摘要：在國際人權(quán)法的框架中，發(fā)展權(quán)和少數(shù)人權(quán)利在中國語境中的具體展開構(gòu)造出少數(shù)民族發(fā)展權(quán)范疇。其含義可以表述為，少數(shù)民族公民和各少數(shù)民族參與、促進(jìn)并享受協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展的一項人權(quán)，在本質(zhì)上是各民族發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。1949年，中華人民共和國成立，完成民族國家建構(gòu)歷程。在中華民族的大家庭中，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實踐得以逐步展開，在政治、經(jīng)濟、文化和社會領(lǐng)域取得舉世矚目的成就。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)未來的走向?qū)⑴c區(qū)域發(fā)展權(quán)相互交織，國家發(fā)展權(quán)的重要性將進(jìn)一步凸顯。
關(guān)鍵字：少數(shù)民族；發(fā)展權(quán)；人權(quán)
目錄
引言
一、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)
二、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實踐成就
三、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的發(fā)展趨勢
引言
“生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)”，這是以人民為中心人權(quán)理念的基本點之一，也是中國特色社會主義人權(quán)發(fā)展道路的主要內(nèi)容。發(fā)展權(quán)是中國人權(quán)理論與實踐的關(guān)鍵主題。發(fā)展權(quán)話語在主體維度的展開，便產(chǎn)生了諸如少數(shù)民族發(fā)展權(quán)、婦女發(fā)展權(quán)、兒童發(fā)展權(quán)等概念，并得到了國家的認(rèn)可和保障。“中國制定并實施了一系列專門性的權(quán)利保障法律法規(guī)，平等保障全體公民，特別是少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等的發(fā)展權(quán)利。”這些建立在法定分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的特定公民群體的發(fā)展權(quán)，其基本內(nèi)涵是什么、需要通過何種方式加以保障，以及未來如何發(fā)展，成為中國發(fā)展權(quán)學(xué)術(shù)研究繞不開的問題?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）序言宣告，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”。鑄牢中華民族共同體意識成為新時代黨的民族工作的主線。據(jù)此，本文試圖從國際人權(quán)法規(guī)范中證立少數(shù)民族發(fā)展權(quán)概念，檢視在中華民族共同體中我國少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實踐取得的成就，并提出可能的發(fā)展趨勢，為世界上其他多民族（族裔）國家的人權(quán)實踐提供一個成功的樣本。
一、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)理論基礎(chǔ)所要回答的是，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)是如何被承認(rèn)的，以及作為特定群體的發(fā)展權(quán)，其基本含義是什么。
（一）少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的歷史由來
盡管人權(quán)的思想起源可以追溯到德國哲學(xué)家卡爾·雅斯貝爾斯（Karl Jaspers）所謂的“軸心時代”（公元前800年至公元前200年），但人權(quán)作為一個為法律制度所宣告和保障的概念，則是近現(xiàn)代特別是民族國家（nation state）誕生以后的事情了。“個人自由是真正的現(xiàn)代自由。”英國的《大憲章》（1215年）和《權(quán)利法案》（1689年）、法國的《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》（1789年），以及美國《聯(lián)邦憲法》修正案的《權(quán)利法案》（1791年）被視為人權(quán)的歷史淵源。20世紀(jì)，《聯(lián)合國憲章》（1945年）反思“人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍”造成對人權(quán)的忽視和侮蔑。聯(lián)合國以《世界人權(quán)宣言》（1948年）為基礎(chǔ)，創(chuàng)建了全面的人權(quán)法體系，其范圍不斷擴大，并成為各國政府應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則和義務(wù)。
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)孕育于普遍人權(quán)法和國際人權(quán)法的歷史演進(jìn)過程。西羅馬帝國滅亡，整個西歐成為一個天主教的世界。16世紀(jì)的歐洲宗教改革運動，促成了路德宗、加爾文宗等新教派別，“由于既得的物質(zhì)利益、對社會地位和聲望的關(guān)注，以及通過與持有不同觀點的人保持距離來保持歸屬感和界定這種歸屬感的心理需求，它們形成了各自的動態(tài)”。1648年，作為三十年宗教戰(zhàn)爭的最終結(jié)果，《威斯特伐利亞和約》不僅標(biāo)志著現(xiàn)代國際秩序的誕生，也確認(rèn)了宗教少數(shù)人——新教徒在神圣羅馬帝國內(nèi)的合法地位。盡管“教隨國定”原則將宗教少數(shù)人的權(quán)利保障問題交由領(lǐng)主決斷，但《威斯特伐利亞和約》之后，少數(shù)人的權(quán)利保護問題成為一個“國際”問題。例如，1660年，在波蘭與瑞典簽訂的《奧利瓦條約》中，瑞典承諾在立窩尼亞地區(qū)（1621年從波蘭獲得）保證羅馬天主教徒的良心自由；1678年，在法國與荷蘭簽訂的《尼米根條約》中，法國將邁斯特里黑特及其所有屬地歸還給荷蘭，而與此同時，該地區(qū)保持信奉天主教。
第一次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致歐洲國家領(lǐng)土發(fā)生變動，新納入版圖上定居的人口成為屬地國的公民，但基于民族、文化、語言、宗教等原因與其所在國的鄰國（出生國）產(chǎn)生了密切聯(lián)系，于是，出生國通過與屬地國簽訂雙邊條約來保護這些少數(shù)人的身份和地位。“這種在國際聯(lián)盟體系下的條約進(jìn)路是臨時性的、地區(qū)性的、種族導(dǎo)向性的，并不關(guān)涉少數(shù)人概念。然而，少數(shù)人概念的確涵蓋了宗教、語言、民族（nationality）或族裔（ethnicity）因素。”值得注意的是，國際聯(lián)盟不僅設(shè)立政府間的非正式交涉機構(gòu)——少數(shù)人委員會（minority committee），還創(chuàng)設(shè)個人申訴制度，賦予少數(shù)人及其成員向少數(shù)人委員會提交申訴的權(quán)利。截至1938年，約有650件由少數(shù)人群體或其成員提交的申訴；此外，國際聯(lián)盟的常設(shè)國際法院也在不斷處理少數(shù)人問題。
第二次世界大戰(zhàn)使人類在20世紀(jì)再度身歷慘不堪言的戰(zhàn)禍，聯(lián)合國重申基本人權(quán)、人格尊嚴(yán)與價值，國際人權(quán)法在少數(shù)人權(quán)利和發(fā)展權(quán)兩個維度均取得了前所未有的進(jìn)展。1945年，《聯(lián)合國憲章》第55條規(guī)定，聯(lián)合國應(yīng)促進(jìn)“較高之生活程度，全民就業(yè)，及經(jīng)濟與社會進(jìn)展”，以及“不分種族、性別、語言或宗教”的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，這里可以引申出少數(shù)人享有平等發(fā)展機會的含義。1948年，《世界人權(quán)宣言》第22條關(guān)于“通過國家努力和國際合作”實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的表述，可以引申為民族國家和國際社會承擔(dān)包括少數(shù)人在內(nèi)的每個人實現(xiàn)發(fā)展的義務(wù)。當(dāng)然，從文本的措辭本身來看，“在《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》通過之前，聯(lián)合國體制下沒有任何專門規(guī)定少數(shù)者權(quán)利保護或包括此類條款的多邊國際文件”。
1966年，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條保障那些屬于“族裔的（ethnic）、宗教的或語言的少數(shù)人群體的個人”在文化、宗教和語言上的權(quán)利。從實踐來看，“任何威脅少數(shù)人生活方式和文化的措施，如為商業(yè)目的而大規(guī)模征用少數(shù)人土地，都構(gòu)成了對第27條的違反”。盡管從權(quán)利性質(zhì)上來看，該公約第27條設(shè)定的權(quán)利是個人權(quán)利和消極權(quán)利，但少數(shù)人的文化生活已經(jīng)不再囿于狹義的宗教、語言等要素，而進(jìn)一步拓展為與少數(shù)人習(xí)俗、道德、教育乃至生產(chǎn)方式等相關(guān)的文化生活，這種文化生活在代際傳遞、承繼與變革，顯然帶有了文化發(fā)展的意味了。
1972年，聯(lián)合國人權(quán)委員會委員凱巴·姆巴耶（Keba M’ Baye）的《作為一項人權(quán)的發(fā)展權(quán)》報告，被認(rèn)為是發(fā)展權(quán)概念的正式提出。發(fā)展權(quán)概念的提出，擴充了聯(lián)合國對人權(quán)概念的理解。例如，1977年聯(lián)合國大會通過第32/130號決議，在充分考慮人權(quán)與發(fā)展、個體權(quán)利與集體權(quán)利、國內(nèi)正義與國際正義關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確提出，“實現(xiàn)人權(quán)如要達(dá)成長久進(jìn)展，亦有賴于健全有效的國家和國際經(jīng)濟及社會發(fā)展政策”〔第1(b)段〕，種族隔離、種族歧視，以及拒絕承認(rèn)各國對其財富和自然資源享有行使充分主權(quán)的基本權(quán)利，被列為聯(lián)合國處理人權(quán)問題的優(yōu)先事項〔第1(e)段〕。1979年，聯(lián)合國秘書長在一份關(guān)于發(fā)展權(quán)國際維度的報告中專門提及少數(shù)人的發(fā)展權(quán)問題，特別強調(diào)：“少數(shù)人群體及其成員也是發(fā)展權(quán)的主體與受益者。”1979年，聯(lián)合國大會通過第34/46號決議，“強調(diào)發(fā)展權(quán)利是一項人權(quán)”（第8段）。
1986年，聯(lián)合國大會通過《發(fā)展權(quán)利宣言》。該宣言第1條對發(fā)展權(quán)概念作出界定：“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展。”1992年，聯(lián)合國大會通過《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》。其第4條第5款規(guī)定“各國應(yīng)考慮采取適當(dāng)措施，使屬于少數(shù)群體的人可充分參與其本國的經(jīng)濟進(jìn)步和發(fā)展”；在序言中其強調(diào)“不斷促進(jìn)和實現(xiàn)在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利”系“整個社會發(fā)展的必不可少的部分”。這兩份宣言中的上述規(guī)定，為少數(shù)人發(fā)展權(quán)概念的析出提供了國際人權(quán)法規(guī)范的支撐。
綜上所述，發(fā)展權(quán)與少數(shù)人權(quán)利已經(jīng)被聯(lián)合國認(rèn)為是人權(quán)的重要組成部分。例如，2000年，聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國千年宣言》，宣告“尊重一切國際公認(rèn)的人權(quán)和基本自由，包括發(fā)展權(quán)”（第24段）以及“尊重包括少數(shù)人權(quán)利在內(nèi)的各項人權(quán)”（第25段）的基本立場。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)可以視為國際人權(quán)法框架中，發(fā)展權(quán)和少數(shù)人權(quán)利在中國語境中的具體展開。
（二）少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的概念證立
作為人類固有之價值和尊嚴(yán)，人權(quán)本身是不可分割的。為了學(xué)術(shù)研究特別是制度保障的需要，人權(quán)不得不被表述乃至規(guī)定為一項項具體的權(quán)利，進(jìn)而建立相應(yīng)的人權(quán)法體系。人權(quán)的具體化表述，大致沿著兩種路徑展開。一種是從人類主體的現(xiàn)實差異性角度來界分人權(quán)，基于年齡、性別、身體狀況、身份地位等標(biāo)準(zhǔn)識別出權(quán)利主體，提煉出基于“權(quán)利主體路徑”的人權(quán)概念。例如，《聯(lián)合國老年人原則》《消除對婦女一切形式歧視公約》《智力遲鈍者權(quán)利宣言》《關(guān)于難民地位的公約》采用的就是以權(quán)利主體來命名人權(quán)的路徑。另一種是從人類從事類生活的不同事項來界分人權(quán)，基于政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)要素之區(qū)別，提煉出基于“權(quán)利客體路徑”的人權(quán)概念。例如，聯(lián)合國人權(quán)兩公約在列舉每一項人權(quán)時，主要采用的是以權(quán)利客體來命名人權(quán)的路徑。在人權(quán)體系中，如果把“權(quán)利主體路徑”作為橫坐標(biāo)，把“權(quán)利客體路徑”作為縱坐標(biāo)，便形成一個二維坐標(biāo)系，而坐標(biāo)系上的每一個點就是一項具體的權(quán)利。例如，艾滋病感染者的權(quán)利主體分別對應(yīng)教育、繼承、就業(yè)、保健、隱私等權(quán)利客體，在坐標(biāo)系上形成艾滋病感染者的教育權(quán)、繼承權(quán)、就業(yè)權(quán)、獲得醫(yī)療保健權(quán)和隱私權(quán)。這就是《關(guān)于艾滋病毒/艾滋病問題的承諾宣言》第58部分所列舉的內(nèi)容。當(dāng)然，在這個具體化的權(quán)利坐標(biāo)系中，存在若干“空白點”，其原因在于某些權(quán)利有法律上或事實上的限定條件。例如，《關(guān)于無國籍人地位的公約》無需述及無國籍人的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。
按照這種人權(quán)具體化的路徑，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)可以被粗略地解釋為少數(shù)民族權(quán)利與發(fā)展權(quán)疊加的結(jié)果，既可以歸屬于《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》中的少數(shù)人權(quán)利，又可以歸屬于《發(fā)展權(quán)利宣言》中的發(fā)展權(quán)。然而，在“權(quán)利主體路徑”和“權(quán)利客體路徑”的疊加過程中，尚有兩個問題需要進(jìn)一步論證：一是國際人權(quán)法體系中的“少數(shù)人”與我國政治和法律概念體系中的“少數(shù)民族”是否具有通約性；二是國際人權(quán)法體系中的“屬于少數(shù)群體的人”的權(quán)利與集體意義上的“發(fā)展權(quán)”是否具有相容性。
對于第一個問題，少數(shù)人是一個表征權(quán)利主體間性的范疇?！恫既R克法律詞典》從“多數(shù)人”角度來解釋“少數(shù)人”范疇，認(rèn)為少數(shù)人是在某些方面（如種族或宗教信仰）不同于多數(shù)人的一個群體，并由于這種不同有時被差別對待。在國際人權(quán)法框架中，“那些生活于一個國家之中并認(rèn)為自己與其他人群相比在數(shù)量上屬于少數(shù)的人民或群體往往被稱為少數(shù)人”。1979年，聯(lián)合國秘書長在關(guān)于發(fā)展權(quán)國際維度的報告中對“少數(shù)人”概念作出一個相對詳細(xì)的描述：“少數(shù)人是指一個在數(shù)量上低于國家其他人口、處于非主導(dǎo)地位的群體，其成員作為該國的國民，具有不同于其他人口的族裔、宗教或語言特征，并表現(xiàn)出（即使是隱含地）一種旨在保護其文化、傳統(tǒng)、宗教或語言的團結(jié)意識。”（第91段）
1994年，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會通過第23號一般性意見，對《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條“少數(shù)群體的權(quán)利”作出非限制性的解釋。出于概念精準(zhǔn)性和統(tǒng)一性的考慮，本文中的“種族”、“族裔”和“人民”分別對應(yīng)race、ethnic和peoples。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合其他國際人權(quán)法文件，少數(shù)人以及少數(shù)人權(quán)利范疇具備下述特征。①少數(shù)人有別于民族國家的全體國民，因此，少數(shù)人并不享有人民自決權(quán)。“自決權(quán)與領(lǐng)土以及生活在這一領(lǐng)土范圍之內(nèi)的人民相關(guān)聯(lián)，而不是與依據(jù)民族、宗教或其他標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的‘民族’相關(guān)聯(lián)。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》在結(jié)構(gòu)設(shè)計上也秉持這種觀點，人民自決權(quán)條款（第1條）單獨位于第一部分，少數(shù)人權(quán)利條款（第27條）與其他各項權(quán)利條款并列于第三部分。②少數(shù)人有一個明確且共識性的身份屬性，聯(lián)合國系統(tǒng)認(rèn)定的少數(shù)人聚焦民族、族裔、宗教、語言四個維度。兒童、老年人、殘疾人等群體雖然在國家人口中占比較少，但被歸屬于其他專門的人權(quán)議題。不難發(fā)現(xiàn)，框定少數(shù)人的這四個維度主要涉及文化認(rèn)同的領(lǐng)域。但少數(shù)人權(quán)利所保護的范圍不局限于文化權(quán)利，還涉及保護其作為少數(shù)人的生存，非歧視，享受其文化、宗教和語言，有效參與文化、宗教、社會、經(jīng)濟和公共生活，有效參與決策，建立社團，維持與其他群體的關(guān)系和跨界接觸，等等。③少數(shù)人基于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條所享有的權(quán)利，不得違反締約國的主權(quán)和領(lǐng)土完整?！对诿褡寤蜃逡帷⒆诮毯驼Z言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第8條第4款更是進(jìn)一步明確對國家主權(quán)和領(lǐng)土的尊重。這就意味著涉及少數(shù)人權(quán)利的國際合作，不得破壞國家主權(quán)原則。任何國家不得以少數(shù)人權(quán)利保障為借口從事分裂、入侵或顛覆國家政權(quán)等活動。換句話說，少數(shù)人權(quán)利保障首先是一個國內(nèi)法問題。當(dāng)然，國際人權(quán)法并不要求受保護的少數(shù)人是公民或永久居民。
自1950年起，國家開展民族識別工作，最終識別出56個民族。其中，漢族人口最多，其他55個民族因人口數(shù)量相對較少，習(xí)慣稱為“少數(shù)民族”。我國民族識別工作主要參考斯大林著名的有關(guān)民族的定義，即語言、地域、經(jīng)濟生活和心理訴諸“四要素”，在具體識別過程中，意識到這個定義“是對資本主義時期形成的西方民族的科學(xué)總結(jié)”，與我國“許多民族還是處在前資本主義階段”的實際情況并不完全吻合，因此，“對中國各民族的具體情況進(jìn)行具體分析”，重視“民族地區(qū)”和“共同心理素質(zhì)”要素，“沒有把語言作為孤立的識別標(biāo)準(zhǔn)”。
從識別的結(jié)果來看，56個民族是民族學(xué)和人類學(xué)意義上的“文化民族”。①《憲法》序言中“統(tǒng)一的多民族國家”的表述，說明締造共和國的主體是各族人民，而不是各個民族。56個民族不能自外于中華民族這個大家庭。既然我們這個主權(quán)國家不是由各個民族“加盟”而成的，那么，任何一個民族都沒有“脫離”國家的權(quán)利，即不享有自決權(quán)。②《憲法》第4條“中華人民共和國各民族一律平等”的表述，說明各民族之間的政治地位和法律地位是平等的；“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”，說明各民族的特殊性以及各民族公民對本民族自我認(rèn)同的要素集中于語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣等文化領(lǐng)域。③《憲法》第4條“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)”的表述，說明自治權(quán)的行使是通過自治機關(guān)實現(xiàn)的。“民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治”，即使在民族區(qū)域自治地方，地方政權(quán)依然是由聚居于此的各族人民共同組成的，不存在某個民族作為一個群體而獨享的政治權(quán)利。在憲制框架中，56個民族之間的差異主要在于文化。因此，我國政治和法律概念體系中的“少數(shù)民族”基本對應(yīng)于國際人權(quán)法中的“族裔少數(shù)人”概念。作為最直觀的佐證，全國人民代表大會門戶網(wǎng)站發(fā)布的現(xiàn)行《憲法》英譯本，將序言中的“統(tǒng)一的多民族國家”譯作“a unified multiethnic state”，將第4條中的“少數(shù)民族”譯作“ethnic minorities”，國家民族事務(wù)委員會門戶網(wǎng)站將“中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會”譯作“National Ethnic Affair Commission of the People’ s Republic of China”。
對于第二個問題，無論是《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條，還是《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》，所保護的是屬于少數(shù)人群體的個人的人權(quán)。但就發(fā)展權(quán)而言，“發(fā)展權(quán)個人主體與集體主體在法律秩序中應(yīng)該具有同等重要的地位和并行不悖的資格，這種雙重主體并存的二元論，是發(fā)展權(quán)主體規(guī)范的基本原則”。當(dāng)“權(quán)利主體路徑”下的少數(shù)民族（即族裔少數(shù)人）權(quán)利與“權(quán)利客體路徑”下的發(fā)展權(quán)相交時，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)概念就牽涉到個人主體與集體主體的關(guān)系。
從根本上來說，人權(quán)首先是個人權(quán)利。人在道德和應(yīng)然語境中的無差別性，是普遍人權(quán)概念得以成立的前提。人權(quán)概念在聯(lián)合國系統(tǒng)的確立和高揚，其出發(fā)點就在于給予每個人充分的尊重，彰顯人的價值，以避免國家或其他第三方主體對個人的侵害。“人權(quán)把人定義為個人，并且賦予個人要求高于社會及其他社會集體的合理優(yōu)先性。”發(fā)展權(quán)首先是個人的發(fā)展權(quán)。“全面建成小康社會，一個也不能少；共同富裕路上，一個也不能掉隊。”這里所體現(xiàn)的人權(quán)思想就是發(fā)展權(quán)最終要落實到每個具體的人。因此，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)首先就是屬于少數(shù)民族的公民發(fā)展權(quán)。
落實到每一個具體的個人，人權(quán)就不是抽象的概念，而是反映人權(quán)主體特定的利益訴求。這種訴求不能脫離個人的物質(zhì)生活條件以及由物質(zhì)生活條件所決定的社會文化狀況。“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和。”人的類生活存在方式?jīng)Q定了具體的人權(quán)訴求。發(fā)展權(quán)概念形成的背景在于類主體間發(fā)展機會的不平等和發(fā)展水平的不均衡。從國際層面看，有發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之分；從國家層面看，有貧困人口與非貧困人口之分；從區(qū)域?qū)用婵?，有先發(fā)地區(qū)與后發(fā)地區(qū)之分。《發(fā)展權(quán)利宣言》第10條所要求的“國家一級和國際一級的政策、立法、行政及其他措施”往往不是針對個人，而是瞄準(zhǔn)群體來擬定、通過和實施的。
21世紀(jì)，聯(lián)合國系統(tǒng)逐步承認(rèn)特定群體的人權(quán)主體地位。例如，2007年，聯(lián)合國大會通過《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》，第1條宣告：“土著人民，無論是集體（collective）還是個人（individuals），都有權(quán)充分享受《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》和國際人權(quán)法所確認(rèn)的所有人權(quán)和基本自由。”其第7條第2款特別強調(diào)“土著人民享有作為獨特民族（distinct peoples），自由、和平、安全地生活的集體權(quán)利（collective right）”。當(dāng)然，土著人概念與侵占和殖民相關(guān)，而我國的56個民族都是世居民族，不屬于嚴(yán)格意義上的土著民族。2008年，有學(xué)者在向經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會提交的文件中指出：“在公共領(lǐng)域被承認(rèn)的少數(shù)人的文化權(quán)利，其集體層面的侵害并不必然構(gòu)成侵犯個人基本權(quán)利。”
從國際人權(quán)法演進(jìn)的趨勢來看，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第27條僅僅保護作為少數(shù)人的個人的權(quán)利，這并不妨礙少數(shù)人的其他權(quán)利以集體權(quán)利的方式獲得承認(rèn)與保護。換句話說，少數(shù)民族（族裔少數(shù)人）權(quán)利與發(fā)展權(quán)的集體人權(quán)性質(zhì)是可以相容的。“全面實現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個都不能少，一個都不能掉隊。”這里所體現(xiàn)的人權(quán)思想就是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的集體主義面向。
綜上所述，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的含義可以表述為，少數(shù)民族公民和各少數(shù)民族參與、促進(jìn)并享受協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展的一項人權(quán)，在本質(zhì)上是各民族發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。
二、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實踐成就
自1648年《威斯特伐利亞和約》簽訂以來，民族國家成為近現(xiàn)代世界最普遍甚至是唯一可行的政治統(tǒng)治單位。“民族國家區(qū)別于王朝國家的根本性特征在于建立民主政治制度。王朝國家的最高權(quán)力由君主享有，而民族國家實現(xiàn)了全體國民對最高權(quán)力的擁有，即人民主權(quán)。”1949年，中華人民共和國成立，作為建國憲章的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》在序言中宣告“人民民主主義為中華人民共和國建國的政治基礎(chǔ)”，中國完成民族國家的構(gòu)建歷程。在國家的政治屋頂下，歷史上自在的中華民族，通過鴉片戰(zhàn)爭以來的民族解放運動，走向自覺。全國各族人民成為國家的主人，國家既是各族人民的利益共同體，又是中華民族的政治共同體。我國少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實踐是在中華民族共同體中得以具體展開的。
從歷史階段來看，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實踐大致可以分為三個時期。在新中國成立的第一個三十年里，以民族區(qū)域自治實現(xiàn)各族人民當(dāng)家作主；在新中國成立的第二個三十年里，以扶持支援優(yōu)惠措施加快少數(shù)民族發(fā)展；黨的十八大以來，以鑄牢中華民族共同體意識為主線實現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。
從權(quán)利內(nèi)容來看，根據(jù)《發(fā)展權(quán)利宣言》第1條，發(fā)展權(quán)的內(nèi)容包含經(jīng)濟、社會、文化和政治等四個維度的發(fā)展。根據(jù)《憲法》序言第7自然段，我國的國家任務(wù)涉及物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明等五位一體的發(fā)展。本文承認(rèn)少數(shù)民族和少數(shù)民族公民享有生態(tài)利益，有權(quán)通過參與資源節(jié)約、環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)政策的制定和實施，享受環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)活力提高以及經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境趨于協(xié)調(diào)?；谖覈贁?shù)民族人口大雜居、小聚居的分布特點，以及生態(tài)發(fā)展利益不可能“精準(zhǔn)”惠及某個具體民族的客觀事實，本文不述及少數(shù)民族生態(tài)發(fā)展實踐。
（一）少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)的實踐成就
少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)旨在提升少數(shù)民族公民的政治參與能力，在全過程人民民主中獲得更廣泛和更深刻的政治能動性。從民族政治學(xué)的角度看，我國的56個民族都屬于“文化民族”，即“族群”（ethnic group）范疇，中華民族是享有主權(quán)的“政治民族”，即“國族”（nation）。“各民族都是大家庭的平等成員，都不能等同于、更不能自外于中華民族。”因此，少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)主要是指少數(shù)民族公民的政治發(fā)展權(quán)。
一是以民主選舉參與國家政權(quán)建設(shè)。中國人民建立了中華人民共和國，成為國家的主人，這是包括少數(shù)民族在內(nèi)的全國人民政治發(fā)展權(quán)最深刻的變革。“1961年，西藏各地開始實行普選，昔日的農(nóng)奴和奴隸第一次獲得了當(dāng)家作主的民主權(quán)利。”人民代表大會是各族人民行使國家權(quán)力的機關(guān)。全國55個少數(shù)民族都有全國人大代表，第十四屆全國人民代表大會的55個少數(shù)民族代表共442名，占代表總數(shù)14.8%。每一聚居的少數(shù)民族都有該少數(shù)民族聚居地方的人大代表。例如，青海省第十四屆人民代表大會代表390名，其中，藏族72人，回族29人，蒙古族18人，土族14人，撒拉族6人，滿族3人，哈薩克族2人，少數(shù)民族代表占代表總數(shù)36.9%。又如，大理白族自治州第十五屆人民代表大會代表369 名，其中，白族117人，彝族56人，回族11人，傈僳族6人，納西族3人，藏族、傣族、苗族各2人，侗族、壯族、瑤族、阿昌族、拉祜族、布朗族、哈尼族各1人，少數(shù)民族代表占代表總數(shù)55.8%。少數(shù)民族公民通過民主選舉參與國家最根本的政治實踐。
二是以協(xié)商民主擴大有序政治參與。“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”作為政治協(xié)商的重要機構(gòu)，中國人民政治協(xié)商會議（以下簡稱“政協(xié)”）在機構(gòu)組成上專門設(shè)置少數(shù)民族界別。政協(xié)第十四屆全國委員會中有55個少數(shù)民族的委員244名，占委員總數(shù)11.2%。在地方委員會層面，例如，政協(xié)新疆維吾爾自治區(qū)第十三屆委員會委員523名，少數(shù)民族委員占委員總數(shù)45.9%。在協(xié)商民主的制度框架內(nèi)，各族公民參政議政，及時、準(zhǔn)確、有效地反映社情民意，充分行使了政治權(quán)利。
（二）少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)的實踐成就
少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展權(quán)在少數(shù)民族發(fā)展權(quán)中居于主導(dǎo)地位，最終制約著發(fā)展權(quán)其他內(nèi)容的實現(xiàn)。新中國成立初期，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相當(dāng)落后。在生產(chǎn)力上，少數(shù)民族群眾主要從事傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)，西南地區(qū)的一些山地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還處在“刀耕火種”的原始狀態(tài)。在生產(chǎn)資料所有制上，毛澤東同志指出：“……現(xiàn)在是不是還有原始公社所有制呢？在有些少數(shù)民族中恐怕是有的。我國也還有奴隸主所有制，也還有封建主所有制……”因此，在處理漢族與少數(shù)民族關(guān)系上，“我們要誠心誠意地積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)”。
一是以項目建設(shè)夯實少數(shù)民族經(jīng)濟基礎(chǔ)。在第一個五年計劃期間，國家把四分之一的大型建設(shè)項目安排在了民族地區(qū)，內(nèi)蒙古包頭鋼鐵基地、寧夏青銅峽水電站等建設(shè)項目奠定民族地區(qū)現(xiàn)代化的工業(yè)基礎(chǔ)。1964 年，中共中央開展三線建設(shè)，以工業(yè)為主導(dǎo)，各領(lǐng)域的建設(shè)項目在戰(zhàn)略后方全面推進(jìn)，西部民族地區(qū)生產(chǎn)力布局得到全面改善。改革開放以后，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中心向沿海轉(zhuǎn)移，但民族地區(qū)依然安排一大批建設(shè)項目，如新疆塔里木油田、廣西平果鋁廠、青海鉀肥工程、內(nèi)蒙古大型煤電基地等。2000年，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件獲得極大改善。2012年至2021年的十年間，民族地區(qū)生產(chǎn)總值從5.1萬億元增長至11.8萬億元，年均增長7.6%，高于全國同期1.1個百分點；人均地區(qū)生產(chǎn)總值從26909元增長至58197元；民族地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重從9.5%增加至10.3%；西藏、貴州、云南地區(qū)生產(chǎn)總值分別年均增長9.5%、9.4%、8.4%，增速分列全國第一、二、五位。對于發(fā)展權(quán)而言，“經(jīng)濟利益不能簡單地對應(yīng)為物權(quán)客體的物，而是獲得物的機會和能力”。項目建設(shè)不僅為少數(shù)民族和民族地區(qū)創(chuàng)造了就業(yè)機會，更是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使各族人民參與經(jīng)濟活動的機會趨于均等化。
二是以減貧脫貧改善少數(shù)民族生存狀況。貧窮是實現(xiàn)人權(quán)的最大障礙。聯(lián)合國大會在《人權(quán)與赤貧》的決議中寫道：“廣泛存在赤貧現(xiàn)象阻礙充分有效地享受人權(quán)，并且在某種情況下可能對生命權(quán)構(gòu)成威脅，立即減輕并最終消滅赤貧現(xiàn)象必須保持作為國際社會的高度優(yōu)先事項。”新中國成立初期，國家通過廢除封建土地剝削制度，發(fā)放貸款和農(nóng)具，解決少數(shù)民族生存的障礙。1982年，國家啟動“三西”（甘肅定西、河西，寧夏西海固）專項扶貧計劃，拉開開發(fā)式扶貧的序幕。1989年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家民委、國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作有關(guān)政策問題的請示》（國發(fā)〔1989〕62號），通過發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、放開農(nóng)副產(chǎn)品銷售，減輕負(fù)擔(dān)，設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”等措施賦權(quán)少數(shù)民族和民族地區(qū)。黨的十八大以來，國家實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，在全國范圍全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。到2020年底，五大自治區(qū)和貴州、云南、青海三個多民族省份（即“民族八省區(qū)”）3121萬貧困人口全部脫貧；28個人口較少民族全部實現(xiàn)整族脫貧。
三是以支持支援縮小民族地區(qū)發(fā)展差距。1952年，中央人民政府公布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，第33條規(guī)定：“上級人民政府應(yīng)幫助各民族自治區(qū)（即民族自治地方）發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育和衛(wèi)生事業(yè)。”支持和幫助民族地區(qū)發(fā)展成為民族政策的一項基本內(nèi)容。1979年，中共中央批準(zhǔn)了全國邊防工作會議的報告，首次提出組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省、市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。嗣后，對口支援的范圍和領(lǐng)域逐步擴大。中央和上級政府支持民族自治地方、東部沿海省市支援中西部民族地區(qū)的格局形成。“十三五”期間國家累計 “民族八省區(qū)”下達(dá)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付3800億元、均衡性轉(zhuǎn)移支付2萬多億元，支持民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。在對口援助方面，以第九批援藏工作（2019—2022年）為例，三年累計落實援藏資金206.31億元，實施援藏項目2712個，引進(jìn)全國各地企業(yè)1141家，累計實施627個鄉(xiāng)村振興項目。
（三）少數(shù)民族文化發(fā)展權(quán)的實踐成就
文化是少數(shù)民族（族裔少數(shù)人）概念得以成立的基礎(chǔ)性元素之一，也是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)中最具集體人權(quán)屬性的部分。“權(quán)利主體通過發(fā)揚、強化、吸收、離析、取代、喪失、共軛等方式發(fā)展本國家、本民族特有的文化內(nèi)蘊和文化形態(tài)的權(quán)利即文化發(fā)展權(quán)。”
一是以義務(wù)教育普及提升各民族文化素養(yǎng)。新中國成立時，全國5.4億人口中，文盲率高達(dá)80%。國家采取各種措施，大力發(fā)展教育事業(yè)，切實保障各族公民的受教育權(quán)利。教育投入大幅增長，確定國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于4%的目標(biāo)，城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實現(xiàn)。隨著少數(shù)民族義務(wù)教育的普及，擁有中學(xué)以上文化程度的少數(shù)民族人口顯著增長。全國興辦15所民族高等院校，北京大學(xué)、清華大學(xué)等著名高校開辦民族班。國家實施培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計劃，國家部委所屬重點高校和有關(guān)科研院（所）按照定向培養(yǎng)計劃“定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)”的要求招收少數(shù)民族博士研究生和碩士研究生。從第四次全國人口普查和第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)來看（見表1），民族八省區(qū)擁有大學(xué)（大專及以上）文化程度的人口大幅增長，其中，西藏自治區(qū)增幅達(dá)19.2倍；擁有中學(xué)文化程度的人口也有相應(yīng)增長；除西藏自治區(qū)外，擁有小學(xué)文化程度的人口出現(xiàn)不同程度的下降。這就說明民族八省區(qū)人口平均受教育年限得到提高。
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二是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高公共文化服務(wù)水平。少數(shù)民族文化發(fā)展權(quán)實踐不僅僅局限于少數(shù)民族公民通過教育獲得知識，在更廣泛意義上涉及少數(shù)民族在文化生活中的資源分配和利益分享。國家積極推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化，不斷滿足少數(shù)民族日益增長的文化需求。從歷史數(shù)據(jù)來看，從1981年到2018年，民族自治地方群眾文化機構(gòu)從3436個增至9490個，圖書館從331個增至767個。從地區(qū)數(shù)據(jù)看，截至2019年，新疆有公共圖書館112個、博物館和紀(jì)念館106個、科技館29個、美術(shù)館60個、文化館130個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站1350個，有各級各類廣播電視臺102座，形成了覆蓋自治區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)、村的五級公共文化服務(wù)體系。除了實體文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共文化的數(shù)字化服務(wù)能力不斷提高，中央財政支持開展數(shù)字資源的維吾爾語、哈薩克語、藏語、朝鮮語、蒙古語5種少數(shù)民族語言譯制工作。
三是以鼓勵各民族相互學(xué)習(xí)保護語言文字多樣性。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)作為一項具有相對獨立性的權(quán)利而存在，其實踐意義在于需要相應(yīng)的義務(wù)主體提供具有針對性的政策、立法、行政及其他措施。在語言文字領(lǐng)域，集中體現(xiàn)為兩個方面的實踐。一方面，推廣普及國家通用語言文字。國家保障少數(shù)民族公民學(xué)習(xí)和使用國家通用語言文字的權(quán)利，賦能少數(shù)民族公民在人力資源市場的競爭力和跨地區(qū)流動的適應(yīng)性，降低各族公民交往交流交融的語言文字障礙。另一方面，保存?zhèn)鞒猩贁?shù)民族語言文字。國家尊重各民族使用和發(fā)展本民族語言文字的權(quán)利，在民族自治地方執(zhí)行公務(wù)時，同時使用國家通用語言文字、實行區(qū)域自治的民族的語言文字。從1952年到2018年，全國少數(shù)民族文字出版圖書從621種增至7154種，期刊從15種增至229種，報紙從20種增至103種。各族人民相互學(xué)習(xí)語言文字，感受各民族文化魅力，促進(jìn)各民族語言相通、心靈相通。
四是以遺產(chǎn)文物保護傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。“各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化都是中華文化的組成部分。”國家通過保護少數(shù)民族文化遺產(chǎn)、文物和古跡，推動少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展。少數(shù)民族重要的歷史遺跡，分級列為文物保護單位進(jìn)行保護和管理，其中，西藏拉薩布達(dá)拉宮歷史建筑群、云南麗江古城等五處位于民族地區(qū)的文化遺產(chǎn)被列入聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)名錄。少數(shù)民族重要的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，分級列入非遺保護名錄，其中，新疆維吾爾木卡姆藝術(shù)、蒙古族長調(diào)民歌、中國朝鮮族農(nóng)樂舞、瑪納斯、格薩（斯）爾、侗族大歌、藏戲、羌年、黎族傳統(tǒng)紡染織繡技藝等15個涉及少數(shù)民族的項目被列入聯(lián)合國教科文組織非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄（名冊），占全國總數(shù)的34%。此外，國家民族事務(wù)委員會自20世紀(jì)80年代開展少數(shù)民族古籍工作的搜集、整理、保護工作，成立了少數(shù)民族古籍文獻(xiàn)人才培養(yǎng)與科學(xué)研究基地、少數(shù)民族古籍保護與資料信息中心、少數(shù)民族古籍收藏與修復(fù)中心等一批專業(yè)機構(gòu)。
（四）少數(shù)民族社會發(fā)展權(quán)的實踐成就
少數(shù)民族社會發(fā)展權(quán)的實踐是通過社會政策的落實，向少數(shù)民族和民族地區(qū)分配醫(yī)療、衛(wèi)生、保險和救助等福利資源，確保少數(shù)民族公民由于年老、疾病、殘疾、生育、工傷、失業(yè)或災(zāi)害等原因在生活陷于困難或喪失扶養(yǎng)能力時，獲得維系生存并實現(xiàn)發(fā)展的機會和條件。
一是以醫(yī)療服務(wù)提升各族人民健康水平。國家推進(jìn)整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高少數(shù)民族公民醫(yī)療衛(wèi)生資源的可及性和便利性。從1949年到2018年，民族自治地方衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)從361個增至54513個，增加150倍；衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)從3310張增至104.8萬張，增加315倍。截至2021年底，西藏已實現(xiàn)400多種“大病”診療不出自治區(qū)、2400多種“中病”不出地市就能治療。2012年至2021年，廣西人均預(yù)期壽命從75.11歲增至78.06歲；孕產(chǎn)婦、嬰兒、5歲以下兒童死亡率分別從16.51/10萬、5.65‰、7.89‰大幅下降到8.8/10萬、2.67‰和4.07‰。
二是以社會保障降低各族人民生活風(fēng)險。國家基本建成世界上規(guī)模最大的覆蓋全民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險等社會保險制度。西藏社會保險覆蓋率達(dá)到100%，2020年完成城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合，年人均補助標(biāo)準(zhǔn)提高至585元。新疆城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保率穩(wěn)定在95%以上，失業(yè)、工傷和生育保險制度對職業(yè)人群全覆蓋。隨著社會保障體系的完善，少數(shù)民族公民的安全感和抵御風(fēng)險的能力不斷增強。
三是以社會救助托底各族人民基本生活。國家建立綜合性社會救助體系，特別是不斷提高城鄉(xiāng)居民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。例如，寧夏回族自治區(qū)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從2010年的每人每月200元上調(diào)至2022年的每人每月650元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)同期從每人每年900元上調(diào)至每人每年5520元。
三、少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的發(fā)展趨勢
馬克思主義的人權(quán)觀主張人權(quán)是歷史的。“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展。”這就意味著，隨著經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展，人權(quán)觀念、人權(quán)形態(tài)和人權(quán)實踐都會發(fā)生變化。同樣，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)也是歷史的，從概念源起來看，國際政治經(jīng)濟秩序的變革促成對少數(shù)人和發(fā)展權(quán)的保護，進(jìn)而產(chǎn)生少數(shù)民族發(fā)展權(quán)；從實踐成就來看，中華人民共和國的成立以及民族識別工作的完成，使得少數(shù)民族發(fā)展權(quán)成為一項相對獨立的權(quán)利獲得尊重、實現(xiàn)和保護。少數(shù)民族發(fā)展權(quán)不可能一成不變，而是會隨著國家和社會的發(fā)展，表現(xiàn)出新的形態(tài)。
（一）少數(shù)民族發(fā)展權(quán)與區(qū)域發(fā)展權(quán)相互交織
新中國成立70多年來，社會生產(chǎn)力總體水平顯著提高，已經(jīng)全面建成小康社會。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是構(gòu)建新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。這種發(fā)展觀在人權(quán)話語中集中體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展權(quán)的概念，“區(qū)域發(fā)展權(quán)是在發(fā)展程度與地理環(huán)境相對同一化的生存空間內(nèi)的全體公民所享有的，旨在實現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)部及其作為一個整體與外部區(qū)域之間的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本權(quán)利”。
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)演進(jìn)的一個趨勢就是與區(qū)域發(fā)展權(quán)相互交織，理據(jù)有二。
第一，作為少數(shù)民族發(fā)展權(quán)主體的少數(shù)民族自身在發(fā)生變化。我國55個少數(shù)民族既是漫長歷史上族群演變生成的結(jié)果，又是民族識別工作建構(gòu)的結(jié)果。民族識別工作主要參考斯大林的民族定義，該定義的四個要素均發(fā)生不同程度的變化。隨著國家通用語言文字的普及，“共同語言”逐漸從本民族的語言擴展為中華民族的語言，尤其是在城市化進(jìn)程中，熟練使用本民族語言文字的南方少數(shù)民族學(xué)齡兒童正在減少。全國性人力資源市場的形成和交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)了少數(shù)民族公民遠(yuǎn)離故土，向東部沿海地區(qū)的城市聚集，“共同地域”要素趨于消解。“共同經(jīng)濟生活”帶有明顯的前工業(yè)文明的印記，尤其是農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)的劃分，耕作方式（如哈尼族的梯田）、作物種類（如藏族的青稞）、儲存手段（如苗族的煙熏臘肉）都會成為少數(shù)民族的標(biāo)志性特點；但在工業(yè)化時代，社會化大生產(chǎn)淡化了這種族際差異。四個要素中只有“表現(xiàn)于共同文化上的共同心理素質(zhì)”較為穩(wěn)定，但在各民族交流交往和交融過程中也會發(fā)生變化。因此，民族識別要素的變化導(dǎo)致公民基于民族身份的差異正在變小，以民族身份為基礎(chǔ)的少數(shù)民族發(fā)展權(quán)保障政策也將在改變。例如，浙江省教育廳等五部門印發(fā)《浙江省進(jìn)一步深化高考加分改革實施方案》（浙教考〔2021〕39號），逐步調(diào)整少數(shù)民族考生加分政策，并將于2027年完全取消包括戶籍在景寧畬族自治縣的少數(shù)民族考生等在內(nèi)的加分項目。
第二，作為少數(shù)民族發(fā)展權(quán)保障的民族工作具有很強的區(qū)域性。新中國成立以來，國家保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，發(fā)展少數(shù)民族政治、經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)的活動，統(tǒng)稱為民族工作。我國民族工作在具體實施過程中，帶有明顯的區(qū)域性特征?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國體育法》等法律通過設(shè)定對民族地區(qū)的幫助和扶持義務(wù)來促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。20世紀(jì)60年代開展的“三線建設(shè)”，80年代提出的“對口支援”，1999年實施的“西部大開發(fā)”都是以“地區(qū)”作為政策抓手開展實施的。2021年，中央民族工作會議指出“要完善差別化區(qū)域支持政策”。在新時代，推動民族地區(qū)融入新發(fā)展格局，實現(xiàn)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，這既是少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實踐的重要內(nèi)容，又是區(qū)域發(fā)展權(quán)實踐的重要內(nèi)容。
值得注意的是，民族工作在很大程度上是通過民族區(qū)域自治來開展的?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》第2條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。”民族區(qū)域自治中的“自治”是相當(dāng)于其他地方而言的，在民族自治地方內(nèi)部，同時存在實行區(qū)域自治的民族和其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族，在本質(zhì)上是各民族實行民主集中制的“共治”。那么，建立在民族區(qū)域自治基礎(chǔ)上的發(fā)展權(quán)立法、政策和措施，與其說少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實踐，不如說民族自治地方區(qū)域發(fā)展權(quán)實踐。
（二）國家發(fā)展權(quán)在少數(shù)民族發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上的凸顯
在我國的政治和法律概念體系中，存在著兩個不同層面的“民族”范疇。一個是通過民族識別工作識別出來的56個文化民族（即族群，ethnic group），所以說我國是一個“多民族國家”（multiethnic state）；一個是從自在走向自覺并建立主權(quán)國家的政治民族（即國族，nation），所以說我國是一個“民族國家”（nation state）。黨的十八大以來，特別是2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議對《憲法》的修改，確立了兩個層面的“共同體”范疇，與兩個層面的“民族”范疇相互對應(yīng)。在中華民族共同體這個大家庭內(nèi)部，國家致力于實現(xiàn)各民族共同繁榮、共同發(fā)展，這里就存在少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的理論與實踐；在人類命運共同體這個框架內(nèi)部，國家致力于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，這里也會產(chǎn)生一個中華民族發(fā)展權(quán)的理論與實踐命題。
少數(shù)民族發(fā)展權(quán)演進(jìn)的另一個趨勢就是與國家發(fā)展權(quán)的凸顯，其理據(jù)在于：在國際人權(quán)法體系中，一國全體人民是可以成為發(fā)展權(quán)主體的?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》在第1條和第2條中分別使用了“每個人和所有各國人民”（every human person and all peoples）、全體人民和所有個人（the entire population and all individuals）的主體表述，這就是說，發(fā)展權(quán)的主體至少涵蓋了個人、一國人民（全體人民）和全人類（各國人民）三個層次。《聯(lián)合國千年宣言》第6段更明確地強調(diào)：“不得剝奪任何個人和任何國家得益于發(fā)展的權(quán)利。”因此，作為發(fā)展權(quán)主體的一國人民，對應(yīng)于《憲法》中的“中國各族人民”“全國各族人民”“中國人民”。從民族國家建構(gòu)的角度看，中華人民共和國是中華民族的國家；從國家權(quán)力歸屬的角度看，中華人民共和國是中國人民的國家。中華民族發(fā)展權(quán)就等價于中國人民發(fā)展權(quán)，即國家發(fā)展權(quán)。總之，從民族建設(shè)維度看待中國的發(fā)展權(quán)，一方面，需要鑄牢中華民族共同體意識，通過深化少數(shù)民族發(fā)展權(quán)實踐，實現(xiàn)各族人民共同富裕和共同繁榮，以中華民族大團結(jié)促進(jìn)中國式現(xiàn)代化；另一方面，需要通過堅守國際法準(zhǔn)則，走和平發(fā)展的道路，在國際人權(quán)法體系中推動國家發(fā)展權(quán)的實踐，為全人類的人權(quán)進(jìn)步事業(yè)作出人口大國的歷史性貢獻(xiàn)。
【本文系國家社科基金重大項目“新時代增強各族人民中華民族認(rèn)同的法治保障機制研究”（項目編號：19@ZH020）和國家社科基金一般項目“中華民族偉大復(fù)興視域下各民族共同繁榮的憲法保障研究”（項目編號：21BMZ170）研究成果，原載《發(fā)展權(quán)研究》2025年第1輯第210-232頁?！?/p>
（作者簡介：唐勇，法學(xué)博士，浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長，教授，碩士生導(dǎo)師。）
（因篇幅較長，已略去原文注釋。本文轉(zhuǎn)自華中大Humanrights微信公眾號）
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