2025年5月24日，由浙江大學(xué)光華法學(xué)院、浙江大學(xué)中國地方治理與法治發(fā)展研究中心、浙江大學(xué)新時代楓橋經(jīng)驗(yàn)研究院、浙江大學(xué)立法研究院、浙江大學(xué)數(shù)字法治研究院、華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心主辦，由浙江大學(xué)中國地方治理與法治發(fā)展研究中心（海寧基地）承辦的當(dāng)代中國地方治理與法治發(fā)展理論研討會于海寧浙大圓正國際酒店順利召開，一百余名法學(xué)專家學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者參與了本次會議。本文為徐顯明老師在會議上的主旨演講。
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徐顯明：最高人民檢察院咨詢委員會副主任 教育部法學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會主任委員
各位老師，各位同學(xué)，大家上午好。
我在上大學(xué)之前曾做過中國最小的村官，就是農(nóng)村的生產(chǎn)隊(duì)長，在農(nóng)村有二十余年的生活經(jīng)歷，所以自認(rèn)為對農(nóng)村是比較了解的。
但昨天，我到海寧的博儒橋村、桃園村、西山社區(qū)這三個地方參觀，完全顛覆了我之前對農(nóng)村的認(rèn)識。這三個地方已經(jīng)是中國農(nóng)村現(xiàn)代化的標(biāo)桿。今天早上我還在想，如果中國所有的農(nóng)村都能像我所參觀的這三個農(nóng)村一樣，那么中華民族偉大復(fù)興就該實(shí)現(xiàn)了。
洪義教授剛剛提了我在中央曾擔(dān)任過的一個職務(wù)，這個職務(wù)很特殊，我既是第一任中央綜治辦專職副主任，同時也是末任的中央綜治辦專職副主任——在我之后，這個職務(wù)就撤銷了。
在擔(dān)任這項(xiàng)職務(wù)期間，我進(jìn)行了很多關(guān)于中國治理的思考，在接到本次會議的邀請后，就簡單回顧了一下：中國治理到底有哪些經(jīng)驗(yàn)，我們把它稱為“中國之治”。
習(xí)近平總書記說，我們創(chuàng)造了兩個奇跡。第一個奇跡是經(jīng)濟(jì)長期高速發(fā)展，從改革開放到加入WTO迅即成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我們用三十年的時間走完了西方三百年的路，中華民族整體擺脫了貧困，這真是人類的奇跡。另一個就是中國保持了長期的安全和穩(wěn)定，這就被稱作“中國之治”。
安全問題在國與國之間是可以進(jìn)行比較的，第一個可以進(jìn)行比較的指標(biāo)是恐怖主義在一個國家發(fā)生的情況。我可以跟大家分享一個數(shù)字，因?yàn)槲以谥醒胝ㄎぷ髌陂g除了擔(dān)任專職副主任外還是負(fù)責(zé)國家安全的副秘書長，不僅分管過政治安全，還分管過反恐、反分裂、反顏色革命等工作。
反恐從2017年開始，按天計算，一日未發(fā)生，兩日未發(fā)生，三日未發(fā)生，至今已連續(xù)八年未發(fā)生。中國被認(rèn)為是世界上反恐最成功的國家，這就是一個世界奇跡。同時期，大家都知道，恐怖主義自美國2001年的“9.11”起已經(jīng)蔓延到法國的巴黎、德國的柏林、西班牙的馬德里，巴黎甚至連續(xù)發(fā)生暴恐。長時間不發(fā)生暴恐事件，這是判斷一國是否安全的第一個比較指標(biāo)。
第二個指標(biāo)是刑事案件的發(fā)案率，一般以萬人來計算。中國在這個指標(biāo)的排名又是全世界最低的，僅有萬分之三，美國是中國的十倍左右。第三個指標(biāo)是命案的發(fā)生率，一般以十萬人來計算?，F(xiàn)在全球命案發(fā)生率最低的國家，屈指可數(shù)的是冰島、瑞士、新西蘭、日本，發(fā)案率在十萬分之零點(diǎn)一至十萬分之零點(diǎn)三不等。中國與他們相差無幾，約是十萬分之零點(diǎn)四左右，屬于世界上命案發(fā)生率最低的國家之一。而美國是世界上命案發(fā)生率最高的國家之一，每年死于槍下的人數(shù)達(dá)三萬之眾。通過這三個指標(biāo)，可以看出，中國之治是確實(shí)存在的，我們確實(shí)創(chuàng)造了世界奇跡。
那么這個奇跡是怎么發(fā)生的？到底有哪些經(jīng)驗(yàn)？我們可以先從法治這一方面進(jìn)行分析。
人類的法治文明，如果以埃及為起點(diǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)超過七千年了。埃及法老的命令被認(rèn)為是人類現(xiàn)在能發(fā)現(xiàn)的最早的法律。但保存最為完整最為成熟的法典還是漢謨拉比法典。這一時期的法治被稱之為“報復(fù)型法治”。
在漢謨拉比法典中有一個案例：一個建筑師給別人蓋房子，房主入住后不久房子倒塌了，房主的兒子被砸死。法典記錄下了法官對這個案件的審理結(jié)果，法官判決建筑師死刑以補(bǔ)償房主的兒子。漢謨拉比國王看到法官的審理結(jié)果后很不滿意而決定親自審理，而他審理的結(jié)果是判決建筑師的兒子死刑來補(bǔ)償房主兒子。這就是最典型的報復(fù)型法治，以眼還眼，以牙還牙、以命抵命。
報復(fù)型法治是野蠻的，具有同態(tài)復(fù)仇性。比報復(fù)型法治進(jìn)了一步的法治類型是“壓制型法治”。中國的唐律就是這一類型法治的典型代表。國家定于一尊，所有的行為都統(tǒng)一到專制的法律中。資本主義時期，他們的法治被稱為“控制型法治”，宣稱人是自由的，但一切自由又都要接受控制。上個世紀(jì)美國最著名的、曾經(jīng)擔(dān)任過哈佛大學(xué)法學(xué)院院長的法學(xué)家龐德，曾經(jīng)給法治下了一個非常具有代表性的定義，“通過法律而實(shí)現(xiàn)的對社會的控制”就是法治。
人類進(jìn)入全球化之后，現(xiàn)在的法治文明進(jìn)入到了第四個時代，被稱為“回應(yīng)型法治”。有所呼必有所應(yīng)?；貞?yīng)型法治是以所有人為主體的法治，國家、社會與人人一起參與到社會的治理中，主體觀發(fā)生了變化。
人人皆為社會治理主體，因而“共建”“共治”“共享”也就成為了回應(yīng)型法治的主要治理模式，而共治的手段從之前的行政手段為主轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的法治手段為主，實(shí)現(xiàn)了公共權(quán)力、社會權(quán)利與公民權(quán)利三者的和諧融合?；貞?yīng)型法治主要有以上這三個特點(diǎn)。
我昨天參觀博儒橋村、桃園村、西山社區(qū)時，對回應(yīng)型法治在中國實(shí)踐的感受更深刻了。如桃園村，進(jìn)村之后首先看到的就是“有呼必應(yīng)”“把最好的留給老百姓”。這就讓人想到習(xí)近平總書記的名言，“人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”。這就是回應(yīng)型法治。另外，從西山社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，讓包括外來人員在內(nèi)的所有人都參與到社會治理中來，共建共治共享，這些在海寧都表現(xiàn)得極為突出。所以，我認(rèn)為海寧已經(jīng)成為回應(yīng)型法治的中國典范。
從國家層面看，如果說中國有什么經(jīng)驗(yàn)的話，那就是我們從正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)中學(xué)會了用法治來進(jìn)行社會治理。習(xí)近平任浙江省委書記期間曾提出過“法治浙江”“平安浙江”目標(biāo)，他任總書記后，把浙江做法升級為“法治中國”“平安中國”。一手抓法治建設(shè)，一手抓平安建設(shè)，兩個建設(shè)相輔相成，這應(yīng)是中國之治的第一條經(jīng)驗(yàn)。
第二條經(jīng)驗(yàn)是中國的制度優(yōu)勢。2016年老撾人民革命黨在換屆時曾派了一個龐大的代表團(tuán)來中國向中國共產(chǎn)黨取經(jīng)，來學(xué)習(xí)中國共產(chǎn)黨是如何治國理政的。代表團(tuán)中政治局委員就有三人，規(guī)格極高。我接受了一項(xiàng)任務(wù)就是接待這一代表團(tuán)，并代表中國共產(chǎn)黨回答兄弟黨提出的問題。我當(dāng)時寫了一個稿子，這個稿子經(jīng)過了中央領(lǐng)導(dǎo)圈閱，所以當(dāng)時我是按照那個稿子念的，將稿子讀完了，認(rèn)為已經(jīng)完成了接待任務(wù)。
但在中午的時候又接到新指令，要在下午繼續(xù)和他們進(jìn)行座談。這樣一來，下午我就不能讀稿子了。在中午的時候，我對座談的主題做了一些思考。在回答老撾人民革命黨的“中國共產(chǎn)黨治國理政的根本經(jīng)驗(yàn)”這一問題時，我說我把中國共產(chǎn)黨取得政權(quán)與鞏固政權(quán)的歷史簡單給你們介紹一下吧。在中國共產(chǎn)黨與政權(quán)關(guān)系史中，你如果了解我們黨是怎么做的，那么你就能知道我們黨的根本經(jīng)驗(yàn)在哪了。
第一，中國共產(chǎn)黨是靠動員人民群眾起家的。在1927年之前依靠的是筆桿子來發(fā)動更多的人來贊同我們黨、追隨我們黨。做宣傳思想工作是中國共產(chǎn)黨的看家本領(lǐng)。
但在1927年之后，我們黨第一次意識到光靠筆桿子是取得不了政權(quán)的，所以中國共產(chǎn)黨開始創(chuàng)立自己的軍隊(duì)。如此以來中國共產(chǎn)黨的第二個變化就是開始掌握了槍桿子。我們最終依靠槍桿子取得了政權(quán)。所以，在今天，中國的軍隊(duì)跟世界上所有的軍隊(duì)都不一樣，我們是先建黨后建軍然后建政的，這支軍隊(duì)始終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。大家可以看我們在政治上的一些表述，過去只有一個“絕對”——“堅持黨對人民軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)”。這條經(jīng)驗(yàn)是我們處理黨、人民、國家、軍隊(duì)四者關(guān)系的法寶。
第三個變化是取得政權(quán)之后。任何政黨執(zhí)政之后一定要做兩件事，第一件是把自己的主張上升為法律；第二件是組建新的政府，一定要把人事權(quán)掌握在自己手里。所以在新中國成立之后，我們黨發(fā)生的一個重大變化就是黨管干部。這個黨管干部不只是指管黨內(nèi)干部，而是指管執(zhí)掌政權(quán)的所有干部，包括黨外干部。
新政權(quán)當(dāng)時面臨著各種各樣的破壞，由革命黨變?yōu)閳?zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨意識到新的政權(quán)要鞏固下來，政法的作用極為重要。所以中國共產(chǎn)黨發(fā)生的第四個變化是黨管政法、黨管司法。各級黨委政法委是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，是實(shí)現(xiàn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的組織形式。
黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)又發(fā)生一個重大變化，這就是黨開始管經(jīng)濟(jì)，這個經(jīng)濟(jì)主要包括經(jīng)濟(jì)政策、財政、金融、審計等。
所以，這五個“管”的內(nèi)容，我稱之為：黨管意識形態(tài)是管“筆桿子”、黨管軍隊(duì)是管“槍桿子”、黨管干部是管“官帽子”、黨管政法是管“刀把子”、黨管經(jīng)濟(jì)是管“錢袋子”。我那天將這五個內(nèi)容概括為“五子登科”。只要將這五樣?xùn)|西牢牢地掌握在黨的手中，我們的政權(quán)一定是穩(wěn)固的。中國的國家治理、社會治理就是靠這五根柱子支撐的。我的這個回答被寫成了報告，在報告中“五子登科”一詞也被使用了。
我相信這就是中國共產(chǎn)黨治國理政的根本經(jīng)驗(yàn)，這也是中國獨(dú)特的制度優(yōu)勢。我們現(xiàn)在全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)特別是加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)就是在發(fā)展這一制度優(yōu)勢。這就是中國之治的第二條經(jīng)驗(yàn)。
第三條經(jīng)驗(yàn)是我們已經(jīng)形成了一個科學(xué)的社會治理體制。2004年黨的十六屆四中全會首次提出“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大報告中將社會管理體制概括為四句話，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。
在黨的十八大報告中，增加了“法治保障”。黨的十九大之后在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時又增加了“民主協(xié)商”和“科技支撐”。所以，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”這七要素28個字就是中國現(xiàn)在成熟的治理體制。這是我們黨在七十多年治國理政的實(shí)踐中總結(jié)出來的。所以中國之治的第三條經(jīng)驗(yàn)就是建成了科學(xué)的社會治理體制。
第四條經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)這個體制是需要機(jī)制的，機(jī)制屬于方法論范疇的東西。現(xiàn)在這個機(jī)制被稱為“四大治理”。這四個治理就是圍繞這一體制展開的。
第一個治理是系統(tǒng)治理。系統(tǒng)治理的實(shí)質(zhì)就是抓黨委、抓政府，只有黨委和政府才能夠?qū)⒏鱾€不同的領(lǐng)域統(tǒng)籌起來。每個人都處在不同的社會系統(tǒng)之中，每個系統(tǒng)都在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，這就是中國有超強(qiáng)的組織力和動員力的原因所在。所以黨委和政府對應(yīng)著系統(tǒng)性、整體性和全局性。我們今天以黨建來促共建共治，就是這個含義。系統(tǒng)治理之所以排在第一位，就是為了發(fā)揮黨委和政府管全局的作用。
第二個治理是源頭治理，要預(yù)防矛盾和糾紛在源頭上發(fā)生。這就要準(zhǔn)確理解科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的關(guān)系。黨委和政府在進(jìn)行決策時需要先進(jìn)行科學(xué)的論證（聽專家意見），其次要進(jìn)行民主論證（聽證會的存在就是為了聽取更多的民意），最后再進(jìn)行合法性論證（公職律師的設(shè)置就是為了讓政府的決策具有合法性）。當(dāng)這些論證都完成時，才可進(jìn)行決策，這樣就可以在源頭上預(yù)防矛盾的發(fā)生，就實(shí)現(xiàn)了源頭治理。
在社會治安綜合治理里有一個“遠(yuǎn)端控制”的概念，這是個社會不安全因素的提前發(fā)現(xiàn)機(jī)制。還有一個“護(hù)城河機(jī)制”，即要把不穩(wěn)定因素控制在北京以外，遼寧、內(nèi)蒙古、河北、天津、山東、河南等都負(fù)有維護(hù)北京安全穩(wěn)定的特殊使命。“天網(wǎng)工程”對預(yù)防犯罪和迅即偵破犯罪發(fā)揮了巨大作用。在中國，盜竊、搶劫等方面犯罪的大幅度減少，得益于“天網(wǎng)工程”的預(yù)防功能。這都屬于源頭治理，這是實(shí)現(xiàn)體制的第二個機(jī)制。
第三個治理叫做綜合治理，指治理手段的多樣化，可以用政治的、經(jīng)濟(jì)的、市場的、財政的、道德的、宗教的、紀(jì)律的、法律的手段。多種手段并用而非使用單一手段，這就叫綜合治理。
最后一個治理是來用來作保障的，即依法治理。當(dāng)上面三個治理都失效時，就要用法治思維和法治方式。法治要發(fā)揮兜底作用，是社會治理的最后一道防波堤。所以，系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理、依法治理就是實(shí)現(xiàn)我們社會治理體制的四大機(jī)制。這是我們中國的獨(dú)特做法，也是第四條經(jīng)驗(yàn)。
第五條經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為是以楓橋經(jīng)驗(yàn)為代表的中國地方自治的成熟經(jīng)驗(yàn)。地方經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成了中國治理的底層基礎(chǔ)，是中國之治之根。中國地方之治不只有楓橋經(jīng)驗(yàn)，我們還有安徽的蕪湖經(jīng)驗(yàn)，山東的萊西經(jīng)驗(yàn)等。
全國各地有各種各樣的經(jīng)驗(yàn)，只不過對全國影響最大最具示范性的是楓橋經(jīng)驗(yàn)。楓橋經(jīng)驗(yàn)有新舊之分，新楓橋經(jīng)驗(yàn)的實(shí)質(zhì)是把自治、德治、法治、智治四者融合，尤讓科技的現(xiàn)代性突出出來。所謂智治就是中央推行的信息化管理、網(wǎng)格化服務(wù)、科技化支撐的“三化”模式，它表明中國的縣域治理已邁入現(xiàn)代化的門檻。
中國的地方之治，既秉承了中國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，又有創(chuàng)新性發(fā)展，是中國之治東方智慧的集大成者，故它是中國之治的第五條經(jīng)驗(yàn)，是中國之治體系的底層邏輯。
綜上，我認(rèn)為，如果要談中國治理的經(jīng)驗(yàn)，這五條就是最基本的。這五條上到黨的領(lǐng)導(dǎo)，下至基層群眾自治，而中間則始終貫穿法治。它的實(shí)質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。這就是中國之治的基本原理。
以上就是我的思考，謝謝大家！
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