目次
一、問題的提出
二、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有獨(dú)特的公益性、規(guī)則融合性和業(yè)務(wù)專門性
三、個(gè)人信息保護(hù)中公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系
四、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中各起訴主體的角色
五、結(jié)語
摘要：相對(duì)于其他民事公益訴訟，個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟具有獨(dú)特公益性、規(guī)則融合性與業(yè)務(wù)專門性等個(gè)性化特征，在公益訴訟一體化立法背景下，其個(gè)性化特征集中體現(xiàn)在起訴主體制度設(shè)計(jì)上。從實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息的保護(hù)目的來看，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟比私益訴訟具有更強(qiáng)的邏輯、更容易操作且具有更強(qiáng)的訴訟動(dòng)力，從而必然更具常態(tài)性。在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度展開的過程中，消費(fèi)者組織以及國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織均不宜擔(dān)負(fù)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴的在先順位主體角色，故在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中不應(yīng)當(dāng)套用其他公益訴訟中的起訴主體順位機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)與其他公益訴訟起訴主體處于并列起訴順位，既符合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能定位，也能夠平衡司法的謙抑性與效能性，應(yīng)當(dāng)成為具有中國(guó)特色的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：個(gè)人信息保護(hù)；公益訴訟；起訴順位；檢察職能
一、問題的提出
自2012年我國(guó)《民事訴訟法》確立民事公益訴訟制度以來，我國(guó)民事公益訴訟制度不斷發(fā)展。《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)，增添了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的新類型（因?yàn)槲覈?guó)法律上沒有規(guī)定個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟，故本文中所稱“個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟”是指“個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟”）。2023年9月公布的《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將《檢察公益訴訟法》（《公益訴訟法》一并考慮）列入第一類項(xiàng)目。2024年2月，《檢察公益訴訟法（建議稿）》已形成。在公益訴訟逐步制度化發(fā)展的過程中，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟僅僅被作為公益訴訟的一個(gè)類型，適用一般公益訴訟的程序規(guī)定。但是，近年來學(xué)術(shù)界在檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴順位上的爭(zhēng)議，揭開了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度個(gè)性化設(shè)計(jì)需求的帷幕：《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定的“人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟”，是否突破了《民事訴訟法》第58條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)只能“在沒有規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下”才能提起民事公益訴訟這一前置條件？簡(jiǎn)言之，檢察機(jī)關(guān)與其他公益起訴主體是否處于同樣的獨(dú)立、并列起訴順位？
這似乎僅僅是一個(gè)法律解釋方法問題，可以從上位法與下位法、新法與舊法、一般法與特別法等法律淵源關(guān)系的角度進(jìn)行分析。但是學(xué)界至今沒有得出一致結(jié)論，甚至在分析過程中產(chǎn)生了新的爭(zhēng)議，比如，若從上位法與下位法的關(guān)系對(duì)起訴順位進(jìn)行解釋，就會(huì)引發(fā)關(guān)于《民事訴訟法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》法律制定主體關(guān)系的爭(zhēng)論，即全國(guó)人民代表大會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)是否為“同一機(jī)關(guān)”的問題。此外，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條“人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”的表述是否表明了差異化的起訴順位，學(xué)界也莫衷一是。僅從法律淵源、法律解釋的角度分析，并不能解決檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中的起訴順位爭(zhēng)議。
究其原因，起訴順位爭(zhēng)議不是一個(gè)法律解釋所能解決的問題，而是個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度展開中的制度設(shè)計(jì)問題。如果個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟適用一般公益訴訟規(guī)則，似乎不需要考慮個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的個(gè)性化制度需求。但是，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟所具有的與其他民事公益訴訟不完全相同的權(quán)益保護(hù)邏輯，決定了檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的起訴順位制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)成為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度展開的核心問題，或者說，該起訴順位問題是個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度個(gè)性化的集中表現(xiàn)。本文試從對(duì)比的角度，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟相較于消費(fèi)、環(huán)境（這兩個(gè)領(lǐng)域的公益訴訟發(fā)展相對(duì)成熟）等領(lǐng)域公益訴訟的特性、相較于個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟的特點(diǎn)，各起訴主體在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的角色及順位進(jìn)行分析，不僅回答檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中的起訴順位問題，而且對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度展開的個(gè)性化邏輯探討。
二、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有獨(dú)特的公益性、規(guī)則融合性和業(yè)務(wù)專門性
個(gè)人信息保護(hù)是人類發(fā)展到信息社會(huì)才出現(xiàn)的法律制度，個(gè)人信息至今尚未成為法律保護(hù)的權(quán)利類型。個(gè)人信息權(quán)益是否屬于其他領(lǐng)域中公共利益的“權(quán)利基礎(chǔ)”從而適用一般公益訴訟的模式，是設(shè)計(jì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的基礎(chǔ)性問題。從我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》及其實(shí)施情況來看，作為公益訴訟客體的個(gè)人信息具有獨(dú)特的公益性，個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則具有公私法融合性，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟實(shí)踐體現(xiàn)了較強(qiáng)的業(yè)務(wù)專門性，這些特點(diǎn)決定了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟在制度展開中必然具有個(gè)性化的規(guī)則設(shè)計(jì)需求。
（一）作為公益訴訟客體的個(gè)人信息具有獨(dú)特的公益性
公益訴訟能夠成為一種獨(dú)立的訴訟程序，必然有其法益保護(hù)方式的共同基礎(chǔ)。我國(guó)民事公益訴訟已經(jīng)發(fā)展到生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、安全生產(chǎn)、物質(zhì)和文化遺產(chǎn)保護(hù)、國(guó)防和軍事利益保護(hù)、反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、個(gè)人信息保護(hù)、英烈權(quán)益保護(hù)、軍人等特定群體權(quán)益保護(hù)等十余個(gè)領(lǐng)域，不同領(lǐng)域中的公共利益在表現(xiàn)方式與性質(zhì)上可能有所不同，因此也會(huì)要求相應(yīng)的公益訴訟程序作出差異規(guī)定。有學(xué)者提出，公益在不同領(lǐng)域有“集合性公益”和“純粹性公益”之分，前者源自對(duì)私益的集約性整合，其制度承載必須私益化還原以實(shí)施具體性分配；后者實(shí)質(zhì)上是私益的內(nèi)核性升華，超越個(gè)體屬性由不特定主體共享，其制度承載不能私益化還原，也無法實(shí)施具體性分配。前者如消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，后者如環(huán)境領(lǐng)域。另外，有的公益是在私益基礎(chǔ)上延伸出來的，比如英烈保護(hù)公益，法律規(guī)定對(duì)于該類公益訴訟必須以“英雄烈士沒有近親屬或者其近親屬不提起訴訟”為前提。公共利益的多樣性決定了相應(yīng)領(lǐng)域中的公益訴訟應(yīng)當(dāng)尊重所保護(hù)的公共利益特性，公益訴訟只有采用與其相適應(yīng)的訴訟模式，才能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)公共利益的預(yù)期法律效果。就個(gè)人信息而言，它具有不同于其他公益訴訟客體的公共利益屬性，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一方面，個(gè)人信息具有集合性公益的特征，但不是個(gè)體權(quán)益的簡(jiǎn)單相加。個(gè)人信息在我國(guó)法律上具有明顯的人格權(quán)屬性，規(guī)定在《民法典》人格權(quán)編。我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》將“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的”作為提起公益訴訟的條件。從語言表述來看，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有“集合性公益”的特征。但是，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟與一般“集合性公益”相比具有顯著區(qū)別：第一，一般“集合性公益”可以通過私益化還原以實(shí)施具體性分配，而個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟所承載的公共利益難以實(shí)現(xiàn)“私益化還原”，因?yàn)閭€(gè)人信息作為個(gè)人私益經(jīng)常是模糊不清的，而且對(duì)于眾多個(gè)人信息聚合產(chǎn)生的利益無法確定具體的來源者。從現(xiàn)實(shí)來看，個(gè)人信息作為私益并未在司法實(shí)踐中作為訴訟客體得以常態(tài)化體現(xiàn)，個(gè)人信息并不像消費(fèi)者權(quán)益那樣已經(jīng)成為一種可以由消費(fèi)者支配的、可以通過訴訟方式進(jìn)行保護(hù)的私權(quán)利客體。第二，個(gè)人信息處理行為本身就具有聚合的特征。個(gè)人信息處理行為往往具有規(guī)模性、復(fù)雜性的特征，加之涉及生物識(shí)別、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等技術(shù)手段，不可能與具體的個(gè)人信息形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。在數(shù)字化時(shí)代，個(gè)人信息往往以個(gè)人數(shù)據(jù)的形式被加以收集、處理并進(jìn)行流通，而數(shù)據(jù)資源作為一種新興的生產(chǎn)要素，具有非競(jìng)爭(zhēng)性、可復(fù)制性和非排他性，因此具有了公共物品的屬性。這種公共屬性來源于數(shù)據(jù)作為社會(huì)生產(chǎn)要素服務(wù)于不特定社會(huì)主體的屬性，而不是具體個(gè)人信息權(quán)益的簡(jiǎn)單相加，并且以數(shù)據(jù)相關(guān)性發(fā)揮經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)安全價(jià)值。當(dāng)個(gè)人信息被集合后遭受侵害時(shí)，其危害后果就不局限于信息來源者，而會(huì)影響到所有與其相關(guān)的不特定公眾。
另一方面，個(gè)人信息以自然人為承載主體，但是個(gè)人信息本身具有純粹性公益的屬性。第一，個(gè)人信息本身具有社會(huì)性。個(gè)人信息雖然與個(gè)人的人格緊密相連，但是它不是公民個(gè)人的“專屬物”，不能用“所有權(quán)”來對(duì)其做法律上的描述，甚至不能將其列入嚴(yán)格意義的“人格權(quán)利”。從目的上看，法律對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)不是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息為來源者所“專有”，而是為了使個(gè)人信息被社會(huì)各主體正當(dāng)利用。眾多的個(gè)人信息所組成的數(shù)據(jù)集合更是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其公共屬性遠(yuǎn)大于信息來源者的個(gè)體屬性。個(gè)人信息處理行為本身具有規(guī)模性、聚合性，這不僅使個(gè)人信息具有人格權(quán)意義上的公共屬性，還具有其他利益意義上的公共屬性，比如公共安全屬性。第二，公共屬性是個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則中的重要考量因素。除了經(jīng)過個(gè)人“知情同意”合法授權(quán)外，對(duì)個(gè)人信息的各種“合理使用”情形與信息來源主體往往不產(chǎn)生直接利害關(guān)系，亦即個(gè)人信息處理行為不等同于對(duì)個(gè)人權(quán)利（益）的處理行為。作為個(gè)人信息合理使用的諸多法定情形，無論是基于“履行合同所必需”，還是“履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需”，抑或是基于公共利益的考量，都體現(xiàn)了個(gè)人信息本身的非個(gè)人權(quán)利的社會(huì)屬性特征。甚至有論者認(rèn)為，個(gè)人信息不僅包括尊嚴(yán)、自主性、非歧視、透明度等傳統(tǒng)價(jià)值，而且包括數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量等新型價(jià)值，而這些新型價(jià)值明顯具有一定公共屬性。因此，個(gè)人信息雖然有權(quán)益主體數(shù)量“眾多”的要求，但它并不僅僅是個(gè)人利益的聚合，而同時(shí)承載了社會(huì)公共利益，具有公共利益屬性。
與消費(fèi)公益訴訟、環(huán)境公益訴訟相比，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有不同向度的公共利益屬性。一方面，消費(fèi)公益訴訟的公共利益屬性主要體現(xiàn)在消費(fèi)者數(shù)量上，而個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的公共利益屬性奠基于個(gè)人信息本身。消費(fèi)公益訴訟主要涉及消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，其公共屬性僅取決于被侵權(quán)消費(fèi)者的數(shù)量，通常僅涉及購(gòu)買特定商品或服務(wù)的消費(fèi)者，而作為消費(fèi)法律關(guān)系客體的“特定商品或服務(wù)”幾乎不存在公共屬性；但是個(gè)人信息本身是社會(huì)治理的工具，由個(gè)人信息組成的數(shù)據(jù)具有強(qiáng)烈的公共安全屬性，是公共利益的重要組成部分。另一方面，環(huán)境公益訴訟的公共利益屬性在于環(huán)境的公共性，而個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的公共利益屬性則在于個(gè)人信息作為法律關(guān)系主體的人格權(quán)益及其蘊(yùn)含的公共利益。環(huán)境公益訴訟主要保護(hù)人類與自然之間的和諧共生關(guān)系，其客體是違反《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定、侵害或有侵害生態(tài)環(huán)境公共利益風(fēng)險(xiǎn)的行為。但是，從侵權(quán)行為來看，環(huán)境侵害的空間范圍通常限定在某一具體地理區(qū)域，是對(duì)“環(huán)境”這一物理現(xiàn)象的破壞；個(gè)人信息的公共性主要表現(xiàn)為“人”的社會(huì)屬性，個(gè)人信息與“人”密切聯(lián)系，個(gè)人信息可以影響人在社會(huì)中的諸多功能，如身份認(rèn)證功能、連接匹配功能、聲譽(yù)評(píng)判功能。立足于虛擬的、不存在地理區(qū)隔的全球互聯(lián)網(wǎng)，個(gè)人信息處理行為不僅關(guān)涉?zhèn)€人信息主體與企業(yè)的利益關(guān)系，而且牽涉不同企業(yè)之間、企業(yè)與國(guó)家、不同國(guó)家之間等多種利益關(guān)系，幾乎橫跨公私領(lǐng)域、囊括所有社會(huì)主體，其公共屬性或者公益性相對(duì)更強(qiáng)。
（二）個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則具有獨(dú)特的公私法融合性
個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則的融合法律屬性不同于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)則和環(huán)境保護(hù)規(guī)則的公私法融合的特點(diǎn)，這種不同會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度構(gòu)造帶來影響。
其一，《個(gè)人信息保護(hù)法》具有個(gè)人基本權(quán)利規(guī)范的屬性?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》通過第1條“根據(jù)憲法，制定本法”、第2條“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)，任何組織、個(gè)人不得侵害自然人的個(gè)人信息權(quán)益”的規(guī)定，明確了該法制定的憲法基礎(chǔ)與依據(jù)，即個(gè)人信息受憲法保護(hù)；又通過第11條“國(guó)家建立健全個(gè)人信息保護(hù)制度，預(yù)防和懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為”確立了與該權(quán)利相對(duì)應(yīng)的個(gè)人信息國(guó)家保護(hù)義務(wù)，體現(xiàn)了個(gè)人信息保護(hù)的國(guó)家性與公法性。這表明，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到，自然人面對(duì)具有的強(qiáng)大數(shù)據(jù)能力或數(shù)據(jù)權(quán)力的數(shù)據(jù)平臺(tái)和國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)處于弱勢(shì)地位，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家及時(shí)介入并履行憲法上的保護(hù)義務(wù)，為個(gè)人信息提供充分、全面和有效的保護(hù)。對(duì)于《個(gè)人信息保護(hù)法》第69條第1款規(guī)定的個(gè)人信息侵權(quán)責(zé)任，有學(xué)者指出，與個(gè)人信息保護(hù)法的權(quán)利基礎(chǔ)系個(gè)人信息基本權(quán)相對(duì)應(yīng)，該條中的“侵權(quán)責(zé)任”宜解釋為對(duì)個(gè)人信息基本權(quán)利的侵權(quán)責(zé)任，而非個(gè)人信息的民事侵權(quán)責(zé)任。
其二，個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則兼具行政法屬性與民法屬性。從個(gè)人信息電子化處理的角度看，個(gè)人信息的集合呈現(xiàn)為個(gè)人數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)本身所具有的公共性和共享性，使得個(gè)人數(shù)據(jù)可以被視為公共領(lǐng)域的組成部分，以至于“無論從實(shí)踐上還是法律目的上，個(gè)人數(shù)據(jù)均處于公共領(lǐng)域”。從個(gè)人信息保護(hù)法所表述的法律關(guān)系主體來看，“國(guó)家—信息處理者—信息主體”構(gòu)成了個(gè)人信息保護(hù)的三元主體結(jié)構(gòu)。個(gè)人信息權(quán)益主體與個(gè)人信息來源主體被假定為相同主體，“知情同意”規(guī)則是該假說的充分體現(xiàn)，也是二者之間形成民事法律關(guān)系的主要原因。個(gè)人信息處理者與信息主體本來在法律上處于平等地位，個(gè)人信息處理者的義務(wù)規(guī)范大都對(duì)應(yīng)于個(gè)人信息來源者的權(quán)益。但是國(guó)家對(duì)于個(gè)人信息處理者課以了諸多行政性義務(wù)，《個(gè)人信息保護(hù)法》第五章專門規(guī)定了個(gè)人信息處理者的義務(wù)，從內(nèi)容上看，這些義務(wù)基本上屬于行政性義務(wù)，而且第七章法律責(zé)任中也規(guī)定了對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任條款；從形式上看，個(gè)人信息保護(hù)的民事規(guī)范與行政規(guī)范相互融合，“知情同意”規(guī)則既是民事規(guī)范，也是個(gè)人信息處理者的行政義務(wù)規(guī)范；從目的上看，這些民事規(guī)范與行政性義務(wù)規(guī)范均指向個(gè)人信息保護(hù)這一立法目的。因此，個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則難以被歸屬為單純的私法或者公法規(guī)則。故有學(xué)者建議，為擺脫個(gè)人信息私法保護(hù)的困境，我國(guó)的個(gè)人信息法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)倚重消費(fèi)者法保護(hù)與公法保護(hù)的進(jìn)路，邁向個(gè)人信息的消費(fèi)者法與公法保護(hù)。
相對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則和環(huán)境保護(hù)規(guī)則，公私法融合屬性決定了個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則對(duì)于公益訴訟機(jī)制構(gòu)建的路徑會(huì)產(chǎn)生的影響。（1）個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則與消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則對(duì)公益訴訟的影響路徑不同。雖然消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法在法律關(guān)系主體上采取了“國(guó)家—經(jīng)營(yíng)者—消費(fèi)者”的三元結(jié)構(gòu)，但是，其對(duì)經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的規(guī)定大都與消費(fèi)者的權(quán)利相對(duì)應(yīng)，可以成為消費(fèi)者維護(hù)權(quán)利的民事法律依據(jù)。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律責(zé)任也以民事法律責(zé)任為主，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條針對(duì)特定情形規(guī)定了行政法律責(zé)任。所以，消費(fèi)者保護(hù)公益訴訟的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力主要來源于民事權(quán)利集合意義上的保護(hù)要求，而個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的實(shí)踐驅(qū)動(dòng)力則來源于個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則中的公私法融合規(guī)范所指向的公共利益保護(hù)目的。從社會(huì)生活實(shí)際來看，個(gè)人信息往往以大規(guī)模、集合性的形式被各個(gè)信息處理者收集、存儲(chǔ)和處理，侵害個(gè)人信息的行為往往具備上中下游全鏈條、跨越公私全領(lǐng)域、信息多樣全種類、影響波及全社會(huì)的特征，個(gè)人信息上附著的社會(huì)公共利益關(guān)涉?zhèn)€人權(quán)益、競(jìng)爭(zhēng)利益、社會(huì)秩序以及國(guó)家安全等諸多價(jià)值。顯然，個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則的公私法融合屬性更加契合公益訴訟的目的，從而必然對(duì)公益訴訟產(chǎn)生更多實(shí)踐需求。（2）個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則與環(huán)境保護(hù)規(guī)則對(duì)公益訴訟的影響路徑也不同。環(huán)境權(quán)是一種社會(huì)性權(quán)利，提起環(huán)境訴訟、維護(hù)環(huán)境公共利益是環(huán)境權(quán)從理論到實(shí)踐的基本標(biāo)志。環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟基于環(huán)境公共利益具有整體性、非排他性、享有主體不特定性等特點(diǎn)?！睹袷略V訟法》第58條將“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”并列為“損害社會(huì)公共利益的行為”，不同于《個(gè)人信息保護(hù)法》就公益訴訟作出的“侵害眾多個(gè)人的權(quán)益”規(guī)定，這就意味著個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則與環(huán)境保護(hù)規(guī)則對(duì)于公益訴訟的影響路徑是不一樣的。環(huán)境公益訴訟制度源于環(huán)境本身的公益性質(zhì)，而個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟則源于眾多主體個(gè)人信息權(quán)益聚合所體現(xiàn)的公共性疊加屬性，公共性疊加屬性使人更有理由相信個(gè)人信息的公益性。這在最高人民檢察院公布的個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟典型案例中已經(jīng)體現(xiàn)。比如在“浙江省湖州市檢察機(jī)關(guān)訴浙江Ｇ旅游發(fā)展有限公司侵害公民個(gè)人信息民事公益訴訟案”中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定Ａ景區(qū)在采集游客人臉信息時(shí)未依法履行告知義務(wù)，存在強(qiáng)制要求購(gòu)票游客錄入人臉信息、“刷臉”入園的情形，且景區(qū)未對(duì)采集到的人臉信息定期予以刪除，致使游客個(gè)人信息被侵害，損害了社會(huì)公共利益；在“江西省宜春市人民檢察院督促保護(hù)醫(yī)療健康個(gè)人信息行政公益訴訟案”中，檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為醫(yī)療機(jī)構(gòu)未經(jīng)患者同意向保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)提供相關(guān)個(gè)人信息，嚴(yán)重侵害公民個(gè)人信息安全和合法權(quán)益，擾亂了社會(huì)公共秩序。
（三）個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體的專門性
消費(fèi)、環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟，無論在理論還是實(shí)踐上，都具有明顯的“例外性”與“補(bǔ)充性”。如上所述，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有與消費(fèi)、環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟不同的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)配置與其職能相匹配的專門起訴主體。綜合來看，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體的專門性特征表現(xiàn)如下：
首先，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體應(yīng)當(dāng)兼具法律與信息技術(shù)上的專業(yè)性。一是法律上的專業(yè)性。作為一種常態(tài)化的訴訟行為，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟應(yīng)當(dāng)在民事訴訟的一般結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)訴訟結(jié)果，即在訴辯對(duì)抗中由人民法院作出裁決。訴訟主體不僅僅是一種資格制度，在實(shí)踐中還關(guān)涉訴訟能力與訴訟成本。個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的被告往往是處理大量個(gè)人信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，會(huì)配備專門的法務(wù)人員，且往往會(huì)在訴訟中聘請(qǐng)專業(yè)律師。這決定了個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體如果沒有與被告及其律師抗衡的法律業(yè)務(wù)能力，那么個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的目的就可能落空。二是技術(shù)上的專業(yè)性。如前所述，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在處理個(gè)人信息時(shí)往往要運(yùn)用各種程序、算法等專業(yè)技術(shù)，作為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體，只有具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力，才能夠準(zhǔn)確收集證據(jù)、判斷事實(shí)，有效保護(hù)個(gè)人信息。
其次，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體應(yīng)具有更強(qiáng)的責(zé)任感。公益訴訟起訴主體資格不是一種“權(quán)利”配置，從實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)的目的來講，它更像是一種責(zé)任分配，承擔(dān)公益訴訟起訴主體責(zé)任的前提是具備一定的人員、資金、技術(shù)保障等基礎(chǔ)條件。既然個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)性的公共利益保護(hù)機(jī)制，那么其起訴主體應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的責(zé)任能力來保證此機(jī)制的實(shí)施。如果依賴不特定主體的“自愿”來推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟，個(gè)人信息公益訴訟則可能落入“九龍治水”的境地，難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)的法律效果。公益訴訟的責(zé)任特性要求起訴主體應(yīng)當(dāng)處于合理的監(jiān)管之下，確保起訴主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而履行“原告”的職責(zé)，既要避免其在起訴、舉證、庭審等訴訟活動(dòng)中的消極不作為，也要防止其濫用權(quán)利甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租等不當(dāng)行為。
最后，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體履行職責(zé)的保障應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性。個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟具有公共事務(wù)屬性，應(yīng)當(dāng)屬于公共事權(quán)范圍。作為常態(tài)化的訴訟模式，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟是國(guó)家積極履行憲法上保護(hù)公民權(quán)益義務(wù)的制度體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字時(shí)代個(gè)人信息保護(hù)的合理方式。無論是出于保護(hù)個(gè)人信息的人格權(quán)利，還是出于保護(hù)個(gè)人信息所蘊(yùn)含的公共利益，國(guó)家都有義務(wù)為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟提供穩(wěn)定的保障。尤其是個(gè)人信息侵權(quán)案件往往難以計(jì)算損失，通過公益訴訟難以獲得經(jīng)濟(jì)賠償時(shí)，更需要由國(guó)家提供人員、經(jīng)費(fèi)等條件保障，才能推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的落實(shí)。
三、個(gè)人信息保護(hù)中公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系
私益訴訟是民事訴訟的一般形式，民事訴訟法律為私益訴訟提供了較為完備的程序規(guī)范。相對(duì)而言，公益訴訟作為一種“補(bǔ)充性”“例外性”的訴訟機(jī)制，在一定程度上是為了彌補(bǔ)私益訴訟在能力上的不足。這種“補(bǔ)充性”“例外性”決定了公益訴訟往往不需要專門、常設(shè)的起訴主體。因此，消費(fèi)、環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)司法的謙抑性，檢察機(jī)關(guān)只有在沒有規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，才充當(dāng)公益訴訟起訴主體的角色。公益訴訟與私益訴訟的這種相互關(guān)系是符合民事權(quán)利救濟(jì)基本邏輯的：對(duì)于民事主體可以自由處分的私益，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不應(yīng)以公益訴訟的方式介入，以確保民事處分權(quán)和私法自治秩序的實(shí)現(xiàn)。
但是司法實(shí)踐表明，由于獲知權(quán)益受損難、舉證難度大、賠償金額小等，被侵權(quán)人自我維權(quán)成本高、動(dòng)力不足，個(gè)人信息被侵權(quán)現(xiàn)象愈演愈烈。相對(duì)于消費(fèi)、環(huán)境等領(lǐng)域的公益訴訟，個(gè)人信息保護(hù)的公益訴訟與私益訴訟之間并非“補(bǔ)充性”“例外性”關(guān)系。從司法實(shí)踐來看，基于《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的個(gè)人信息侵權(quán)責(zé)任制度，近年來個(gè)人信息保護(hù)民事案件的數(shù)量雖然穩(wěn)中有增，但是總體數(shù)量不大，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案辦理的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件總數(shù)。這種數(shù)量對(duì)比顯然無法對(duì)應(yīng)公益訴訟對(duì)私益訴訟具有“補(bǔ)充性”“例外性”的性質(zhì)描述。因此，有必要反思個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟機(jī)制上的缺陷以及個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系，如果公益訴訟比私益訴訟更具有制度設(shè)計(jì)上的合理性或者實(shí)施上的優(yōu)越性，那么就應(yīng)當(dāng)在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度展開中將這一優(yōu)勢(shì)用具體規(guī)則體現(xiàn)出來。
（一）公益訴訟比私益訴訟更能凸顯個(gè)人信息保護(hù)上的訴訟利益
作為個(gè)人信息保護(hù)法律關(guān)系的客體，個(gè)人信息被界定為“與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息”，該概念存在范圍不確定、去標(biāo)識(shí)化信息性質(zhì)不明、匿名化信息是否受保護(hù)等難題，需要借助個(gè)人信息的相關(guān)場(chǎng)景才能作出判斷予以解決。個(gè)人信息概念不清晰決定了個(gè)人信息權(quán)益同樣是一個(gè)模糊的概念。這種理論性障礙在個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟制度上表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）個(gè)人信息權(quán)益不能像隱私權(quán)那樣成為一種法律上的權(quán)利。個(gè)人信息受保護(hù)權(quán)被規(guī)定在《民法典》的人格權(quán)編，與隱私權(quán)相并列，在民法上被作為“個(gè)人信息權(quán)益”予以保護(hù)，這直接導(dǎo)致個(gè)人信息保護(hù)在《民法典》與《個(gè)人信息保護(hù)法》之間形成了權(quán)利定性的錯(cuò)位。除了個(gè)人信息中的私密信息能夠適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定進(jìn)行保護(hù)，法律并沒有將個(gè)人信息作為個(gè)人權(quán)利客體進(jìn)行保護(hù)，更無法提供對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行權(quán)利保護(hù)的訴訟規(guī)則，進(jìn)而使得個(gè)人信息主體對(duì)于維權(quán)路徑的選擇產(chǎn)生疑惑與分歧。（2）個(gè)人信息侵權(quán)行為的損害后果一般難以確定，被侵權(quán)人往往難以提出經(jīng)濟(jì)上的訴訟請(qǐng)求。我國(guó)《民法典》所規(guī)定的個(gè)人信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等，在作為隱私保護(hù)之外，其個(gè)人信息意義上的侵害后果往往是不具體的，在經(jīng)濟(jì)上難以被量化，如果僅僅以“精神或情感受損”或者“可能的危險(xiǎn)”作為侵權(quán)后果，則個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟難以通過現(xiàn)有侵權(quán)責(zé)任體系來實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)，或者只能以“停止侵害”“賠禮道歉”為相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式，這會(huì)使個(gè)人信息私益訴訟缺乏相應(yīng)的動(dòng)力。這或許就是當(dāng)下個(gè)人信息侵權(quán)民事案件數(shù)量較少的主要原因。個(gè)人信息一旦進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間，對(duì)其進(jìn)行控制就變得非常困難。即使人民法院判決侵權(quán)責(zé)任成立，也難以將被侵害的個(gè)人信息權(quán)益恢復(fù)原狀。那么，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的方式是否可以有效解決個(gè)人信息概念模糊問題，進(jìn)而更容易地確定訴訟客體呢？筆者認(rèn)為，對(duì)于公益訴訟所涉及的大規(guī)模、分散性個(gè)人信息而言，盡管仍然難以進(jìn)一步精確定義個(gè)人信息的概念，但聚合而成的大量個(gè)人信息所包含的信息權(quán)益非常明晰，可以更加清楚地確定公益訴訟的客體。（1）判斷“與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息”時(shí)，人數(shù)眾多且不特定的個(gè)人信息對(duì)于場(chǎng)景的依賴性更低，尤其是看起來不那么重要的信息。因?yàn)閷?duì)于眾多個(gè)人而言，人們可以通過常識(shí)對(duì)信息的“識(shí)別性”作出概括式的判斷，而不需要將其中每一個(gè)人的信息與場(chǎng)景進(jìn)行聯(lián)系來確定是否具有“識(shí)別性”，這也符合在實(shí)踐中信息處理者往往針對(duì)一個(gè)群體而非某一個(gè)人進(jìn)行信息處理的實(shí)際情況。比如在行蹤信息中，目的地信息對(duì)于個(gè)人而言可能不具有強(qiáng)烈的權(quán)益屬性，但是眾多的目的地信息匯聚后可能會(huì)形成了一定經(jīng)濟(jì)甚至社會(huì)安全價(jià)值。（2）公益訴訟所保護(hù)的法益可能直接指向個(gè)人信息所包含的公共利益，而不是集合意義上的個(gè)人信息的人格權(quán)益。從公眾參與、公共生活與公民社會(huì)的角度觀察，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，每時(shí)每刻都有海量個(gè)人信息遭到巨型平臺(tái)與公共部門的提取、識(shí)別與匯聚，該過程中的不法行為或違規(guī)行為所引發(fā)的個(gè)人信息大規(guī)模侵害行為，例如信息泄露、算法歧視與追蹤監(jiān)控等，都可能對(duì)公共利益造成不可逆的損害。從該角度講，個(gè)人信息保護(hù)上的公益訴訟相對(duì)于私益訴訟具有明顯的獨(dú)立性。（3）公益訴訟可以從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的角度為個(gè)人信息提供更好的保護(hù)。平臺(tái)處理個(gè)人信息具有規(guī)模性、連續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)性，作為信息來源主體的個(gè)人難以察覺到風(fēng)險(xiǎn)。但是公益訴訟的起訴主體可以發(fā)揮自身在監(jiān)管、調(diào)查、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息處理中的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人信息公益訴訟將可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)納入公共利益調(diào)整的范圍，這一功能顯然是私益訴訟所不可能實(shí)現(xiàn)的。
（二）公益訴訟比私益訴訟更容易克服個(gè)人信息保護(hù)舉證上的困難
在信息社會(huì)，個(gè)人信息處理往往具有專業(yè)化、技術(shù)化、無形化的特點(diǎn)，對(duì)于信息處理行為，信息來源者往往難以掌握信息處理者違法的相關(guān)證據(jù)。在私益訴訟中，個(gè)人需要對(duì)信息權(quán)益受到損害承擔(dān)舉證責(zé)任，這可能是其無法承受之重。
首先，個(gè)人對(duì)于信息權(quán)益被侵害的事實(shí)往往無從知曉。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》，告知同意是處理個(gè)人信息的重要條件，但是，有的信息處理者使用晦澀冗長(zhǎng)的隱私政策、違規(guī)彈窗誆騙用戶等手段增加了用戶的知情困難，個(gè)人很難了解自己的個(gè)人信息被使用的情況。當(dāng)個(gè)人信息被作為數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行處理時(shí)，數(shù)據(jù)處理的過程往往是整體性、自動(dòng)化的，難以照顧到每一個(gè)信息來源主體的具體權(quán)益。一方面，個(gè)人信息在作為數(shù)據(jù)被處理時(shí)，可能會(huì)失去其原有的含義和價(jià)值，從而剝離了個(gè)人信息主體的意愿和需求。例如，個(gè)人信息被用于大數(shù)據(jù)分析、算法推薦等技術(shù)手段時(shí)，可能會(huì)被過度采集、分割、聚合、轉(zhuǎn)化等，導(dǎo)致個(gè)人信息主體無法掌握和控制其個(gè)人信息的使用方式和目的，也無法預(yù)見信息處理可能帶來的后果與風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于個(gè)人信息在作為數(shù)據(jù)被處理的過程中可能存在算法黑箱，可能會(huì)受到不同主體之間利益沖突的影響，信息可能會(huì)被忽視、犧牲或者濫用。例如，當(dāng)個(gè)人信息被用于商業(yè)運(yùn)營(yíng)、廣告營(yíng)銷等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，信息處理者可能會(huì)基于用戶協(xié)議、隱私政策等約定用戶與個(gè)人信息處理者、平臺(tái)服務(wù)提供者、第三方機(jī)構(gòu)等主體間的利益關(guān)系和責(zé)任分擔(dān)，但是這些強(qiáng)勢(shì)主體之間往往會(huì)通過層層嵌套的復(fù)雜合同法律關(guān)系轉(zhuǎn)讓授權(quán)、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，以至于缺乏議價(jià)能力的自然人對(duì)其信息的收集、處理、使用或傳播的范圍一無所知，無法在自己的個(gè)人信息被侵犯時(shí)及時(shí)、有效地維權(quán)。
其次，個(gè)人信息被泄露或者遭到濫用時(shí)，信息主體取證難度較大。一般而言，個(gè)人信息泄露的原因多種多樣，既可能是信息處理者數(shù)據(jù)安全保障措施的缺乏、違法違規(guī)的個(gè)人信息采買行為等，也可能是黑客攻擊、網(wǎng)絡(luò)安全漏洞等。個(gè)人往往不具備相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力去追溯、調(diào)查相應(yīng)信息泄露的成因，個(gè)人網(wǎng)絡(luò)取證與電子存證的能力顯著較低，同時(shí)相關(guān)專業(yè)技術(shù)服務(wù)的成本又較高，無形之中給個(gè)人調(diào)查取證設(shè)置了較高門檻。個(gè)人信息的濫用包括個(gè)人信息被違法收集、非法使用、違規(guī)處理等情形，信息處理者基于其強(qiáng)大的技術(shù)能力、保密的內(nèi)部機(jī)制與隱蔽的處理行為，與個(gè)人信息主體形成了極不對(duì)稱的懸殊地位。一方面，被侵權(quán)的個(gè)人難以知曉侵權(quán)方、侵權(quán)行為和侵權(quán)后果，甚至連侵權(quán)這一事實(shí)本身都難以獲知；另一方面，即便個(gè)人獲知了侵權(quán)事實(shí)，相對(duì)于技術(shù)能力高的平臺(tái)而言，個(gè)人也很難具備相應(yīng)的證據(jù)收集的專業(yè)技術(shù)能力，甚至不得不回到平臺(tái)掌控的領(lǐng)域之內(nèi)請(qǐng)求平臺(tái)予以配合，而這在實(shí)踐中是很難操作的。
最后，個(gè)人證明個(gè)人信息權(quán)益遭受損害較為困難。盡管《個(gè)人信息保護(hù)法》第69條旨在通過確立個(gè)人信息侵權(quán)損害賠償案件中的過錯(cuò)推定原則來減輕個(gè)人信息主體對(duì)于處理者“過錯(cuò)”的證明負(fù)擔(dān)，但是個(gè)人要完成舉證任務(wù)依然面臨困難：一方面，個(gè)人信息主體只有在證明個(gè)人信息處理者存在處理行為且該行為同時(shí)構(gòu)成侵權(quán)行為的前提下，才能向其主張侵權(quán)責(zé)任；另一方面，個(gè)人信息主體證明侵權(quán)行為與損害后果之間存在因果關(guān)系的義務(wù)并沒有被免除，而該等證明對(duì)于原告的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，使得原告因舉證能力弱、舉證難度大而難以完成證明任務(wù)。而且，即便原告完成了上述證明，被告仍可以通過證明其已盡到“合理的注意和提示義務(wù)”進(jìn)行抗辯。
相對(duì)而言，個(gè)人信息公益訴訟的起訴主體在保護(hù)個(gè)人信息的舉證能力上具有顯著優(yōu)勢(shì)。個(gè)人信息公益訴訟起訴主體往往都是專業(yè)性較強(qiáng)的組織，在專業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)能力、經(jīng)費(fèi)等方面往往顯著強(qiáng)于個(gè)人，能夠更有效地完成個(gè)人信息侵權(quán)行為證據(jù)的收集與保存。如檢察機(jī)關(guān)可以通過辦理刑事案件、加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)對(duì)接、調(diào)查發(fā)現(xiàn)等方式獲取公益訴訟案件線索。而且，由于公益訴訟涉及眾多當(dāng)事人，證據(jù)數(shù)量更加充足，證據(jù)收集更具可行性，因此，對(duì)于解決個(gè)人信息保護(hù)舉證難的問題，公益訴訟比私益訴訟更具有現(xiàn)實(shí)可能性。
（三）公益訴訟比私益訴訟具有更強(qiáng)的訴訟動(dòng)力
在個(gè)人信息私益訴訟中，是否具有訴訟動(dòng)力主要取決于原告獲得的勝訴利益與付出的訴訟成本的對(duì)比結(jié)果。暫不論個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟案件的勝訴率如何，單就勝訴后能否獲得個(gè)人信息侵權(quán)損害賠償以及賠償額而言，當(dāng)事人的訴訟動(dòng)力就不大。目前的司法實(shí)踐中，法院裁判被告對(duì)原告支付財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)陌讣?shù)量占比并不高，同時(shí)判決的賠償額亦明顯較低，甚至無法涵蓋原告為訴訟付出的時(shí)間、精力和金錢成本，原告因此缺乏足夠的物質(zhì)激勵(lì)提起訴訟。
對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)而言，公益訴訟具有明顯的動(dòng)力機(jī)制：一方面，從功利主義的角度看，公益訴訟所維護(hù)的眾多個(gè)人權(quán)益在價(jià)值上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體私益訴訟的利益，無論在對(duì)侵權(quán)行為的制止與懲罰上，還是在可以計(jì)算的經(jīng)濟(jì)利益上，公益訴訟都具有明顯的“效益優(yōu)勢(shì)”。而且，個(gè)人信息公益訴訟往往具有明顯的政策指向性，即公益訴訟的目的不僅是為了獲得經(jīng)濟(jì)賠償，還可能是為了實(shí)現(xiàn)更好的政策目標(biāo)。公共利益不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益上，還體現(xiàn)在政策、安全、道德、風(fēng)俗、秩序和社會(huì)心理等層面上，甚至主要體現(xiàn)在非經(jīng)濟(jì)因素上。相對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟而言，公益訴訟顯然具有更強(qiáng)的訴訟利益驅(qū)動(dòng)力。另一方面，公益訴訟還具有促使起訴主體履行職責(zé)的機(jī)制。無論是檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者組織或者是國(guó)家網(wǎng)信部門指定的組織，都會(huì)基于法律賦予的公益訴訟主體資格而產(chǎn)生職能意義上的義務(wù)與責(zé)任。即使不存在公益訴訟上的經(jīng)濟(jì)利益，它們也會(huì)有履行保護(hù)個(gè)人信息職能的自覺性。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)這一國(guó)家司法機(jī)關(guān)來說，如果沒有依法履行公益訴訟主體的義務(wù)，還可能面臨“失職”的質(zhì)疑。
綜上，從個(gè)人信息保護(hù)的訴訟利益、舉證難度、訴訟驅(qū)動(dòng)力等方面可以看出，私益訴訟對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)在制度邏輯上力有不逮，也無法對(duì)數(shù)字社會(huì)的新型風(fēng)險(xiǎn)起到預(yù)防作用，私益訴訟不可能勝任個(gè)人信息保護(hù)的主導(dǎo)制度地位。實(shí)際上，個(gè)人信息保護(hù)私益訴訟的制度性缺陷所產(chǎn)生的彌補(bǔ)需求，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為促使個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)促使其發(fā)展為一種更加常態(tài)化而非例外性的個(gè)人信息保護(hù)訴訟模式，在這種訴訟模式中，塑造穩(wěn)定、可靠的法定起訴主體應(yīng)當(dāng)成為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度展開的關(guān)鍵內(nèi)容。
四、個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中各起訴主體的角色
上文所述的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟相對(duì)于其他領(lǐng)域公益訴訟和私益訴訟所呈現(xiàn)的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)成為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度個(gè)性化展開的依據(jù)。無論是個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟所具有的獨(dú)特公益性、規(guī)則融合性和業(yè)務(wù)專門性，還是相對(duì)于私益訴訟所具有的更加明確的訴訟利益、更可行的舉證機(jī)制、更強(qiáng)的訴訟動(dòng)力，在制度設(shè)計(jì)上，均需要通過設(shè)計(jì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的起訴主體制度來體現(xiàn)。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件起訴主體的范圍包括人民檢察院、消費(fèi)者組織以及網(wǎng)信部門確定的組織。實(shí)體法規(guī)則與程序法規(guī)則的連接點(diǎn)集中體現(xiàn)在實(shí)體法上的權(quán)利主體與訴訟法上的起訴主體的一致性。雖然公益訴訟的起訴主體往往不是直接實(shí)體權(quán)利主體，但也應(yīng)當(dāng)與個(gè)人信息保護(hù)具有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)。既然個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟與消費(fèi)、環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟相比具有更強(qiáng)的“常態(tài)性”與“功能性”，那么個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更具可操作性。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的各起訴主體的資格設(shè)置及順位關(guān)系進(jìn)行檢視。
（一）消費(fèi)者組織作為個(gè)人信息公益訴訟起訴主體與個(gè)人信息保護(hù)職能缺乏充分的對(duì)應(yīng)性
雖然公益訴訟打破了“無利益即無訴權(quán)”的一般訴訟原則，但有關(guān)訴訟主體與訴訟利益仍然應(yīng)當(dāng)具有關(guān)聯(lián)性，由此訴訟主體才有正當(dāng)性，也才有充分的訴訟動(dòng)力去盡職盡責(zé)地完成訴訟任務(wù)。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第29條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者收集、使用消費(fèi)者個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)遵循的原則和義務(wù)規(guī)范，消費(fèi)者組織由此在一定范圍內(nèi)獲得了保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益職能的正當(dāng)性。但消費(fèi)者組織并不應(yīng)因此成為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的在先順位起訴主體，主要理由在于：
首先，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的法律關(guān)系并不全部屬于或者存在于消費(fèi)法律關(guān)系。個(gè)人信息保護(hù)面對(duì)的是個(gè)人信息處理者與個(gè)人之間的法律關(guān)系，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)面對(duì)的是經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的法律關(guān)系，前者的范圍遠(yuǎn)大于后者。從主體來看，個(gè)人信息處理者除經(jīng)營(yíng)者之外，還包括行政機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織或個(gè)人。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為個(gè)人信息處理者廣泛參與商務(wù)、政務(wù)、社會(huì)自治、公益等多個(gè)領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與用戶之間是否構(gòu)成消費(fèi)法律關(guān)系存在不確定性。如讓消費(fèi)者組織作為在先順位的公益訴訟起訴人，其職能范圍不能涵蓋上述所有領(lǐng)域的個(gè)人信息侵權(quán)行為，那么就可能造成不同領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)在起訴主體能力上、起訴順序上難以被同等對(duì)待，也可能因?yàn)槠鹪V主體在順位上的程序安排導(dǎo)致不能及時(shí)追究很多個(gè)人信息侵權(quán)行為的責(zé)任。另外，從法律規(guī)范上看，經(jīng)營(yíng)者收集、使用消費(fèi)者個(gè)人信息需要遵守的義務(wù)規(guī)范屬于經(jīng)營(yíng)行為中的公法規(guī)范，雖然與消費(fèi)者個(gè)人信息權(quán)益相關(guān)，但是法律并沒有針對(duì)此問題在經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間創(chuàng)制民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)作為消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。
其次，個(gè)人信息保護(hù)價(jià)值無法為消費(fèi)者組織的功能所覆蓋。如上文所述，個(gè)人信息保護(hù)除了人格權(quán)意義上的權(quán)益，還具有一定的公共利益，比如公共安全的利益的保護(hù)需求。消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織是依法成立的對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)組織。個(gè)人信息所具有的公共安全等公共利益價(jià)值的保護(hù)問題，不在消費(fèi)者組織的職能之內(nèi)。
最后，個(gè)人信息保護(hù)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)對(duì)于公益訴訟能力的要求不同。由于個(gè)人信息保護(hù)與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處于不同法律關(guān)系領(lǐng)域，因此消費(fèi)者組織在消費(fèi)公益訴訟案件上積累的訴訟經(jīng)驗(yàn)難以適用于個(gè)人信息保護(hù)。而且，由于個(gè)人信息及其處理的技術(shù)性特征，個(gè)人信息保護(hù)案件顯然需要當(dāng)事人更高的證據(jù)收集能力、專業(yè)技術(shù)手段與法律知識(shí)儲(chǔ)備。同時(shí)，就具備起訴資格的消費(fèi)者組織數(shù)量而言，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定，僅中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與省級(jí)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)才可提起民事公益訴訟，難以滿足個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的需要。
（二）國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織作為個(gè)人信息公益訴訟起訴主體的法理沖突
雖然《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定了“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”作為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體，但相關(guān)主體至今仍尚未實(shí)際設(shè)立。從法理上看，國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織作為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體存在較多障礙，這可能導(dǎo)致該規(guī)定在未來仍難以落實(shí)。
首先，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條是否符合授權(quán)制度值得討論。從現(xiàn)有法律來看，無論是《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》，還是《民事訴訟法》，都沒有明確國(guó)家網(wǎng)信部門可以作為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的適格起訴主體，那么作為行政機(jī)關(guān)，網(wǎng)信部門將自身并不具有的訴權(quán)再行指定由某一機(jī)構(gòu)或組織行使，似難以找到合理的解釋。
其次，國(guó)家網(wǎng)信部門指定公益訴訟原告與其自身職能的沖突。國(guó)家網(wǎng)信部門作為全國(guó)性的信息網(wǎng)絡(luò)主管行政部門，本身就具有通過約談、罰款、沒收違法所得等行使行政權(quán)力的方式對(duì)違反個(gè)人信息保護(hù)法律法規(guī)的市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督管理的職能，此種方式在行為成本、及時(shí)性、懲罰力度和社會(huì)影響上都具有明顯優(yōu)勢(shì)。若通過法律規(guī)定讓其行使準(zhǔn)入性權(quán)力另行指定、管理相關(guān)組織去提起公益訴訟，不僅需要更強(qiáng)的公共利益理由允許其介入起訴主體的指定，還會(huì)增加額外的行政管理成本，可能在行政監(jiān)管和公益訴訟之間形成功能沖突或職責(zé)混淆。
最后，由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織是否具有處分個(gè)人信息的訴訟權(quán)利，不無疑問。這種所謂的“個(gè)人信息保護(hù)民間公益組織”在權(quán)利來源上還有一個(gè)難以克服的矛盾：“個(gè)人信息保護(hù)民間公益組織”在保護(hù)個(gè)人信息時(shí)，也必然要處理個(gè)人信息，這種處理行為當(dāng)然需要信息主體的知情同意。不特定信息主體只有授予“個(gè)人信息保護(hù)民間公益組織”處理不特定個(gè)人信息的權(quán)利，“個(gè)人信息保護(hù)民間公益組織”才能夠有效完成公益訴訟行為。顯然，對(duì)于個(gè)人信息這一極其重要的人格權(quán)載體而言，“由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織”來獲得信息主體授權(quán)是否具有合理性需要進(jìn)一步檢視。
需要指出的是，消費(fèi)者組織與國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織作為起訴主體時(shí)，盡管在合理性或可操作性方面具有上述疑點(diǎn)或難點(diǎn)，但從實(shí)踐來看，其合法性卻并不因此遭到否定。只是從法定職責(zé)、行權(quán)資源、調(diào)查能力與實(shí)踐成效等角度進(jìn)行比較分析，將消費(fèi)、環(huán)保領(lǐng)域的公益訴訟的主體順位規(guī)則套用在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體順位上時(shí)，并不完全符合個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟內(nèi)在要求，故相關(guān)制度具有進(jìn)一步完善空間。
（三）檢察機(jī)關(guān)與個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的起訴主體角色的對(duì)應(yīng)性
1.檢察機(jī)關(guān)在性質(zhì)職能上與個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體的對(duì)應(yīng)性
作為我國(guó)的司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)并履行法律監(jiān)督職能，這是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的基本職能?；谠V訟擔(dān)當(dāng)理論，廣義上人民檢察院法律監(jiān)督職能的行使方式之一，就是由檢察機(jī)關(guān)代表不特定多數(shù)公民提起民事公益訴訟，以維護(hù)社會(huì)公共利益。公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容，這是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴主體的正當(dāng)性基礎(chǔ)。2018年《人民檢察院組織法》第2條第2款規(guī)定，“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保障法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義”。而檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式之一是《人民檢察院組織法》第20條第4項(xiàng)明確規(guī)定的“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”。因此，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體，是依法履行《人民檢察院組織法》規(guī)定職責(zé)的當(dāng)然體現(xiàn)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代與數(shù)字社會(huì)的到來，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟逐步進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督領(lǐng)域。2021年8月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，就要積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法”?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》則明文將檢察機(jī)關(guān)列為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體（在條文表述上處于第一順位）的重要地位。
2.檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)技能上與個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體的對(duì)應(yīng)性
個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體應(yīng)當(dāng)具有專門性，與該類案件的專業(yè)性、責(zé)任性和保障性相適應(yīng)。尤其是在個(gè)人信息大規(guī)模侵權(quán)案件中，侵權(quán)行為的隱蔽性、受害者的分散性與不確定性、證據(jù)獲取的困難性等不利因素，使得傳統(tǒng)的公益訴訟主體如消費(fèi)者組織及其他社會(huì)組織僅憑其已有社會(huì)資源及組織能力愈來愈難以勝任這一職責(zé)。
通過訴訟的方式來保護(hù)個(gè)人信息時(shí)，檢察機(jī)關(guān)相較于其他主體是唯一具有專門起訴職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在專業(yè)技能上可以滿足個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的需要。一方面，在技術(shù)專業(yè)能力上，檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督職能被賦予的檢察權(quán)以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定的調(diào)查核實(shí)權(quán)，不僅可以通過刑事附帶民事公益訴訟中刑事案件的調(diào)查取證工作獲得相關(guān)證據(jù)，還擁有主動(dòng)發(fā)起調(diào)查取證的權(quán)力；另一方面，在法律專業(yè)技能上，作為我國(guó)法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在法律專業(yè)人員儲(chǔ)備、法律法規(guī)理解適用以及庭審活動(dòng)規(guī)范化上都具有更加明顯的優(yōu)勢(shì)。
從實(shí)踐來看，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件越來越集于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的范圍。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，全國(guó)已公開的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件中，檢察院作為起訴主體的案件占比高達(dá)90％，這說明在實(shí)踐中其他社會(huì)組織提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的活躍度不高，檢察機(jī)關(guān)已然成為主要的起訴主體，并取得了良好的示范先行效應(yīng)，維護(hù)了一大批大規(guī)模侵害個(gè)人信息案件中的公共利益。尤其是在《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施后，部分地方的個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟案件基本是由檢察機(jī)關(guān)所提起的。這表明檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟已經(jīng)取得了司法實(shí)效并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。更重要的是，作為一項(xiàng)我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的制度，檢察公益訴訟作為我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中公益司法制度的中心環(huán)節(jié)正逐步得到驗(yàn)證。通過賦予檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議、提起公益訴訟的程序啟動(dòng)權(quán)，有利于發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，及時(shí)融入現(xiàn)代化國(guó)家司法治理體系，打通社會(huì)治理多元力量的溝通環(huán)節(jié)，以擴(kuò)充主觀能動(dòng)提升司法質(zhì)效、憑豐富檢察手段促進(jìn)爭(zhēng)議解決，從而逐步完善以公益保護(hù)為核心的公益訴訟治理體系。
（四）檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體中的順位
檢察機(jī)關(guān)與個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體的對(duì)應(yīng)性，僅能說明檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任該訴訟主體的合理性。合理確定檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者組織及國(guó)家網(wǎng)信部門指定的組織在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的起訴主體順位關(guān)系，還應(yīng)當(dāng)在比較中考察它們對(duì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度目的上的優(yōu)劣。
在個(gè)人信息的人格權(quán)聚合公益疊加社會(huì)治理公益的價(jià)值基礎(chǔ)上，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟正逐步發(fā)展成為我國(guó)信息社會(huì)治理的重要制度。作為個(gè)人信息保護(hù)司法保護(hù)的常態(tài)化訴訟模式，其應(yīng)當(dāng)擁有更加稱職、穩(wěn)定、可靠的訴訟主體。但是，由于個(gè)人信息規(guī)則的公私法融合特性，個(gè)人信息的治理上不存在像環(huán)境治理領(lǐng)域中那樣的專門職能機(jī)構(gòu)。從制度上看，我國(guó)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)實(shí)行“分業(yè)監(jiān)管”，即行業(yè)或者領(lǐng)域的主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本行業(yè)或者本領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和服務(wù)活動(dòng)中個(gè)人信息保護(hù)問題進(jìn)行監(jiān)管。例如，《律師法》《公證法》《郵政法》《傳染病防治法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》等都按照“分業(yè)監(jiān)管”的原則確定本行業(yè)或者領(lǐng)域的主管部門，負(fù)責(zé)本行業(yè)或者領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)管工作。因此我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的職能部門涉及網(wǎng)絡(luò)信息管理機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)監(jiān)管部門、征信機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者組織、公安機(jī)關(guān)等眾多部門。消費(fèi)者組織只是消費(fèi)領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)，顯然不適宜在其他領(lǐng)域擔(dān)任個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體；國(guó)家網(wǎng)絡(luò)信息管理部門也很難在眾多的行業(yè)與領(lǐng)域中確定個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體：如果確定將某一行業(yè)或者領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)作為一般意義上的個(gè)人信息保護(hù)起訴主體，必然面臨著行業(yè)與領(lǐng)域的職能分工問題，也難以解決對(duì)其他行業(yè)與領(lǐng)域的業(yè)務(wù)不熟練問題；如果將所有行業(yè)與領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)機(jī)構(gòu)均指定為個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體，則面臨著訴訟主體泛濫、能力不足、行為標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，也不符合立法的本意。由于個(gè)人信息保護(hù)本身具有一定的私法自治特征，監(jiān)管部門只能從公共管理意義上來保護(hù)個(gè)人信息，并不當(dāng)然代表當(dāng)事人或者取得授權(quán)處理個(gè)人信息保護(hù)事宜。同時(shí)，在我國(guó)社會(huì)中也沒有發(fā)育出成熟的類似環(huán)保公益組織那樣的個(gè)人信息保護(hù)民間公益組織。因此，無論是消費(fèi)者組織，還是國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織，抑或其他社會(huì)組織，均無法在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中作為一種常態(tài)化的訴訟主體。根據(jù)上文的分析，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體由更具有職能性、保障性、專業(yè)性的檢察機(jī)關(guān)來擔(dān)任具有妥當(dāng)性。
但是，基于檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體的優(yōu)勢(shì)，只應(yīng)當(dāng)?shù)贸鰧z察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者組織及國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織在起訴順位上相并列的結(jié)論，并不意味著將消費(fèi)者組織及國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織排除在起訴主體范圍之外，因?yàn)楣嬖V訟本身就具有民間訴訟的性質(zhì)，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的介入而將社會(huì)組織的起訴主體資格取消。同時(shí)，也不應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)的起訴順位置于消費(fèi)者組織及國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織之前，因?yàn)槟菢訉?huì)損害社會(huì)組織起訴的積極性，也會(huì)使提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟在實(shí)際上被視為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，從而使社會(huì)組織的公益訴訟起訴權(quán)名存實(shí)亡。
檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者組織及國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織在起訴順位上處于并列的順位關(guān)系，也符合檢察機(jī)關(guān)在行使職能時(shí)平衡司法的謙抑性與效能性的需要。在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體順位關(guān)系上，仍然面臨著司法的謙抑性與效能性之間的矛盾。究其根源，在于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和公益代表雙重身份尚未在公益訴訟的基本構(gòu)造中得到澄清。如果轉(zhuǎn)換視角，以民事訴訟的構(gòu)造作為民事公益訴訟的基本模型，從訴訟雙方地位平等的視角觀察，唯有檢察機(jī)關(guān)在訴訟專業(yè)能力上才能夠與以平臺(tái)為典型主體的個(gè)人信息處理者形成勢(shì)均力敵的訴訟雙方。既然檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)被引入我國(guó)公益訴訟起訴主體范圍，那么其在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟上的主體地位合法性則無須另行證成。但是，出于尊重個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的特有規(guī)律與特點(diǎn)的考量，將檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者組織及國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織置于并列起訴順位，既尊重了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)有的謙抑性，也能夠發(fā)揮其作為維護(hù)社會(huì)公益主體應(yīng)有的效能。在個(gè)人信息高速流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，侵權(quán)損害擴(kuò)散蔓延的速率極高、范圍極大，如果按照傳統(tǒng)的公益訴訟規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前需先公告30日，可能造成個(gè)人信息保護(hù)司法介入時(shí)機(jī)的貽誤，還會(huì)對(duì)后續(xù)調(diào)查取證帶來困難。
從個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟主體制度構(gòu)造來說，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在公益訴訟上的謙抑性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對(duì)公益訴訟案件的處理態(tài)度上，而不是將起訴權(quán)讓渡于其他組織。檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟起訴權(quán)，可能使司法謙抑性與效能性之間形成一定的張力，這意味著檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表可以通過履行公益訴訟職權(quán)針對(duì)性地保護(hù)傳統(tǒng)訴訟方式無力保護(hù)的利益。當(dāng)下，除刑事附帶民事訴訟案件外，大部分個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟案件通過一體化辦案、制發(fā)檢察建議等方式結(jié)案，沒有走到司法判決的環(huán)節(jié)，這在最高人民檢察院發(fā)布的個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟典型案例中亦有所體現(xiàn)。檢察公益訴訟案件沒有走完訴訟流程的原因是多方面的，如果訴前程序已經(jīng)達(dá)到法律監(jiān)督的目的，案件當(dāng)然就無須進(jìn)入審判程序，這恰恰體現(xiàn)了節(jié)約司法資源的立法初衷，對(duì)于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的司法效能發(fā)揮并無影響。
五、結(jié)語
個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟作為一種新的訴訟類型，尚未形成穩(wěn)定的理論基礎(chǔ)與制度結(jié)構(gòu)。我國(guó)已經(jīng)建立了以檢察機(jī)關(guān)為重要參與主體的公益訴訟制度，與美國(guó)的公益訴訟強(qiáng)調(diào)公民在法律實(shí)施中的重要作用明顯不同。我國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)制度設(shè)計(jì)與其他國(guó)家也不相同。如上文分析，個(gè)人信息保護(hù)檢察公益訴訟制度的展開，并不是傳統(tǒng)公益訴訟制度在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域中的直接套用，其關(guān)鍵創(chuàng)新性表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體地位上。檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)不受訴前公告期間的限制，亦無須先行督促其他適格社會(huì)組織行使訴權(quán)，而可以直接行使訴權(quán)提起公益訴訟。這應(yīng)當(dāng)成為正在制定的《檢察公益訴訟法》中的一項(xiàng)公益訴訟制度，如此可以為解決《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條與《民事訴訟法》第58條所引發(fā)的爭(zhēng)議提供解決方案。檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中獨(dú)立、并列的起訴主體地位具有上文所分析的正當(dāng)理由支持，而不是借用特別法優(yōu)先于一般法適用的法律解釋原理得出的結(jié)論。至于檢察機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織在同時(shí)起訴時(shí)如何確定原告資格，屬于需要另文研究的問題，但制度設(shè)計(jì)大致應(yīng)遵循時(shí)間先后順序，在此不予贅述。
賦予檢察機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中與其他起訴主體自主、并列的順位，與我國(guó)建立現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的發(fā)展目標(biāo)與路徑相輔相成。中國(guó)早在公元前三世紀(jì)就已建構(gòu)起現(xiàn)代國(guó)家組織的雛形，具備了強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員體系和國(guó)家管理能力，也逐步形成了與西方更強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元化自治的治理體系相異的、以國(guó)家作為治理體系中心的傳統(tǒng)。在國(guó)家治理傳統(tǒng)下，通過國(guó)家公共部門積極主動(dòng)地參與社會(huì)治理，行使國(guó)家授予的公共權(quán)力以維護(hù)社會(huì)公共利益的理念，不僅可以作為現(xiàn)代檢察機(jī)關(guān)融入公共治理體系的指導(dǎo)性理念，還與個(gè)人信息國(guó)家保護(hù)義務(wù)理論的立場(chǎng)相一致，即都強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中扮演更具主觀能動(dòng)性和帶動(dòng)引領(lǐng)性的角色。
隨著信息網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的迅速發(fā)展，社會(huì)自治性主體如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)日益增多并壯大，個(gè)人信息與數(shù)據(jù)作為社會(huì)新型生產(chǎn)要素，承載著復(fù)雜的主體利益關(guān)系，私益與公益之間的界限日趨模糊，簡(jiǎn)單機(jī)械地以公益和私益來區(qū)分訴訟類型，會(huì)引發(fā)越來越多的爭(zhēng)議與問題。在這種社會(huì)發(fā)展條件下，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立與并列的訴訟主體地位制度設(shè)計(jì)，不僅有助于解決個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟起訴主體順位問題，而且對(duì)檢察機(jī)關(guān)在新型社會(huì)治理中更好地發(fā)揮職能也具有一定意義。
（作者：范明志 中國(guó)政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治研究院 教授）
（來源：《法律科學(xué)》2025年第1期。本文轉(zhuǎn)自數(shù)字法治微信公眾號(hào)）
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