(gòu)，通過開展“合作活動”(第19.10條)與“合作性勞工對話”(第19.11條)等跨越國界的方式監(jiān)督國內(nèi)勞動法的實施情況，從而間接提升勞動法的執(zhí)行水平。更為重要的是，美國還設(shè)定了可執(zhí)行的勞工標(biāo)準(zhǔn)，允許使用貿(mào)易爭端機制作為跨國監(jiān)管的強制手段。
與美國所謂“基于制裁”的方式不同，歐盟更傾向于軟法模式，認(rèn)為改善勞工標(biāo)準(zhǔn)的潛力更在于制度化的對話與合作機制，而不采用強制性爭端解決機制作為監(jiān)管手段。該監(jiān)管模式的一個重要出發(fā)點是2008年的加勒比論壇經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定(CARIFORUM-EU Economic Partnership Agreement，以下簡稱“EPA”)。這項協(xié)定所帶來的影響之一，即是允許公民社會機制(Civil Society Mechanism，以下簡稱“CSM”)就該貿(mào)易協(xié)定的社會問題進(jìn)行制度化對話與合作，由此便產(chǎn)生了“歐盟模式”所尋求的超越邊界的外部治理形式。換言之，歐盟一方面不僅關(guān)注締約國的即時監(jiān)管義務(wù)，更注重通過對話與合作等社會化參與形成政治規(guī)范與長期潛移默化的影響；另一方面拒絕通過貿(mào)易制裁解決勞工問題，更主張適用磋商與專家組審查的軟法機制監(jiān)督與解決勞工爭議。雖然隨著人們對硬法的興趣日益濃厚，歐洲議會提出歐盟TSD章節(jié)中缺乏“嚴(yán)格監(jiān)督”機制，應(yīng)考慮納入一個能夠?qū)嵤┙鹑谥撇玫臓幎私鉀Q方式。但歐盟拒絕了這項提議，并提出：自貿(mào)協(xié)定首先應(yīng)反映其貿(mào)易伙伴的需要和要求，而不是簡單地強加歐盟的利益和價值觀；其次，強制機制會損害締約方的經(jīng)濟狀況。
《總體方案》將與勞工標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容置于“邊境后管理制度改革”的框架內(nèi)，體現(xiàn)了我國一方面欲推進(jìn)“邊境后”場域的制度型開放，提升國內(nèi)治理水平以參與更高層次國際合作和競爭；另一方面也是為了監(jiān)管與規(guī)制締約國邊境后的勞動用工行為，使締約國逐步接受我國主導(dǎo)的勞工規(guī)則，從而實現(xiàn)區(qū)域勞工規(guī)則的協(xié)調(diào)與跨國監(jiān)管。如何進(jìn)一步細(xì)化與落實勞工標(biāo)準(zhǔn)的跨國監(jiān)管，不僅涉及國內(nèi)邊境后措施的構(gòu)建，更影響我國未來對于全球治理的參與與規(guī)則設(shè)計。
四、自貿(mào)協(xié)定中勞工條款中國方案之框架體系
貿(mào)易談判中所采用的貿(mào)易-勞動力鏈接模式(Trade-labour Linkages)在很大程度上反映了全球貿(mào)易和勞工治理規(guī)則的演變，歐盟和美國已試圖利用大型區(qū)域協(xié)定來鞏固和傳播其現(xiàn)有的勞工條款模板。特別是CPTPP中勞工條款的納入，對我國對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制度性開放在勞動法領(lǐng)域內(nèi)提出了更高要求。同時，伴隨著我國越來越多的自貿(mào)協(xié)定進(jìn)入升級談判階段，以及“一帶一路”倡議深入全球發(fā)展和治理，未來將會有更多潛在的貿(mào)易伙伴，被動應(yīng)對勞工條款的挑戰(zhàn)已不能適應(yīng)我國對外開放戰(zhàn)略，主動探尋自貿(mào)協(xié)定的中國方案應(yīng)成為我國全球治理戰(zhàn)略的重要部分。
(一)中國方案之底線與極限
我國加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，逐步擴大高水平開放格局，意味著我國勞工條款的框架體系不僅要適用于歐盟與美國等高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)達(dá)國家，也要適用于拉美與東南亞等低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展中國家。所以在與不同國家進(jìn)行自貿(mào)談判時，應(yīng)根據(jù)每一個國家的實際情況來選擇適宜的勞工條款對勞權(quán)進(jìn)行有效的保護(hù)。這便要求我國在制定中國方案的過程中，要提為對不同發(fā)展水平的締約國可能產(chǎn)生的履行不能與制度性沖突留下一定的彈性空間，而彈性空間的劃分主要依據(jù)兩條基本線：勞工保護(hù)的最低線與我國可接受的勞工條款的最高線。(見圖1)
圖1 自貿(mào)協(xié)定中勞工條款中國方案的框架體系
1.中國方案的“底線”
目前我國已簽訂22份地區(qū)或雙邊自貿(mào)協(xié)定，締約國以發(fā)展中國家為主；截至2023年10月，中國已與152個國家簽署了共建“一帶一路”合作文件，其中大部分都是發(fā)展中國家或是中低等收入國家。可以預(yù)見，隨著貿(mào)易強國戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國未來將開拓更多的發(fā)展中國家市場和東盟等區(qū)域市場。
因此，在未來與其他發(fā)展中國家進(jìn)行貿(mào)易談判的過程中，為貫徹我國“以發(fā)展促人權(quán)”的價值理念，我們既需要著力于推動貿(mào)易伙伴之間的經(jīng)濟增加，亦有必要高舉勞工保護(hù)的旗幟，增強中國發(fā)展道路的道德影響力與國際感召力。同時，為避免發(fā)展中國家將我國勞工條款視為貿(mào)易保護(hù)的工具，從而產(chǎn)生抵觸與對抗情緒，應(yīng)以雙方所能達(dá)成的最大共識為基礎(chǔ)。由此，在勞工條款之中國方案的底線設(shè)定上，應(yīng)以國際勞工組織成員國義務(wù)與《宣言》為依據(jù)，以中國國內(nèi)法基本勞動權(quán)益保障的覆蓋面為參考，以勞動基準(zhǔn)、禁止童工、禁止強迫勞動、反歧視、職業(yè)安全與健康等內(nèi)容為核心，幫助締約國改善勞工保護(hù)與工作環(huán)境，使其符合國際勞工標(biāo)準(zhǔn)與國際人權(quán)發(fā)展的水平。
2.中國方案的“極限”
在最高線設(shè)定上，雖然勞工條款已是歐美等主要貿(mào)易大國達(dá)成地區(qū)性或雙邊性自由貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)做法，但歐美與不同國家所簽署的自貿(mào)協(xié)定勞工條款不盡相同，即使趨于范式但仍存在差異。其緣由在于國際貿(mào)易中的勞工標(biāo)準(zhǔn)涉及經(jīng)濟、政治、文化等各個方面，應(yīng)根據(jù)不同締約國的現(xiàn)實國情來選擇適宜的勞工條款和確定相應(yīng)的保護(hù)水平。因此，我國在未來的貿(mào)易談判與磋商中，應(yīng)結(jié)合我國法治進(jìn)程與具體實踐，明確我國可接受的勞工條款最高線——應(yīng)在國內(nèi)勞動法治的基礎(chǔ)、已簽訂的自貿(mào)協(xié)定與自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的實踐范圍之內(nèi)。超出此最高線之外的勞工條款不符合我國國情，將導(dǎo)致國內(nèi)的法律困境與實踐壓力提升，不利于我國可持續(xù)的貿(mào)易戰(zhàn)略與人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展。
(二)中國方案之體系構(gòu)造
中國方案的框架體系不僅要立足于國內(nèi)勞動法治改革，還要契合《總體方案》以國際勞工標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為核心的價值取向，更要結(jié)合國際自貿(mào)協(xié)定的突出特征與共性機制，以實現(xiàn)由中國主導(dǎo)的自貿(mào)談判，構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。
1.勞工條款的納入范圍：從核心公約到基本宣言
勞工條款的納入范圍是一個前提性問題，與締約國應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)直接掛鉤。如上述，我國自貿(mào)協(xié)定中的勞工條款權(quán)利內(nèi)容逐漸豐富，但仍被束縛于對核心公約的批準(zhǔn)，形式上與歐盟、美國現(xiàn)行模式存在差距。因此，為進(jìn)一步對接國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，可考慮在中國方案中將《宣言》作為確定勞工條款范圍的主要依據(jù)。
一方面，《宣言》雖明確了五項基本勞工權(quán)利，但在序言中強調(diào)了其他勞動權(quán)利，不如十個基本勞工公約一般將五項核心勞工標(biāo)準(zhǔn)突出化與獨立化，因而可以視作構(gòu)成了一個保障勞工權(quán)利的“權(quán)利束”，與我國“廣而全”的基本勞權(quán)保障模式不謀而合。更為重要的是，“廣而全”這一思路與《總體方案》對基本勞權(quán)的深化保障不謀而合，因此《宣言》也十分契合我國自貿(mào)試驗區(qū)的新發(fā)展方向。
另一方面，依托《宣言》可為我國勞工條款的設(shè)定留有彈性空間?！缎浴芬?guī)定各國促進(jìn)和實現(xiàn)勞工權(quán)利的義務(wù)來源于其成員國資格?！缎浴繁旧聿⒉幌虺蓡T國施加新的法律義務(wù)，也不構(gòu)成對《國際勞工組織章程》的權(quán)威解釋。所以如美國一般在自貿(mào)協(xié)定中對《宣言》作出承諾，并不意味著是對具體公約的承諾。將《宣言》作為勞工條款的范圍，既能淡化國際上對于我國尚未批準(zhǔn)《結(jié)社自由和保護(hù)組織權(quán)利公約》(第87號公約)和《組織權(quán)利和集體談判權(quán)公約》(第98號公約)的關(guān)注，不會給我國增加額外的義務(wù)負(fù)擔(dān)與成本，也能保證我國在執(zhí)行未批準(zhǔn)的勞工標(biāo)準(zhǔn)方面享有較大的回旋余地。
2.勞工條款的執(zhí)行機制：從單一執(zhí)行到多方參與
在自貿(mào)協(xié)定中納入勞工標(biāo)準(zhǔn)，更重在有相應(yīng)的執(zhí)行機制確保其有效落實?；谏鲜龇治?，以美國與歐盟為主導(dǎo)的自貿(mào)協(xié)定均看重通過公眾參與保障執(zhí)行程序的公正透明，所以中國方案之執(zhí)行機制的構(gòu)建有必要從以往的單一執(zhí)行擴展到多方參與的模式，以進(jìn)一步推動我國執(zhí)行機制的規(guī)范化與透明化，凸顯我國勞動法治民主。
在我國已有的自貿(mào)協(xié)定實踐中，從《中國-新西蘭勞動合作諒解備忘錄》簡單粗泛的公眾參與條款，到中歐協(xié)定(草案)中接受歐盟的透明度條款與定期多方協(xié)商的要求，已展現(xiàn)出我國逐步加強多方參與建設(shè)的趨勢。《總體方案》于此之上作出進(jìn)一步部署，意欲通過在社會協(xié)商中完善三方機制與增加公眾參與，提高勞動監(jiān)察程序透明度，構(gòu)建起我國勞工標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行機制。這些舉措皆與國際貿(mào)易協(xié)定中推進(jìn)執(zhí)行程序公正透明的趨勢相契合。因此，為細(xì)化與落實《總體方案》中的部署，應(yīng)結(jié)合我國國內(nèi)法治已取得的成就與國際貿(mào)易協(xié)定中的具體制度，從兩個維度對中國方案執(zhí)行機制進(jìn)行完善：
一是繼續(xù)推動國內(nèi)制度之完善。一定程度的國家能力被認(rèn)為是有效執(zhí)行勞工標(biāo)準(zhǔn)的先決條件。我國三方機制是社會協(xié)商的重要途徑，但缺少公眾參與路徑，沒有建立接收、處理和審議公眾意見的機制，因此在未來建設(shè)中應(yīng)增進(jìn)三方機制社會民主的職能。同時，應(yīng)繼續(xù)加強監(jiān)察制度的公正與民主程序建設(shè)，并推動規(guī)制范式、職能完善、隊伍建設(shè)與報告制度等向國際公約靠攏，這是從執(zhí)行程序本身入手保障執(zhí)行機制有效運行。
二是參照歐美協(xié)定建設(shè)具體制度。在機構(gòu)設(shè)置上，可根據(jù)CPTPP第19.9條指定國內(nèi)機構(gòu)或官員作為“聯(lián)絡(luò)點”用作公眾溝通的渠道，負(fù)責(zé)接收、審議與及時答復(fù)公眾意見；或是建立國家勞工咨詢或顧問機構(gòu)，供勞動者、企業(yè)代表等公眾就相關(guān)事宜提出意見。在開展形式上，應(yīng)為利益相關(guān)方和公眾提供交流意見的平臺，可參考?xì)W盟模式，通過國內(nèi)咨詢小組(Domestic Advisory Group)每年舉行會議，或通過民間社會論壇促進(jìn)各方交流。
3.勞工條款的跨國監(jiān)管：軟硬之外的第三條道路
自貿(mào)協(xié)定中勞工條款監(jiān)管的硬法模式與軟法模式已不是涇渭分明，呈現(xiàn)出軟硬復(fù)雜糅合的結(jié)構(gòu)性變革。據(jù)此，在硬法或是軟法監(jiān)督機制中二選一并不是唯一選擇，應(yīng)根據(jù)實際情況來選擇適宜的勞工條款對勞工權(quán)利進(jìn)行有效的保護(hù)。我國在面對該問題時，應(yīng)首先考慮到任何對貿(mào)易與勞工的改革都必須取得良好的平衡：中國方案下的勞工條款必須支持國內(nèi)經(jīng)濟增長，同時也應(yīng)滿足貿(mào)易伙伴對我國勞工標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的關(guān)切。
在此背景下，合作與對話的方式應(yīng)是邊境后措施發(fā)揮作用的最佳方式。一方面，歐美兩大模式都包含合作與對話機制，這表明他們均意識到該種方式對促進(jìn)勞動監(jiān)管的積極意義；另一方面，《中國-新西蘭勞動合作諒解備忘錄》《中國與瑞士勞動和就業(yè)領(lǐng)域合作協(xié)議》與《中歐全面投資協(xié)議》中均包含合作條款，有一定實踐基礎(chǔ)。再加上《總體方案》將勞權(quán)保障作為“邊境后管理制度”的重要改革方向之一，釋放了我國欲通過自貿(mào)協(xié)定的監(jiān)管框架與締約國勞工管理發(fā)生聯(lián)系，施行跨國監(jiān)管的信號。因此，在中國方案之跨國監(jiān)管中，構(gòu)建合作與對話機制不失為軟硬之外可行的第三條道路。
在未來勞工合作與對話機制的構(gòu)建中可借鑒CPTPP相關(guān)條款，在實體內(nèi)容上對合作領(lǐng)域作出具體規(guī)定，不局限于《中國-新西蘭勞動合作諒解備忘錄》中勞動法律法規(guī)的實踐、工作條件、守法和執(zhí)法體系、和諧勞動關(guān)系建設(shè)等議題，還可擴展到促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)、提升工作福利、薪酬制度、促進(jìn)體面勞動、社會保護(hù)與企業(yè)社會責(zé)任等方面。在程序?qū)用嫔?，對于合作方式可允許以任何技術(shù)手段進(jìn)行；在開展合作活動的主體上，應(yīng)包括勞動者、企業(yè)、非政府組織、學(xué)界專家等，因為社會對話機制屬于所有社會活動的參與者，應(yīng)共同參與。同時還可酌情對合作原則、資金支持、啟動時限等作出規(guī)定。
五、結(jié)語
作為全球經(jīng)濟治理體制變革的重要內(nèi)容，國際貿(mào)易規(guī)則體系正經(jīng)歷著自1994 年烏拉圭回合結(jié)束以來最大一輪的改革與完善。在這之中，各國均試圖通過各自勞工條款的搭建以獲取自由貿(mào)易中更大的主動權(quán)與話語權(quán)。這在為我國帶來挑戰(zhàn)的同時，也為我國提供了增進(jìn)勞權(quán)保障和參與全球治理的重大機遇。因此，在自貿(mào)協(xié)定的勞工條款中主動提出中國理念、中國主張和中國方案，提升我國勞工保障在國際社會中的形象，形成同我國綜合國力相適應(yīng)的國際話語權(quán)已然迫在眉睫。
我國對勞工標(biāo)準(zhǔn)與國際貿(mào)易掛鉤從反對到逐步接納，再到《總體方案》中提出要全面對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)，態(tài)度的演變展現(xiàn)了我國在國際勞工治理問題與改善民生上的積極態(tài)度。然而，與歐美現(xiàn)有的勞工條款模板相比，我國勞工條款方案尚不成熟。自貿(mào)協(xié)定勞工條款的中國方案，首先應(yīng)從轉(zhuǎn)變自貿(mào)試驗區(qū)勞動立法的價值導(dǎo)向開始，再從國內(nèi)勞動法治的基本面出發(fā)，結(jié)合國際自貿(mào)協(xié)定的最新發(fā)展與共性特征打造主要框架，并留有一定的彈性空間以應(yīng)對不同國家間的貿(mào)易談判。
（吳文芳 上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，富國ESG研究院研究員，主要從事經(jīng)濟法、社會法研究。黃琳涵 上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事經(jīng)濟法、社會法研究。）
【本文系上海財經(jīng)大學(xué)富國ESG研究院2025年度一般課題項目“ESG供應(yīng)鏈治理與勞工權(quán)益保護(hù)研究”(項目編號：SUFE-ESG-20250315)的研究成果?！?/strong>
Abstract：Labor provisions have become a fundamental trade rule in regional and bilateral trade agreements. Although China´s legislation on Free Trade Zones includes content related to labor protection，it primarily aligns with labor indicators in“Doing Business”，the assessment of business situations issued by the World Bank. It differs from the labor rights protection focus emphasized in trade agreements. The latest strategic documents issued by the State Council of China have addressed this issue to fully achieve the goal of aligning Free Trade Zones with high-standard trade agreements. Building on the development of Free Trade Zone legislation and domestic labor law governance，China should proactively explore a tailored approach to labor provisions in Free Trade Agreements. In this approach，it should explicitly define the“baseline”and“ceiling”for labor provisions during negotiations and，within this framework，establish benchmarks for labor rights protection，enforcement mechanisms，and cross-border regulatory mechanisms suited to the specific conditions of the agreement parties.
Keywords：Labor Law Governance;Free Trade Zones;Free Trade Agreements;Labor Standards;Chinese Solutions
（責(zé)任編輯 陳靖遠(yuǎn)）
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